Scope of mandatory classification of museum collections under national cultural heritage law and reasonableness of compliance deadlines in economic-financial inspections

Şedinţa publică din data de 02 decembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Muzeul Naţional de Istorie Naturală Grigore Antipa a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Inspecţie Economică - Financiară:

a) suspendarea executării actului administrativ atacat, Măsurile nr. 2-5, raportat la Cap. vechiul Constatări şi măsuri din Procesul-verbal de inspecţie nr. x/12.03.2018, întocmit de către echipa de inspecţie din cadrul M.F.P.- D.G.I.E.F.D., înregistrat sub nr. x/07.03.2018, până la soluţionarea definitivă a cauzei, conform art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare;

b) constatarea nulităţii şi anularea parţială a Procesului-verbal de inspecţie nr. x/12.03.2018, întocmit de către echipa de inspecţie din cadrul M.F.P.- D.G.I.E.F.D., înregistrat sub nr. x/07.03.2018, criticile reclamantului fiind îndreptate împotriva Măsurilor nr. 2-5, raportat la Cap. vechiul Constatări şi măsuri;

c) constatarea nulităţii şi anularea Deciziei nr. 14/C/28.06.2018 privind soluţionarea plângerii prealabile formulate de reclamant, comunicată prin Adresa nr. x/29.06.2018, respectiv nr. y/06.07.2018.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 2188 din 10 iulie 2019, a admis acţiunea formulată de reclamant şi, în consecinţă, a anulat Decizia nr. 14/C/28.06.2018, respectiv a anulat în parte Procesul-verbal de inspecţie nr. x/12.03.2018, în ceea ce priveşte măsurile nr. 2 -5.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Finanţelor - Direcţia Generală de Inspecţie Economică - Financiară, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Recurentul-pârât susţine că, dată fiind strânsa legătură dintre cele două motive de casare, le tratează împreună, arătând că prima instanţă nu a identificat scopul urmărit prin dispunerea măsurilor nr. 2-5 din Procesul-verbal de inspecţie nr. x/12.03.2018, menţinute prin Decizia nr. 14/C/28.06.2018, iar acest fapt reiese chiar din considerentele sentinţei (pag. 15, penultimul paragraf).

Astfel, instanţa de fond reţine că reclamantul are obligaţia de a efectua operaţiunea de clasare a tuturor bunurilor culturale mobile independent de faptul că este proprietarul acestora sau este titularul unui drept real sau de administrare.

Mai reţine prima instanţă că pârâtul porneşte de la ipoteza eronată conform căreia toate bunurile înregistrate în evidenţa contabilă (1.640.836 RON) ce reprezintă patrimoniu ştiinţific, reprezentând colecţii muzeistice, sunt susceptibile de clasare, în sensul art. 10 din Legea nr. 182/2000 privind protejarea patrimoniului cultural naţional mobil, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Raportat la aceste considerente, recurentul-pârât invocă aplicarea greşită a disp. art. 1 alin. (2) din Legea nr. 182/2000, potrivit cărora instituţiile publice deţinătoare de bunuri culturale ce aparţin patrimoniului cultural naţional mobil au obligaţia de a inventaria aceste bunuri, iar proprietarii, titularii altor drepturi reale sau ai dreptului de administrare şi deţinătorii cu orice titlu ai bunurilor culturale mobile pentru care s-a declanşat procedura de clasare au obligaţia de a permite examinarea bunurilor respective de către experţi sau specialişti acreditaţi.

Cu toate acestea, organul de inspecţie a reţinut, în fundamentarea măsurilor aplicate, inclusiv disp. art. 10 coroborate cu cele ale art. 15 alin. (1) din lege, prin care se precizează că prin clasare se înţelege procedura de stabilire a bunurilor culturale mobile care fac parte din categoriile juridice ale patrimoniului cultural naţional mobil, tezaur şi fond şi are ca efect înscrierea bunurilor culturale mobile în inventarul patrimoniului cultural naţional mobil, în una dintre cele două categorii.

Din cuprinsul cadrului legal, rezultă că menţiunile cu privire la necesitatea includerii în patrimoniul naţional cultural a bunurilor identificate ca atare, au avut ca scop stabilirea exactă a masei de bunuri care va fi analizată din prisma cercetării şi stabilirii acelor bunuri care aparţin patrimoniului cultural naţional mobil.

Un aspect reţinut de organul de inspecţie şi care nu a fost contestat ţine de faptul că, în urma acţiunii de inspecţie au fost constatate diferenţe cantitative, în sensul că 1.670.797 bunuri au fost înregistrate eronat în evidenţa contabilă şi nu au fost înregistrate în evidenţa recurentului-pârât.

Din analiza situaţiei de fapt şi de drept aplicabilă prezentei cauze, reiese că la stabilirea măsurilor dispuse, organul de inspecţie a avut în vedere, pe de o parte, definiţia sintagmei "patrimoniu naţional cultural", iar, pe de altă parte, a identificat anumite diferenţe cantitative în evidenţa contabilă a reclamantei.

Instanţa de fond s-a raportat la motive străine cauzei, întrucât dintr-o simplă lecturare a măsurilor criticate reiese că, prin măsurile sale, recurentul nu a dispus operarea în bloc a operaţiunii de clasare a bunurilor ce fac parte din patrimoniul Muzeului şi s-a limitat la stabilirea necesităţii identificării bunurilor care aparţin patrimoniului cultural naţional mobil în vederea clasării acestora.

O altă critică adusă sentinţei de fond se referă la considerentul prin care instanţa de fond a arătat că pârâtul s-a exprimat în sensul că există o identitate între regimul juridic al bunurilor dobândite în condiţiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică şi bunurile aparţinând patrimoniului cultural naţional mobil.

Recurentul-pârât a reţinut în fundamentarea măsurilor dispuse, faptul că dispoziţiile art. 1 alin. (2) din Legea nr. 182/2000 prevăd că "patrimoniul cultural naţional cuprinde ansamblul bunurilor identificate ca atare, indiferent de regimul de proprietate asupra acestora".

O altă critică adusă sentinţei recurate se referă la considerentul acesteia cu privire la "caracterul nerezonabil" al termenului stabilit în vederea îndeplinirii măsurilor dispuse de către reclamantă.

Instanţa de fond nu a avut în vedere aplicarea disp. art. 12 alin. (2) din Legea nr. 182/2000, potrivit cărora clasarea unui bun trebuie finalizată în cel mut trei luni din momentul declanşării procedurii de clasare.

Astfel, termenul de 360 zile stabilit de către organul de inspecţie pentru identificarea bunurilor care fac parte din patrimoniul cultural naţional mobil în vederea clasării acestora (termen de implementare a măsurii) are un caracter rezonabil şi este în acord cu măsurile dispuse.

Se mai susţine că instanţa de fond nu a avut în vedere obligaţia statului de a asigura protejarea bunurilor care fac parte din patrimoniul cultural naţional mobil printr-o serie de măsuri, inclusiv prin asigurarea clasării acestora.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului formulat de pârâtul Ministerul Finanţelor - Direcţia Generală de Inspecţie Economică - Financiară

Analiza motivelor de casare

Înalta Curte reţine că, în urma inspecţiei efectuate de organele recurentului-pârât, a fost obligată reclamanta să ia următoarele măsuri:

- identificarea de soluţii pentru efectuarea clasării bunurilor culturale neclasate care aparţin patrimoniului cultural naţional mobil, în respectarea prevederilor art. 11 pct. 1 din Legea nr. 1/82/2000 - Măsura nr. 2;

- cercetarea tuturor bunurilor culturale deţinute, în vederea identificării bunurilor care aparţin patrimoniului cultural naţional mobil - în respectarea prevederilor OMCC nr. 2009/2001 - Măsura nr. 3;

- întreprinderea de demersuri către organismul centralizat, Comisia Naţională a Muzeelor şi Colecţiilor din cadrul Ministerului Culturii, pentru clasarea bunurilor care fac parte din patrimoniul cultural naţional mobil - Măsura 4;

- asigurarea reevaluării bunurilor din patrimoniul cultural - în respectarea prevederilor art. 2 alin. (1) şi (3) din O.G. nr. 81/2003 şi ale art. 12 alin. (1) şi (2) din Normele metodologice privind reevaluarea şi amortizarea activelor fixe corporale publice, aprobate prin OMFP nr. 3471/25.11.2008 - Măsura 5.

Prima instanţă reţine că pârâtul porneşte de la o ipoteză eronată şi anume aceea că toate bunurile înregistrate în evidenţa contabilă, respectiv 1.640.836 RON bunuri ca aparţinând patrimoniului ştiinţific, reprezentând colecţii muzeistice, sunt susceptibile de clasare, în sensul disp. art. 10 din Legea nr. 182/2000.

În acelaşi sens, mai susţine instanţa de fond că nu există identitate între regimul juridic al bunurilor dobândite în condiţiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 şi bunurile ce aparţin patrimoniului cultural naţional mobil, iar activitatea de analiză şi cercetare, nu se finalizează în mod obligatoriu cu validarea propunerilor de clasare reglementate din Legea nr. 182/2000.

Cu privire la celelate măsuri dispuse, prima instanţă arată că termenele de aducere la îndeplinire a măsurilor nu au un caracter rezonabil, în tabloul Asociaţiei din România nu există evaluatori autorizaţi pentru evaluări de bunuri mobile, domeniul bunuri de importanţă ştiinţifică, iar neefectuarea reevaluării acestora aparţinând patrimoniului cultural naţional nu este imputabilă reclamantei, întrucât ordonatorului principal de credite, Ministerul Culturi şi Identităţi Naţionale nu a emis norme metodologice de aplicare.

Printr-o primă critică, întemeiată atât pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., cât şi pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât invocă faptul că hotărârea atacată cuprinde motive străine de natura cauzei întrucât se referă la obligaţia reclamantului de a opera în bloc, a clasării bunurilor ce fac parte din patrimoniul muzeului.

Aceeaşi critică susţine că prima instanţă nu a identificat scopul urmărit de către pârât prin dispunerea măsurilor, neexistând o obligaţie de clasare a tuturor bunurilor mobile, fiind astfel aplicate greşit disp. art. 10 coroborat cu disp. art. 15 alin. (1) din Legea nr. 182/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

De asemenea, nu s-a avut în vedere că au fost constatate diferenţe cantitative, în sensul că 1.670.797 bunuri înregistrate eronat în contabilitate, nu au fost înregistrate în evidenţa recurentului-pârât.

Înalta Curte, observând conţinutul procesului-verbal de inspecţie încheiat la data de 05.03.2018, considerentele sentinţei de fond, precum şi susţinerile părţilor, constată că s-au găsit bunuri culturale (1.635.965) care aparţin patrimoniului cultural mobil şi nu sunt clasate .

Aşadar, considerentele sentinţei recurate nu pot fi criticate din perspectiva motivului de nelegalitate întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., motive străine de natura cauzei, raportat la înseşi constatările organului de inspecţie.

Înalta Curte reţine şi neîntrunirea motivului de casare întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., întrucât disp. art. 10 din Legea nr. 182/2000 clarifică noţiunea de "clasare" în sensul că aceasta reprezintă procedura de stabilire a bunurilor culturale mobile care fac parte din categoriile juridice ale patrimoniului cultural naţional mobil, tezaur şi fond, distincţie efectuată şi de disp. art. 15 alin. (1) din lege.

Aşadar, susţinerea primei instanţe, conform căreia nu toate bunurile ce aparţin patrimoniului ştiinţific reprezentând colecţii muzeistice, sunt susceptibile de clasare în temeiul art. 10 din Legea nr. 182/2000, este corectă, realizată printr-o interpretare şi aplicare adecvată a dispoziţiilor legale sus-menţionate.

Se mai observă că dispunerea Măsurii nr. 3 este contrară celor constatate de acelaşi organ de inspecţie şi susţine apărarea recurentului-pârât, însă această împrejurare nu poate fi reţinută ca fiind favorabilă şi aptă să conducă la admiterea căii de atac, deoarece actul administrativ trebuie privit şi analizat integral, atât prin prisma constatărilor cât şi prin prisma măsurilor dispuse.

Actul administrativ trebuie privit în ansamblul lui pentru a se verifica coerenţa constatărilor şi efectelor produse prin măsurile luate.

De asemenea, existenţa unor diferenţe cantitative nu conduce la acoperirea viciilor de coerenţă ale procesului-verbal de inspecţie.

Cea de-a doua critică are în vedere aplicarea greşită a disp. art. 7 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, precum şi cele prevăzute de art. 1 alin. (2) din Legea nr. 182/2000, prin reţinerea eronată de către prima instanţă a faptului că, în actele contestate s-a apreciat că există o identitate între regimul juridic al bunurilor dobândite în condiţiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 şi bunurile ce aparţin patrimoniului cultural mobil.

Înalta Curte va reţine neîntrunirea motivului de nelegalitate întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., deoarece o atare constatare a instanţei de fond nu conduce la interpretarea şi aplicarea eronată a normelor de drept material, ci eventual, la o apreciere greşită asupra susţinerilor uneia dintre părţi.

În realitate, în considerentele sentinţei recurate, judecătorul nu face afirmaţia arătată prin motivele de recurs, ci se referă la cele arătate de reclamant, prin acţiunea introductivă.

În fine, critica privitoare la considerentul sentinţei atacate prin care s-a apreciat asupra caracterului nerezonabil al termenului stabilit de către organul de inspecţie în vederea îndeplinirii măsurilor dispuse, prin care s-a considerat că s-au aplicat eronat disp. art. 12 alin. (2) din Legea nr. 182/2000, urmează să fie respinsă ca nefondată.

Potrivit disp. art. 12 alin. (2) din Legea nr. 182/2000, clasarea unui bun trebuie finalizată în cel mult 3 luni de la momentul declanşării procedurii de clasare.

Este adevărat că recurentul-pârât a stabilit termene de aducere la îndeplinire a măsurilor cuprinse între 120 şi 360 zile, dar nu s-a ţinut seama de numărul impresionant de obiecte ce urmează să fie analizate şi de inexistenţa evaluatorilor autorizaţi pentru astfel de bunuri.

Înalta Curte constată că recurentul-pârât nu a formulat critici în legătură cu cele reţinute de prima instanţă faţă de Măsura nr. 5.

Faţă de acestea, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Finanţelor - Direcţia Generală de Inspecţie Economică - Financiară împotriva sentinţei nr. 2188 din 10 iulie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 2 decembrie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.