Judicial reasoning deficit in administrative suspension proceedings: quashing for failure to analyze justification of interim measures

Şedinţa publică din data de 9 decembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020, la data de 18.01.2021, reclamantul Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, în temeiul pct. 227 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi din 29.05.2014, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014:

1. Anularea încheierii nr. 4/10.03.2020 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României. prin care s-a soluţionat contestaţia CNSC nr. 4626/06.02.2020 promovată împotriva deciziei nr. 1/20.01.2020 emise de Curtea de Conturi, Departamentul VIII;

2. Anularea deciziei nr. 1/20.01.2020 emise de Curtea de Conturi. Departamentul VIII, şi admiterea în totalitate a contestaţiei CNSC nr. 4626/06.02.2020 respectiv:

a) anularea măsurii dispuse la pct. l din Decizia nr. 1/20.01.2020 emisă de Curtea de Conturi, Departamentul VIII privind "suspendarea procedurii de acordare a veniturilor salariate ale membrilor CNSC - consilieri de soluţionare a contestaţiilor din domeniul achiziţiilor publice, rezultată din aplicarea combinată a prevederilor legale aferente celor două regimuri juridice funcţiei publice şi funcţiei de demnitate publică şi asigurarea conformităţii cu prevederile Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare (referitoare la art. 28 alin. (2) care prevede stabilirea salariilor de bază prin asimilare cu funcţiile şi salariile de bază prevăzute în anexele la legea cadru şi aplicabile categoriei de personal respective, cu avizul Ministerului Finanţelor Publice)";

b) anularea măsurii dispuse la pct. 2 din Decizia nr. 1/20.01.2020 emisă de Curtea de Conturi, Departamentul VIII privind "reîncadrarea membrilor Consiliului National de Soluţionare a Contestaţiilor (consilieri de soluţionare a contestaţiilor în domeniul achiziţiilor publice) corespunzător funcţiei publice specifice de funcţionar public cu statut special, stabilirea şi acordarea veniturilor salariale în concordanţă cu dispoziţiile din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările si completările ulterioare".

c) anularea măsurii dispuse la pct. 3 din Decizia nr. 1/20.01.2020 emisă de Curtea de Conturi, Departamentul VIII privind "efectuarea prin compartimentul de audit public intern al CNSC a unei misiuni de audit financiar având ca obiect stabilirea, recuperarea şi virarea la bugetul de stat a sumelor acordate necuvenit personalului CNSC, rezultate din calcularea eronată a indemnizaţiilor aferente concediilor medicale si concediilor de odihnă care au avut drept bază de calcul drepturile salariale acordate în luna ianuarie 2018 şi

d) anularea măsurii dispuse la pct. 4 din Decizia nr. 1/20.01.2020 emisă de Curtea de Conturi, Departamentul VIII privind efectuarea prin compartimentul de audit public intern a unei acţiuni de verificare având ca obiect stabilirea sumelor acordate necuvenit, rezultate din calcularea eronată a drepturilor salariale achitate personalului care în anul 2018 a îndeplinit condiţiile de avansare în tranşe de vechime superioară, recuperarea şi virarea la bugetul de stat a sumelor decontate nelegal şi/sau a penalităţilor de întârziere aferente".

3. Suspendarea în integralitate a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi a României prin Decizia nr. 1/20.01.2020 emisă de Curtea de Conturi, Departamentul VIII, în temeiul art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin încheierea din 1 martie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX - a contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă cererea de suspendare ca nefondată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamantul întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea încheierii şi admiterea cererii de suspendare.

În motivarea recursului, a arătat că toate criticile privind legalitatea actului administrativ au vizat atât cererea pe fond, cât şi cererea de suspendare, fiind ales acest mod de argumentare pentru a evita motivarea în fapt şi în drept a unor capete de cerere greu de lecturat şi analizat. Deşi s-a solicitat expres instanţei să analizeze toate argumentele formulate care împreună argumentează cazul bine justificat, instanţa de fond s-a mărginit la analiza unei singure critici vizând nelegalitatea măsurilor dispuse, respectiv obţinerea avizului de la MFP.

Prin cererea completatoare depusă la dosar au fost aduse noi critici care conduc la admiterea cererii de chemare în judecată şi la conturarea cazului bine justificat care impun şi admiterea cererii de suspendare, însă instanţa de fond nu a analizat aceste motive.

În ceea ce priveşte restul măsurilor impuse şi contestate, a căror suspendare a executării s-a solicitat, a arătat recurentul că instanţa de fond a oferit o motivare generică, practic cererea de suspendare nefiind analizată în privinţa acestora.

A concluzionat recurentul că o motivare atât de lapidară şi generică a instanţei de fond echivalează cu o absenţă a motivării, în condiţiile în care în susţinerea cazului bine justificat şi a pagubei iminente au fost invocate o multitudine de critici prin cererea de chemare în judecată şi prin cele două cereri completatoare.

4. Apărările intimatei

Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea încheierii instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamantul Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat suspendarea în integralitate a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi a României prin Decizia nr. 1/20.01.2020, în temeiul art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte îl apreciază a fi fondat, prin raportare la dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea pronunţată de prima instanţă va cuprinde:

"b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor;".

Motivarea hotărârii judecătoreşti, care trebuie realizată într-o manieră clară şi coerentă, este indispensabilă pentru exercitarea controlului judiciar de către instanţa ierarhic superioară şi constituie o garanţie împotriva arbitrariului pentru părţile în proces, întrucât le furnizează dovada că solicitările şi mijloacele lor de apărare au fost serios examinate de judecător.

Importanţa motivării hotărârii judecătoreşti a fost subliniată şi în jurisprudenţa europeană, fiind considerată parte a garanţiilor procesuale conferite de art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Astfel, prin Hotărârea din data de 28 aprilie 2005, pronunţată în cauza Albina c. România, s-a reţinut de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului:

"30. Curtea reaminteşte că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6.1 din Convenţie, include printre altele dreptul părţilor de a prezenta observaţiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Întrucât Convenţia nu are drept scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete şi efective (Hotărârea Artico împotriva Italiei, din 13 mai 1980, seria x, nr. 37, p. 16, paragraful 33), acest drept nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observaţii sunt în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanţa sesizată. Altfel spus, art. 6 implică mai ales în sarcina "instanţei" obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa [Hotărârea Perez împotriva Franţei (GC), Cererea nr. 47.287/99, paragraful 80, CEDH 2004-I, şi Hotărârea Van der Hurk împotriva Olandei, din 19 aprilie 1994, seria x, nr. 288, p. 19, paragraful 59].

34. Conform jurisprudenţei Curţii, noţiunea de proces echitabil presupune ca o instanţă internă care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa să fi examinat totuşi în mod real problemele esenţiale care i-au fost supuse, şi nu doar să reia pur şi simplu concluziile unei instanţe inferioare (Hotărârea Helle împotriva Finlandei, din 19 decembrie 1997, Culegere de hotărâri şi decizii 1997 - VIII, p. 2.930, paragraful 60)."

Aceste considerente au fost reluate şi în cauza Dumitru c. România, prin Hotărârea din data de 01 iunie 2010:

"30. Curtea reaminteşte în primul rând principiile stabilite prin jurisprudenţa sa în ceea ce priveşte participarea efectivă a părţilor la procedură şi obligaţia instanţelor de a "audia" argumentele acestora şi de a realiza o examinare efectivă a motivelor, asigurând astfel caracterul echitabil al procedurii (a se vedea, printre multe altele, Albina împotriva României, nr. 57808/00, pct. 30 şi 32, 28 aprilie 2005 şi Boldea, citată anterior, pct. 28-30)."

În cauza dedusă judecăţii, Înalta Curte constată că, deşi prima instanţă a respins ca nefondată cererea formulată de reclamant privind suspendarea măsurilor dispuse de Curtea de Conturi a României prin decizia nr. 1/20.01.2020, reţinând că nu sunt îndeplinite condiţiile privind cazul bine justificat şi paguba iminentă, aceasta nu a procedat la analiza tuturor motivelor invocate de reclamantă în susţinerea cererii de suspendare, formulate de aceasta prin cererea introductivă şi prin cele două cereri completatoare, cea înregistrată la 05.06.2020 şi cea depusă la termenul de judecată din 09.11.2020. Deşi reclamantul a arătat că argumentele sunt comune cu cele referitoare la anularea actului administrativ, acestea ar fi trebuit să fie avute în vedere şi analizate de către prima instanţă prin prisma obiectului cererii cu care a fost învestită.

În aceste condiţii, este evident că motivarea hotărârii atacate nu este de natură să furnizeze părţilor dovada că susţinerile şi mijloacele de apărare pe care le-au formulat în cauza dedusă judecăţii au fost serios examinate, împrejurare ce denotă, în fapt, necercetarea fondului cauzei.

Deşi instanţa de fond a pronunţat o soluţie asupra obiectului cererii de chemare în judecată, motivele expuse în cuprinsul sentinţei recurate nu permit urmărirea silogismului logic prin care instanţa a ajuns la această soluţie şi nu dovedesc că judecătorul fondului a analizat, în mod efectiv, argumentele expuse de părţi.

Prin urmare, întrucât prima instanţă nu a motivat îndeplinirea condiţiilor cazului bine justificat şi pagubei iminente într-un mod care să corespundă exigenţelor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., precum şi exigenţelor art. 6 paragraf 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi care să facă posibil controlul de legalitate a hotărârii recurate de către instanţa de recurs, Înalta Curte constată că, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie şi asigurarea tuturor garanţiilor procesuale pe care judecata în primă instanţă le conferă părţilor, se impune casarea încheierii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Cu ocazia rejudecării cauzei, instanţa urmează a analiza punctual argumentele reclamantului subsumate condiţiilor cazului bine justificat şi pagubei iminente, pe care le va reţine sau le va înlătura motivat, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., cu respectarea limitării impuse de legiuitor în analiza la nivel aparent a elementelor de nelegalitate a actului administrativ atacat, în vederea neprejudecării fondului cauzei.

În raport cu această soluţie nu se mai impune analizarea criticilor care se circumscriu motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurent, aceste critici urmând a fi examinate de către prima instanţă cu ocazia rejudecării cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor împotriva încheierii din 1 martie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX - a contencios administrativ şi fiscal, va casa încheierea recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor împotriva încheierii din 1 martie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX - a contencios administrativ şi fiscal.

Casează încheierea recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 9 decembrie 2021.