Justiciability of a post-control audit report as an administrative act under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 8 decembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 21 ianuarie 2019, sub nr. x/2018, prin declinare de competenţă prin sentinţa civilă nr. 842/27.11.2018, pronunţată de Tribunalul Călăraşi, secţia civilă, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Călăraşi a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice, anularea Raportului ANAP nr. x/28.09.2017 (comunicat prin Adresa de înaintare nr. x/28.09.2017, înregistrată la Consiliul Judeţean Călăraşi sub nr. x/04.10.2017), anularea Răspunsului nr. x/17.11.2017 (CJC nr. 18490/15705/22.11.2017), precum şi obligarea părţii adverse la suportarea cheltuielilor de judecată ocazionate de efectuarea acestui proces.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 80 din 27 martie 2019, Curtea de Apel Bucureşti a respins, ca inadmisibilă, acţiunea în contencios administrativ şi fiscal formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Călăraşi, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Călăraşi a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată aşa cum a fost formulată.

În motivarea recursului întemeiat pe cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă arată că sentinţa recurată este nemotivată, cu încălcarea art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât instanţa de fond nu a analizat în niciun fel susţinerile reclamantei, potrivit cărora în cauză este vorba despre un raport realizat la solicitarea Curţii de Conturi şi care a fost comunicat ulterior acesteia, aspect care, în opinia părţii recurente, ar fi condus la inaplicabilitatea jurisprudenţei invocate de partea adversă şi a raţionamentului instanţei de fond.

Din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă critică soluţia primei instanţe, considerând că aceasta a calificat greşit natura juridică a raportului de control încheiat sub nr. x/28.09.2017, fapt ce a condus la pronunţarea unei soluţii nelegale, prin respingerea cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă.

Recurenta apreciază că atât timp cât raportul ANAP a fost transmis Camerei de Conturi a Judeţului Călăraşi, instituţia care a solicitat verificările, iar în temeiul lui, aceasta poate să extindă perioada pentru care realizează misiunea de audit extern până la cinci ani anterior anului în curs, în cazul existenţei unor indicii privind existenţa unor prejudicii, consecinţa directă a unui asemenea fapt fiind chiar posibilitatea imputării sumelor menţionate în raport, în cadrul unei viitoare misiuni de audit, actul contestat are natura juridică a actului administrativ.

Mai arată că prima instanţă a apreciat că raportul de control are natura juridică a unei operaţiuni administrative care premerge actului administrativ de sancţionare, iar faptul că însăşi instanţa a calificat drept operaţiuni administrative - iar nu simple operaţiuni tehnico-materiale - raportul de control atacat, conducea la incidenţa şi deplina aplicabilitate a prevederilor Legii nr. 554/2004 - cu consecinţa respingerii excepţiei inadmisibilităţii.

Nu în cele din urmă, recurenta-reclamantă arată că, până în momentul de faţă, nicio instanţă de judecată, inclusiv cea învestită cu soluţionarea dosarului având ca obiect procesul-verbal contravenţional, nu s-a pronunţat asupra legalităţii şi temeiniciei raportului de control.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Arată, în esenţă, că actul atacat de recurentă nu poate fi calificat drept act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, dat fiind că acesta nu este susceptibil să producă prin el însuşi efecte juridice, în sensul de a naşte, a modifica ori a stinge raporturi juridice.

Raportul de control, a cărui anulare se solicită, nu este un act juridic, prin urmare, nu poate fi nici act administrativ.

Prin simplul fapt că raportul de control nr. x/2017 este emis de ANAP, o instituţie publică, nu se creează prezumţia că acesta este un act administrativ.

Raportul de control întocmit de agenţii constatatori ca urmare a desfăşurării procedurii de supraveghere nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice. Acesta cuprinde doar constatări cu privire la respectarea/nerespectarea legislaţiei privind achiziţiile publice, constatări care nu atrag după sine naşterea, modificarea sau stingerea de raporturi juridice.

Totodată, nu trebuie confundată natura juridică a raportului juridic cu cea a procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor care poate atrage sancţiunea amenzii contravenţionale, ceea ce poate duce la naşterea unui raport juridic.

În egală măsură, împrejurarea că anumite constatări din cuprinsul raportului pot fi socotite contrare realităţii ori chiar nelegale de către subiectul procedurii de supraveghere din partea Agenţiei Naţionale pentru Achiziţii Publice, nu poate constitui un motiv pentru ca actul să fie supus controlului de legalitate desfăşurat de instanţa de contencios.

Referitor la criticile aduse sentinţei recurate, prin raportare la art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., consideră că acestea sunt nefondate, deoarece din dispozitivul hotărârii (pag. 8-11) rezultă că, instanţa de judecată, a prezentat situaţia de fapt, precizând acţiunile care au condus la litigiu, arătând motivele de drept care formează cadrul legal de interpretare, precum şi motivele pentru care s-a respins acţiunea recurentei (pag. 10-11).

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., fără aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 13.08.2019, s-a fixat termen de judecată la data de 8.12.2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

5.2. Prin memoriul de recurs, recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Călăraşi a solicitat sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

5.3. Intimata-pârâtă Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice a depus punct de vedere cu privire la cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

5.4. În conformitate cu dispoziţiile Hotărârii nr. 232/2019 pentru modificarea şi completarea Regulamentului privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Înalta Curte a dispus formarea dosarului asociat nr. x/2018 având ca obiect cererea de sesizare a Curţii Constituţionale a României.

4. Cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

4.1. Prin memoriul de recurs, recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Călăraşi a solicitat sesizarea ÎCCJ în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept şi anume:

· dacă pot face obiectul controlului de legalitate, în temeiul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actele administrative premergătoare/operaţiunile administrative, asupra legalităţii cărora nu s-a pronunţat o instanţă de judecată cu ocazia actului administrativ în vederea căruia au fost realizate;

· dacă pot face obiectul controlului de legalitate, în temeiul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) şi a) dispoziţiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004, actele administrative premergătoare/operaţiunile administrative care, prin raportare la circumstanţele existente, sunt de natură să producă efecte juridice de sine-stătătoare;

· dacă un raport de control emis de ANAP, în cadrul controlului efectuat în temeiul Ordinului ANAP nr. 1140/2015 şi emis conform art. 6 şi 9 din Ordinul ANAP nr. 1140/2015, poate fi considerat un act administrativ prealabil sau operaţiune administrativă premergător altor acte administrative/procesului-verbal contravenţional, în ipoteza în care este un act ulterior "actului administrativ sancţionator".

Recurenta-reclamantă a apreciat, în esenţă, că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate a cererii formulate, prin raportare la prevederile art. 519-521 din C. proc. civ., astfel:

- existenţa unei cauze în curs de judecată în ultimă instanţă: cauza de faţă se află în faza recursului declarat de reclamantă împotriva sentinţei civile nr. 80 din 27 martie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2018;

- existenţa unei chestiuni de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, care este nouă şi asupra căreia ÎCCJ nu a statuat şi care nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

4.2. Prin punctul de vedere expus asupra cererii de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, intimata-pârâtă Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice a solicitat respingerea acestei cereri, ca inadmisibilă, arătând, în esenţă, că nu este îndeplinită cerinţa noutăţii şi, totodată, că cererea priveşte modul de aplicare a normei legale în discuţie la situaţia de fapt din speţă.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de recurs şi asupra cererii de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

1. Analizând cererea de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la aspectele de drept astfel cum au fost formulate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte urmează să o respingă.

Potrivit dispoziţiilor art. 519 din C. proc. civ.:

"Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată."

Astfel cum rezultă din conţinutul normei citate, legiuitorul a instituit o serie de condiţii de admisibilitate pentru declanşarea acestei proceduri, care se impun a fi întrunite în mod cumulativ.

Cu privire la prima cerinţă, se constată din actele dosarului că, în prezent, cauza se află în curs de judecată în faza procesuală a recursului, nefiind pronunţată până la acest moment o hotărâre definitivă.

Acţiunea introductivă este un litigiu având ca obiect anularea unui act emis de o autoritate publică centrală, care se află în competenţa de primă instanţă a secţiei de contencios administrativ a curţii de apel şi se soluţionează prin hotărâre supusă numai recursului.

Prin urmare, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie judecă pricina în ultimă instanţă, astfel că se constată îndeplinită şi cea de-a doua cerinţă de admisibilitate.

Şi cea de-a treia condiţie de admisibilitate a sesizării, respectiv cea referitoare la noutatea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării de pronunţare a unei hotărâri prealabile apare a fi îndeplinită, având în vedere că, din verificarea evidenţelor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, se constată că aceasta nu a statuat anterior asupra prezentei chestiuni de drept, nefiind pronunţată o decizie în interesul legii sau o altă hotărâre prealabilă având acest obiect.

Înalta Curte constată însă că cerinţa ca de lămurirea chestiunii de drept să depindă soluţionarea pe fond a cauzei, nu este îndeplinită.

Astfel, Înalta Curte reţine că pentru ca mecanismul procedural reglementat prin art. 519 din C. proc. civ. să nu fie deturnat de la scopul firesc al unificării practicii judiciare şi utilizat pentru tranşarea în concret a aspectelor litigioase aflate pe rolul instanţei de trimitere, Înalta Curte a arătat constant că în sesizare trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanţă a fi lămurită, care să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme în scopul soluţionării în principiu a chestiunii de drept.

În speţă, recurenta solicită lămuriri privind interpretarea şi aplicarea unei dispoziţii legale care nu comportă o reală dificultate, o aplicare corectă a prevederilor incidente în vederea soluţionării cauzei presupunând doar realizarea de către instanţa de judecată a unei analize corelate a prevederilor legale incidente circumstanţelor factuale reţinute.

Nu este vorba, aşadar, de identificarea unor texte de lege lacunare ori controversate care să necesite interpretarea printr-o hotărâre prealabilă, rămânând atributul exclusiv al completului de judecată să soluţioneze cauza cu judecata căreia a fost învestit, aplicând, în acest scop, regulile de interpretare a actelor normative.

Prin urmare, Înalta Curte reţine că cererea formulată de recurenta-reclamantă nu este o veritabilă cerere de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni, aceasta urmărind, prin modul de formulare a întrebărilor şi argumentarea acestora, soluţionarea pe fond a cauzei (dezlegarea fondului cauzei), astfel că în cauză nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 519 din C. proc. civ.

Pentru argumentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 519 din C. proc. civ., Înalta Curtea va respinge cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, formulată de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Călăraşi.

2. Analizând sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte apreciază că recursul reclamantei este nefondat pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

Prin raportul de control nr. x/28.09.2017 emis de ANAP, a cărui anulare s-a solicitat de către recurenta-reclamantă, s-a încheiat procedura de control ex-post la Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Călăraşi.

Acest raport de control cuprinde atât măsurile dispuse, respectiv aplicarea sancţiunii contravenţionale a amenzii prin procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor nr. x/01.08.2017, cât şi concluziile operaţiunii de verificare a respectării legislaţiei în materia achiziţiilor publice a modului de atribuire a mai multor acte adiţionale la contractul nr. x/10.05.1991, având ca obiect lucrări la obiectivul de investiţii "Centrul Judeţean pentru Cultură şi Administraţie Publică Barbu Ştirbei - Biblioteca Judeţeană Alexandru Odobescu".

Înalta Curte constată că problema de drept care se impune a fi dezlegată este aceea a examinării caracterului de act administrativ a raportului de control nr. x/28.09.2017 întocmit de Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice, prin prisma dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Soluţia de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată formulată de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Călăraşi este împărtăşită de instanţa de control judiciar, după efectuarea propriei evaluări asupra elementelor de fapt şi de drept ale cauzei.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înţelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".

Înalta Curte retine, în acord cu concluziile judecătorului fondului, că pentru a fi considerat act administrativ, condiţiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.

Potrivit doctrinei şi jurisprudenţei, nu toate actele unilaterale emise de autorităţile publice sunt acte administrative, ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia.

În speţă, raportul de control, chiar dacă este emis de o autoritate publică, nu este un act administrativ, deoarece prin concluziile sale s-au prezentat doar constatări referitoare la respectarea sau nerespectarea legislaţiei privind achiziţiile publice, iar în cadrul acestora, s-a menţionat faptul că pentru unele dintre faptele considerate contravenţii s-a încheiat proces-verbal de contravenţie, ce a şi fost contestat, făcând obiectul dosarului nr. x/2020/2017 aflat pe rolul Judecătoriei Călăraşi.

Nu poate fi primită afirmaţia recurentei-reclamante, în sensul că raportul în discuţie produce efecte juridice, câtă vreme cele prevăzute în capitolul Concluzii vor putea fi infirmate sau nu în cadrul dosarului menţionat.

Astfel, dacă în cadrul litigiului având ca obiect plângerea contravenţională va fi admisă plângerea şi anulat procesul-verbal de contravenţie, după analiza pe fond a contravenţiilor săvârşite, acestea nu vor mai putea fi socotite ca având temei în procesul-verbal de control.

Prin urmare, în mod corect a reţinut curtea de apel că raportul de control are natura unei operaţiuni administrative, care premerge actului administrativ de sancţionare şi ale cărui constatări, constituind premisa sancţionării, sunt verificate de instanţa competentă să soluţioneze plângerea contravenţională.

De altfel, în motivele de recurs nici nu se subliniază care ar fi motivele pentru care actul contestat este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată, aşadar, că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite.

Nici critica referitoare la nemotivarea hotărârii recurate nu este fondată.

În speţă, sentinţa de fond recurată îndeplineşte cerinţele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei şi limitele în care a fost învestită, instanţa de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii. Faptul că recurenta-reclamantă nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe de inadmisibilitate a acţiunii nu poate conduce la concluzia că hotărârea atacată nu este motivată.

Aşadar, dezlegarea dată fondului cauzei reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din Noul C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinţei, potrivit art. 488 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, formulată de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Călăraşi.

Respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Călăraşi împotriva sentinţei civile nr. 80 din 27 martie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 8 decembrie 2021.