Validity of administrative sanction dependent on statutory quorum of the supervisory authority's governing council

Şedinţa publică din data de 8 decembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la 11.05.2017, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca prin sentinţa ce se va pronunţa, să se dispună anularea Deciziei ASF nr. 494/10.04.2017, exonerarea de la plata amenzii în cuantum de 30.000 RON şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 754 din 21 februarie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a respins excepţia prescripţiei dreptului de a aplica sancţiuni contravenţionale şi s-a respins acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 754 din 21 februarie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

S-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate, şi, în rejudecare, admiterii contestaţiei astfel cum a fost formulată şi constatarea nulităţii deciziei ASF nr. 494/10.04.2017, iar în subsidiar, anularea acestei decizii.

O primă critică a vizat faptul că instanţa de fond a reţinut în mod eronat că nu a operat prescripţia dreptului de a aplica sancţiuni contravenţionale, susţinând recurentul că termenul de 6 luni în care trebuie aplicată sancţiunea contravenţională, conform art. 163 alin. (17) din Legea nr. 237/2015, trebuie calculat de la data la care reprezentantul autorităţii a luat cunoştinţă despre săvârşirea faptei.

Recurentul-reclamant a criticat sentinţa primei instanţe şi sub aspectul aplicării dispoziţiilor art. 14 alin. (2) din O.U.G. nr. 93/2012, susţinând că judecătorul fondului, în mod greşit a considerat că la dezbateri ar fi participat un număr de şase din cei nouă membri ai Consiliului ASF.

În procesul-verbal al şedinţei Consiliului ASF din 27.03.2017 sunt nominalizate un număr de şase persoane în componenţa Consiliului, dar dintre acestea doar patru au semnat procesul-verbal, deşi potrivit dispoziţiilor legale membrii Consiliului sunt obligaţi să semenze actele care decurg din hotărârea adoptată.

Astfel, în cauză sancţiuile s-au aplicat prin hotărârea Consiliului ASF în condiţiile în care şedinţa Consiliului din data de 27.03.2017 nu a fost legal constituită, respectiv nu a existat cvorumul legal petru constituire respectiv deliberare.

O altă critică vizează modalitatea în care instanţa de fond a apreciat asupra motivului de nelegalitate ce a constat în încadrarea greşită a faptelor în contravenţii prevăzute de Legea nr. 237/2015.

Susţine recurentul-reclamant că prin contestaţie s-a solicitat să se constate că deşi faptele sunt reţinute ca şi contravenţii conform Legii nr. 503/2004, ele au fost sancţionate conform prevederilor Legii nr. 237/2015, însă, judecătorul fondului făcând o gravă eroare de apreciere a normelor de drept material aplicabile, a respins această critică ca neîntemeiată, reţinând că: "întrucât prin Legea nr. 237/2015, legiuitorul a făcut o reevaluare a contravenţiilor din domeniul asigurărilor şi le-a reglementat în mod unitar prin art. 153 din această lege, rezultă că prevederile anterioare cuprinse ăn art. 80 alin. c din Legea nr. 503/2004 privind rederesarea financiară au fost modificate implicit prin dispoziţiile Legii nr. 237/2015".

Or, în lumina normelor de tehnică legislativă, respectiv a art. 17 şi art. 67 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, nu poate fi admisă această motivare a judecătorului de fond referitoare la o intervenirea abrogării implicite.

Consideră recurentul-reclamant că prima instanţă a respins eronat şi motivele de netemeinicie punctual indicate, fără a se pronunţa asupra primei critici, considerând că dobândirea de obligaţiuni se încadrează în noţiunea de valori mobiliare, operaţiune interzisă prin Decizia ASF nr. 901 şi considerând că răspunderea intră în sarcina Consiliului, deoarece conform Deciziei ASF nr. 901, acesta răspundea de neîndeplinirea sau îndeplinirea în mod corespunzător a dispoziţiilor deciziei.

Prima instanţă s-a aflat în eroare ca urmare a omisiunii aplicării normelor de drept substanţial, ignorând Planul de redresare financiară din care rezultă că prin aprobarea dată de ASF asupra Planului de redresare financiară, răspunderea pentru implementarea măsurilor revine exclusiv Conducerii executive.

În ceea ce priveşte nerespectarea obligaţiei de recuperare a împrumuturilor de la entităţi afiliate, contravenţie reţinută de pârâta ASF, susţine recurentul-reclamant că prin contestaţia formulată a criticat decizia sub mai multe aspecte însă judecătorul fondului a respins contestaţia şi contrar celor reţinute de judecătorul fondului chiar ASF reţine în cadrul Deciziei nr. 1019/26/07/2017 că "Referitor la măsura de recuperare a împrumuturilor în relaţie cu entităţile afiliate şi a creanţelor de le debitori diverşi, Societatea de Asigurare Reasigurare City Insurance S.A. a făcut demersurile necesare în vederea recuperării acestora".

În fine în ceea ce priveşte fapta reţinută de ASF ca şi contravenţie, respectiv nerespecatrea obligaţiei de a asigura fonduri eligibile să acopere cerinţele de capital, SCR şi MCR, a arătat recurentul-reclamant că prima instanţă a tratat probatoriul cu superficialitate şi nu înţeles o parte din criticile formulate, neputând fi primită opinia judecătorului fondului conform căreia scăderea fondurilor reprezintă în mod automat o consecinţă a unei administrări defectuoase, deoarece deprecierea fondurilor eligibile SCR şi MCR trebuie să fie o consecinţă directă a faptei sale culpabile.

4. Apărările formulate în recurs

Intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii cererii de recurs pentru lipsa dovezii achitării taxei judiciare de timbru coroborat cu faptul că recurentul nu aduce efectiv motive de nelegalitate ci doreşte o rejudecare a fondului cauzei, excepţie la care a renunţat în şedinţa publică din 8 decembrie 2021.

Pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate ca fiind temeinică şi legală.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 20.05.2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 27 octombrie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, cauza fiind ulterior amânată pentru 8 decembrie 2021.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin Decizia nr. 494/10.04.2017 emisă de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară a fost sancţionat reclamantul A. cu amendă contravenţională în sumă de 30.000 RON pentru săvârşirea a patru fapte contravenţionale prevăzute de art. 163 alin. (1) lit. p) şi r) din Legea nr. 237/2015 constând în nerespectarea unor măsuri dispuse prin Decizia ASF nr. 901/18.04.2016.

Recurentul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea Deciziei A.S.F. nr. 494/10.04.2017, exonerarea de plata amenzii în cuantum de 30.000 RON şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prima instanţă a respins excepţia prescripţiei dreptului de a aplica sancţiuni contravenţionale şi a respins acţiunea formulată de reclamant ca nefondată, împotriva acestei soluţii reclamantul înţelegând să exercite cale de atac prin formularea recursului de faţă, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Cu privire la primul motiv de recurs întemeiat pe prescripţia dreptului de a aplica sancţiuni contravenţionale, Înalta Curte constată că acesta nu este întemeiat urmând să-l respingă pentru următoarele considerente.

Potrivit art. 163 alin. (17) din Legea nr. 237/2015 "Aplicarea sancţiunilor contravenţionale prevăzute de prezenta lege se prescrie în termen de 6 luni de la data constatării faptei, dar nu mai târziu de 3 ani de la data săvârşirii acesteia".

Contractul de subscriere dintre Societatea de Asigurare Reasigurare City S.A. şi B.. a fost încheiat la data de 29.09.2016, însă situaţia acestui contract a fost analizată de ASF ulterior, în luna martie 2017.

Data constatării faptei nu poate fi considerată, astfel cum susţine recurentul-reclamant, ca fiind momentul comunicării contractului de împrumut subordonat către ASF, întrucât operaţiunea de subscriere obligaţiuni a fost adusă la cunoştinţă ASF la momentul comunicării acestui contract.

Înalta Curte reţine că momentul constatării faptei este reprezentat de data definitivării controlului, deoarece orice acţiune de control presupune un interval rezonabil de timp pentru studierea documentaţiei, pentru observarea tuturor datelor, analizarea tuturor informaţiilor recepţionate, descrierea situaţiei de fapt şi aplicarea prevederilor legale la situaţia constatată.

Astfel, cum corect a reţinut şi prima instanţă momentul constatării faptei este momentul la care ASF a constatat că a fost încălcată una dintre măsurile impuse prin Decizia nr. 901/18.04.2016, cu ocazia verificării stadiului de îndeplinire a măsurilor dispuse în sarcina asigurătorului, respectiv în luna martie 2017.

Or, având în vedere această dată, este evident că termenul de 6 luni prevăzut de art. 163 alin. (17) din Legea nr. 237/2015 a fost respectat.

Referitor la critica recurentului-reclamant ce vizează încălcarea dispoziţiilor art. 14 alin. (2) din O.U.G. nr. 93/2012, reţine instanţa de control judiciar că aceasta este întemeiată, judecătorul fondului pronunţând soluţia cu încălcarea acestor dispoziţii legale.

Potrivit art. 8 alin. (1) din O.U.G. nr. 93/2012 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Autorităţii de Supraveghere Financiară, cu modificările şi completările ulterioare:

"ASF este condusă de un Consiliu format din 9 membri, dintre care un preşedinte, un prim-vicepreşedinte şi 3 vicepreşedinţi, care sunt membri executivi. Fiecare dintre cei 3 vicepreşedinţi are atribuţii specifice corespunzătoare unuia dintre cele 3 sectoare de supraveghere financiară. In hotărârea Parlamentului României de numire a acestora se stabileşte sectorul de supraveghere financiară pentru care sunt numiţi. Ceilalţi 4 membri sunt membri neexecutivi".

Conform art. 14 din acelaşi act normativ:

"(1) Convocarea Consiliului ASF se face de către preşedinte şi/sau prim-vicepreşedinte, ori de câte ori este necesar sau la solicitarea a cel puţin 4 membri ai acestuia.

(2) Consiliul ASF deliberează valabil în prezenţa a cel puţin jumătate plus unu dintre membrii săi, incluzând preşedintele sau, în absenţa acestuia, prim-vicepreşedintele.

(3) Hotărârile sunt adoptate cu votul a 2/3 din numărul membrilor prezenţi".

Totodată, conform art. 1, art. 13 alin. (1), art. 14 şi art. 28 din Regulamentul ASF nr. 10/2016, publicat în M. Of. nr. 1.006 din 15 decembrie 2016, privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii de Supraveghere Financiară:

"Art. 1 Autoritatea de Supraveghere Financiară, denumită în continuare A.S.F., este organizată şi funcţionează potrivit prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Autorităţii de Supraveghere Financiară, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 113/2013, cu modificările şi completările ulterioare, denumită în continuare O.U.G. nr. 93/2012.

Art. 13 (1) Conducerea ASF este asigurată de Consiliul ASF format din membri executivi şi neexecutivi, conform O.U.G. nr. 93/2012.

Art. 24 Consiliul ASF este format din 9 membri, dintre care un preşedinte, un prim-vicepreşedinte şi 3 vicepreşedinţi, care sunt membri executivi, şi 4 membri neexecutivi. Membrii Consiliului A.S.F. sunt numiţi de Parlament, pentru un mandat de 5 ani, în condiţiile O.U.G nr. 93/2012.

Art. 28 Organizarea şi funcţionarea Consiliului ASF, precum şi atribuţiile acestuia sunt prevăzute în Regulamentul de organizare şi funcţionare al Consiliului ASF, precum şi în Procedura operaţională privind organizarea şi funcţionarea şedinţelor Consiliului ASF".

Din analiza acestor prevederi legale rezultă că organul de conducere al pârâtei ASF (respectiv, Consiliul ASF) este format din 9 membri care deliberează valabil numai în prezenţa a cel puţin jumătate plus unu dintre membrii săi, condiţie a cărei îndeplinire presupune prezenţa a cel puţin 6 membri, care se atestă prin semnăturile acestora în cuprinsul procesului-verbal de şedinţă.

Din examinarea procesului-verbal al şedinţei Consiliului ASF din 27.03.2017 - depus de autoritatea pârâtă la dosarul de fond, filele x -, când s-au aplicat sancţiunile contravenţionale concretizate prin decizia ASF nr. 494/10.04.2017, rezultă că sunt nominalizate 6 persoane în componenţa consiliului, doi membri neexecutivi ai consiliului fiind absenţi, iar dintre aceştia doar 4 membri au semnat procesul-verbal, lipsind semnăturile a doi membri neexecutivi, respectiv semnăturile domnilor C. şi D..

Prin concluziile scrise depuse de pârâta ASF în dosarul de fond aceasta a susţinut că la şedinţa din 27.03.2012 au fost prezenţi 6 membri din cei 8 care au aprobat cu unanimitate de voturi propunerile formulate.

Susţinerile pârâtei referitoare la numărul de voturi cu care a fost aprobate propunerile formulate în şedinţa din 27.03.2012 nu se confirmă.

Înalta Curte observă că procesul-verbal de şedinţă din 27.03.2017 nu îndeplinea cerinţele de cvorum prevăzute de art. 14 alin. (2) din O.U.G. nr. 93/2012, întrucât a fost semnat doar de patru membri din cei şase nominalizaţi în cuprinsul său, astfel că este atrasă nulitatea acestuia şi, implicit, a deciziei emise în temeiul acestei hotărâri a Consiliului ASF.

Este adevărat că în recurs, autoritatea pârâtă a prezentat instanţei de control judiciar o formă a procesului-verbal al şedinţei Consiliului ASF din 27.03.2017 ce cuprinde o semnătură în plus faţă de forma procesului-verbal depusă la fond, respectiv cea a lui C., însă, această formă a procesului-verbal nu poate fi opozabilă recurentului-reclamant, acestuia fiindu-i opozabil procesul-verbal în forma depusă la prima instanţă, formă ce cuprindea semnăturile doar a patru membri şi care nu întrunea condiţiile de cvorum prevăzute de lege.

Ca atare, în raport de cele mai sus expuse, găsind întemeiată critica recurentului-reclamant privitoare la aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 14 alin. (2) din O.U.G. nr. 93/2012 de către instanţa de fond, Înalta Curte consideră că este de prisos a mai analiza celelalte critici aduse de acesta sentinţei recurate.

În baza dispoziţiilor art. 451 şi următoarele C. proc. civ., va fi obligată intimata la plata către recurent a sumei de 40 RON reprezentând cheltuieli de judecată.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ. va admite recursul declarate de reclamant, va casa, în parte, sentinţa recurată şi rejudecând, va admite acţiunea, va anula decizia 494/10.04.2017 emisă de pârâta ASF şi va exonera pe reclamant de plata amenzii aplicate, menţinând celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 754 din 21 februarie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi rejudecând:

Admite acţiunea formulată de reclamantul A..

Anulează decizia 494/10.04.2017 emisă de pârâta ASF şi exonerează pe reclamant de plata amenzii aplicate.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Obligă intimata la plata către recurent a sumei de 40 RON reprezentând cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 8 decembrie 2021.