CNSU pandemic certification decree: illegal panel composition in administrative annulment action under Law No. 136/2020

Şedinţa publică din data de 8 decembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin acţiunea introdusă pe rolul Curţii de Apel Bucureşti - sectia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, în data de 14.04.2021, completată în data de 21.05.2021, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Naţional de Situaţii de Urgenţă, a solicitat, în principal, constatarea inexistenţei Hotărârii CNSU nr. 36 din 21.07.2020, iar în subsidiar, în cazul respingerii capătului de cerere de mai sus, anularea Hotărârii Comitetului Naţional de Situaţii de Urgenţă nr. 36 din 21.07.2020.

Totodată, în cazul respingerii capătului de cerere de mai sus, a solicitat constatarea inopozabilităţii faţă de reclamant a Hotărârii Comitetului Naţional de Situaţii de Urgenţă nr. 36 din 21.07.2020; constatarea inexistenţei art. 1 din Hotărârea Comitetului Naţional de Situaţii de Urgenţă nr. 36 din 21.07.2020 ("Se certifică pandemia de COVID-19 declarată de Organizaţia Mondială a Sănătăţii la data de 11.03.2020"); anularea art. 1 din Hotărârea Comitetului Naţional de Situaţii de Urgenţă nr. 36 din 21.07.2020 ("Se certifică pandemia de COVID-19 declarată de Organizaţia Mondială a Sănătăţii la data de 11.03.2020"); constatarea inopozabilităţii faţă de reclamant a art. 1 din Hotărârea Comitetului Naţional de Situaţii de Urgenţă nr. 36 din 21.07.2020 ("Se certifică pandemia de COVID-19 declarată de Organizaţia Mondială a Sănătăţii la data de 11.03.2020").

De asemenea, a solicitat publicarea hotărârii judecătoreşti în Monitorul Oficial, în cazul admiterii acţiunii în tot sau în parte şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 1075 din data de 01 iulie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a dispus sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a Legii nr. 136/2020; a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Comitetul National pentru Situaţii de Urgenţă, a constatat inexistenţa Hotărârii Comitetului Naţional de Situaţii de Urgenţă nr. 36/21.07.2020; a respins capătul de cerere privind publicarea în Monitorul Oficial şi a obligat pârâtul Comitetul National pentru Situaţii de Urgenţă la plata către reclamant a sumei de 50 RON, cu titlu de cheltuieli de judecata, constând în taxa de timbru.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 1075 din data de 01 iulie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Comitetul National pentru Situaţii de Urgenţă.

În dezvoltarea motivelor de recurs, pârâtul a solicitat admiterea excepţiei lipsei de interes motivat de faptul că, reclamantul nu justifică un interes legitim încălcat prin adoptarea Hotărârii Comitetului Naţional de Situaţii de Urgenţă nr. 36/2020 contestată, acesta rezumându-se în cererea sa la solicitarea de a obţine o hotărâre de suspendare a actelor administrative emise în perioada 2020-2021.

Dreptul de acces la justiţie al reclamantului poate fi exercitat doar în condiţiile art. 21 şi art. 51 din Constituţie şi în conformitate cu Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, completate cu cele ale C. civ.

Astfel, în opinia recurentului-intimat, reclamantul nu are interes pentru a cere anularea unui act care nu îl vatămă, ci urmăreşte să evite rigorile legii care a stabilit în mod expres că actele emise în pandemie nu pot fi suspendate, ci doar anulate. A admite altfel, s-ar accepta o fraudă la lege constatată judiciar prin hotărâre judecătorească.

În completarea raţionamentelor expuse mai sus, invocă dispoziţiile art. 32 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., conform cărora "orice cerere poate fi formulată numai dacă autorul acesteia justifică un interes". Doctrina a definit interesul de a promova o acţiune ca fiind folosul practic urmărit de cel care a pus în mişcare acţiunea, respectiv oricare dintre formele procedurale ce intră în conţinutul acesteia, iar acesta trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut şi actual, conform dispoziţiilor art. 33 din acelaşi cod. Acţiunea în contencios administrativ nu derogă de la aceste cerinţe, în raport cu prevederile art. 28 din Legea nr. 554/2004, interesul fiind condiţie de exercitare a acţiunii, necesară în momentul declanşării procedurii judiciare.

Cu privire la fondul cauzei, recurentul-pârât arată că intimatul-reclamant şi-a întemeiat cererea de chemare în judecată pe dispoziţiile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 136/2020 care stipulează expres ce fel de acţiune se poate promova în faţa instanţei de judecată, respectiv acţiunea în anulare şi nu acţiunea în constatarea inexistenţei actului contestat. Astfel, instanţa de fond, în mod greşit, a considerat acţiunea intimatului-reclamant ca fiind o acţiune în constatarea inexistenţei hotărârii contestate.

Inexistenţa actului administrativ este o sancţiune care nu poate interveni pentru nepublicarea unui act administrativ în Monitorul Oficial în condiţiile în care actul a fost adus la cunoştinţa publicului prin alte mijloace de comunicare publică şi în condiţiile în care nu exista obligaţia legală şi expresă a publicării acestuia la data adoptării actului administrativ adoptat.

Hotărârea Comitetului Naţional de Situaţii de Urgenţă nr. 36/2020 atacată este o hotărâre a unul organ colegial al administraţiei publice centrale de specialitate (în sensul Legii nr. 24/2000) şi nu este actul normativ al conducătorului acestui organ colegial, motiv pentru care nu se pot aplica prevederile art. 11 din Legea nr. 24/2000, ci se aplică dispoziţia specială derogatorie şi expresa a art. 15 alin. (4) din Legea nr. 136/2020, în forma în vigoare la data adoptării hotărârii atacate.

Având în vedere raţiunea şi scopul Legii nr. 136/2020, în forma în vigoare la data adoptării Hotărârii Comitetului Naţional de Situaţii de Urgenţă nr. 36/2020 contestate, sancţiunea inexistenţei art. 1 din Hotărârea Comitetului Naţional de Situaţii de Urgenţă este de natură să producă efecte juridice nereglementate.

Recurentul-pârât învederează că certificarea pandemiei nu este o condiţie de legalitate a aplicării Legii nr. 136/2020, ci este o condiţie pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor speciale ale Legii nr. 136/2020 şi reprezintă o formalitate care se bazează pe o situaţie de fapt obiectivă constatată în mod oficial de Orgnizaţia Mondială a Sănătăţii.

Declararea pandemiei de către Orgnizaţia Mondială a Sănătăţii a generat obligativitatea pentru Comitetul Naţional de Situaţii de Urgenţă de a emite Hotărârea pentru certificarea pandemiei la nivel naţional astfel încât să se pună în aplicare prevederile speciale pentru combaterea pandemiei stabilite de legiuitor prin Legea nr. 136/2020.

Prin urmare, pandemia este o stare de fapt obiectivă care există şi este declarată în mod oficial de Orgnizaţia Mondială a Sănătăţii, iar actul formal al certificării pe teritoriul României este o obligaţie legală instituită de legiuitor pentru Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă cu scopul de a permite punerea în aplicare a măsurilor legislative (inclusiv a interdicţiilor legale) necesare pentru înlăturarea stării de fapt, adică a pandemiei.

Întrucât, cererile în constatare de drepturi au caracter subsidiar în raport cu cererile în realizare de drepturi, instanţa de judecată sesizată cu soluţionarea unei astfel de cereri în constatare ar fi trebuit să invoce, din oficiu, excepţia caracterului subsidiar al cererii în constatare în raport de cererea în realizare şi să respingă, în consecinţă, cererea ca inadmisibilă (excepţia în cauză fiind o excepţie, de fond, absolută şi peremptorie).

4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 11.10.2021, intimatul-reclamant A. a invocat excepţia nulităţii recursului pentru neîncadrarea criticilor în motivele de recurs prevăzute de art. 488 C. proc. civ., excepţia inadmisibilităţii motivului de recurs care vizează pretinsa lipsă de interes a intimatului în promovarea demersului judiciar, excepţia lipsei de interes a recurentului în susţinerea recursului şi excepţia de lucru judecat în raport de sentinţa civilă nr. 1076/2021 rămasă definitivă prin decizia nr. 3883/2021, publicată în Monitorul Oficial din 23.08.2021.

Pe fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat arătând, în esenţă, că, în mod corect insdtanţa de fond a reţinut că hotărârea contestată este inexistentă şi nu poate beneficia de prezumţia de legalitate, dat fiind că potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, publicarea în Monitorul Oficial reprezintă o condiţie pentru intrarea în vigoare a actelor normative, adică pentru a lua fiinţă, pentru a exista din punct de vedere juridic, pentru a putea începe să producă efecte juridice şi deci pentru a intra în circuitul juridic, în cauză neinteresând existenţa materială, în planul realităţii fizice, a unui însris care încorporează voinţa emitentului, ci existenţa lui în planul realităţii juridice.

În opinia intimatului-pârât, faptul că Legea nr. 554/2004, respectiv art. 15 alin. (4) din Legea nr. 136/2000 nu reglementează acţiunea în constatarea inexistenţei unui act administrativ este lipsit de relevanţă, având în vedere dezlegarea dată de Curtea Constituţională prin decizia nr. 429/2019.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 11 octombrie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 24 noiembrie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

În şedinţa publică din 24.11.2021, Înalta Curte, din oficiu, a invocat excepţia nelegalei compuneri a completului de judecată care a soluţionat cauza la fond, având în vedere că, normele care reglementează compunerea/constituirea completului de judecată sunt norme de organizare judiciară, nelegala compunere a completului de judecată putând fi invocată în orice stare a procesului.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând, cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., excepţia nelegalei compuneri/constituiri a completului de judecată care a soluţionat cauza în primă instanţă, Înalta Curte reţine următoarele:

Intimatul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat, în principal, constatarea inexistenţei Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 36 din 21.07.2020, iar în subsidiar, anularea Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 36 din 21.07.2020; constatarea inopozabilităţii faţă de reclamant a Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 36 din 21.07.2020; constatarea inexistenţei art. 1 din Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 36 din 21.07.2020 ("Se certifică pandemia de COVID-19 declarată de Organizaţia Mondială a Sănătăţii la data de 11.03.2020"); anularea art. 1 din Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 36 din 21.07.2020; constatarea inopozabilităţii faţă de reclamant a art. 1 din Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 36 din 21.07.2020.

Soluţionând cauza, Curtea de Apel a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Comitetul National pentru Situaţii de Urgenţă, a constatat inexistenţa Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 36/21.07.2020 şi a dispus sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a Legii nr. 136/2020.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte constată că se impune analiza, cu prioritate, a chestiunii vizând compunerea completului de judecată competent să soluţioneze în primă instanţă acţiunea în anulare a Hotărârii Comitetului National pentru Situaţii de Urgenţă nr. 36/21.07.2020.

În dezlegarea acestei probleme de drept, trebuie avute în vedere considerentele deciziei nr. 17/2018 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să soluţioneze recursul în interesul legii.

Astfel, prin decizia sus-menţionată s-a statuat că, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 129 alin. (2) pct. 2, art. 129 alin. (3), art. 130 alin. (2) şi (3), art. 131, art. 135, art. 200 alin. (2) din C. proc. civ. şi ale art. 35 alin. (2) şi art. 26 alin. (3) din Legea nr. 304/2004, necompetenţa materială procesuală a secţiei/completului specializat este de ordine publică.

În considerentele acestei decizii s-a reţinut că, în cadrul competenţei jurisdicţionale trebuie distins între competenţa materială şi cea teritorială, iar în cadrul competenţei materiale trebuie distins între competenţa materială funcţională stabilită după felul atribuţiilor jurisdicţionale ce revin fiecărei categorii de instanţe şi competenţa materială procesuală, care se stabileşte în raport cu obiectul, natura sau valoarea litigiului dedus judecăţii. Competenţei materiale procesuale i se subsumează şi competenţa specializată, care este reglementată în cuprinsul Legii nr. 304/2004, precum şi în cuprinsul legiilor speciale.

În consecinţă, dacă la nivelul unei instanţe există secţii sau completuri specializate, o cauză de o anumită natură trebuie repartizată secţiei sau completului specializat corespunzătoare naturii litigiului dedus judecăţii.

Or, în speţă, potrivit preambulului hotărârii atacate, actul contestat a fost emis în temeiul dispoziţiilor art. 4 şi art. 11 alin. (1) din Legea nr. 136/2020, act noramtiv care conţine dispoziţii speciale derogatorii de la prevederile Legii nr. 554/2004 referitoare la compunerea completurilor de judecată învestite cu acţiunea în constatarea nelegalităţii Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă.

Astfel, potrivit art. 15 alin. (4) din Legea nr. 136/2020 "Toate actele administrative cu caracter normativ, inclusiv hotărârile Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, privind instituirea, modificarea sau încetarea măsurilor din prezenta lege, se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, şi pot fi atacate de către orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, cu acţiune în anulare la instanţa competentă atât pentru motive de nelegalitate, cât şi de netemeinicie, în termen de 5 zile de la data publicării actului administrativ.", iar conform alin. (10) "Acţiunea în anulare este soluţionată de urgenţă şi cu precădere, într-un termen ce nu va depăşi 15 zile de la data sesizării legale a instanţei, în completuri formate din 3 judecători."

Aşadar, prin raportare la dispoziţiile legale sus arătate, competenţa de soluţionare a acţiunii în anularea actelor administrative ale Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă prin care se dispun măsuri în temeiul legii revine completului compus din trei judecători, specializat în soluţionarea acestui tip de cauze.

Se impune precizarea că Hotărârea nr. 36/2020 a mai fost supusă controlului de legalitate al instanţei de contencios şi în cadrul dosarului nr. x/2021 al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, competenţa materială procesuală (de specializare) fiind stabilită în favoarea completului specializat format din 3 judecători.

În cauză, din examinarea actelor dosarului rezultă că, iniţial, cererea de chemare în judecată a fost înregistrată pe rolul completului specializat care, prin încheierea din data de 15.04.2020 a dispus trimiterea dosarului Preşedintelui instanţei, spre analiză, conform art. 111 din Regulamentul de Ordine interioară al Instanţelor de Judecată.

În acest context, susţinerile intimatului-pârât în sensul că necompetenţa materială nu poate face obiectul căii de atac, întrucât încheierea de şedinţă în care s-a invocat excepţia necompetenţei materiale nu a fost atacată, urmează a fi respinse, ca nefondate.

Aceasta întrucât, în materia competenţei specializate, regimul de invocare a excepţiei de necompetenţă nu poate anihila natura primordială a normelor de organizare judiciară, în sensul ignorării aspectului alcătuirii instanţei.

Ca urmare, din perspectiva normelor de organizare judiciară, nelegala compunere/constituire poate fi invocată pe calea unei excepţii de procedură, dilatorie şi absolută, în orice fază a procesului, inclusiv de instanţă din oficiu, conform art. 247 alin. (1) C. proc. civ.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 35 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 cu referire la art. 15 alin. (10) din Legea nr. 136/2020, Înalta Curte va admite excepţia nelegalei compuneri a completului de judecată şi, pe cale de consecinţă, în baza art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza la aceeaşi instanţă spre o nouă judecată în complet legal constituit.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepţia nelegalei compuneri a completului de judecată.

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă împotriva sentinţei nr. 1075 din 1 iulie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza la aceeaşi instanţă spre o nouă judecată în complet legal constituit.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 08 decembrie 2021.