EU Funding Contract Termination: Inadmissibility of Exception of Illegality vs. Direct Action for Annulment and Proportionality of Full Sanction

Şedinţa publică din data de 11 ianuarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Primul ciclu procesual

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 09.04.2015, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, solicitând instanţei, ca prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/15.05.2014 emis de pârât şi anularea Deciziei nr. 12120/19.08.2014 de soluţionare a contestaţiei administrative emise de pârât.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 3487 din 23.12.2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial- Creşterea Competitivităţii Economice, prin reprezentant legal Ministerul Finanţelor Publice, a anulat Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/15.05.2014 şi Decizia nr. 12120/19.08.2014 de soluţionare a contestaţiei administrative, ambele emise de pârât.

1.3. Recursul

Împotriva acestei sentinţe, a formulat recurs pârâtul Ministerul Finanţelor Publice în numele şi pentru Ministerul Fondurilor Europene.

1.4. Decizia Înaltei Curţi

Prin decizia civilă nr. 2267/31.05.2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis recursul formulat de Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice împotriva sentinţei nr. 3487 din 23 decembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII- a contencios administrativ şi fiscal, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

2. Al doilea ciclu procesual

La data de 10.08.2018, a fost înregistrată pe rolul acestei instanţe, ca urmare a casării cu trimitere spre rejudecare, cererea de chemare în judecată.

2.1. Excepţia de nelegalitate

La data de 12.11.2019, reclamanta A. S.R.L., în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004 a formulat excepţie de nelegalitate a următoarelor:

- Notificării de reziliere a Contractului de finanţare nr. x/14.04.2011 transmisa de Ministerul Economiei, Comerţului si Mediului de Afaceri la data de 19.04.2013;

- Refuzul nejustificat al aceleiaşi entităţi de încheiere a unui act adiţional la Contractul de finanţare nr. x/14.04.2011, exprimat prin adresa MECMA nr. x/06.11.2012.

Dat fiind caracterul nelegal al acestora, a solicitat a nu fi avute în vedere la soluţionarea litigiului de fond, instanţa urmând să procedeze la soluţionarea litigiului, pornind de la premisa că rezilierea Contractului de finanţare nr. x/14.04.2011 a fost una nelegală, iar reclamanta era îndrituită la prelungirea perioadei de implementare a acestui contract.

2.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1327/2019 din 8 aprilie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins excepţia de nelegalitate, ca inadmisibilă; a respins acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, ca nefondată.

2.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

În raport de dispoziţiile art. 48881) C. proc. civ. se invocă încălcarea normelor de procedură de către instanţa de fond în ceea ce priveşte soluţionarea excepţiei de nelegalitate având ca obiect notificarea de reziliere a contractului de finanţelor nr. x/14.04.2011, încălcarea de natură a atrage sancţiunea nulităţii.

Se arată faptul că prima instanţă a schimbat prin motivare obiectul sesizării în ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate invocată în condiţiile în care reclamanta nu a contestat pe calea unei acţiuni principale notificarea de reziliere ci a ales calea prevăzută de art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 şi pentru contestarea refuzului pretins nelegal de încheiere a unui act adiţional la un contract administrativ.

În raport de dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 6 C. proc. civ. se invocă de recurentă faptul că motivarea primei instanţe este contradictorie atât în ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate cât şi în ceea ce priveşte fondul cauzei. aceasta în condiţiile în care a reţinut neregula menţionată în modificarea de reziliere invocând ca argument faptul că notificarea de reziliere nu a fost contestată.

În raport de dispoziţiile art. 388 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. se invocă greşita aplicare şi interpretare a normelor de drept material incidente atât în ceea ce priveşte soluţionarea excepţiei de nelegalitate apreciată ca inadmisibilă şi 5respinsă ca atare cât şi în ceea ce priveşte fondul cauzei acţiunea în rejudecare fiind respinsă ca nefondată.

În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate se invocă greşita apreciere asupra admisibilităţii invocării art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 de către prima instanţă. Aceasta deoarece contestarea în condiţiile art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 reprezintă o opţiune a reclamantei în condiţiile în care rezilierea contractului de finanţare s-a dispus pentru îndeplinirea obligaţiei de nerespectare a calendarului activităţilor obligaţiei a cărei neonorare reprezintă neregula imputată reclamantei prin procesul-verbal.

În ceea ce priveşte soluţia dispusă pe fondul cauzei recurenta-reclamantă invocă încălcarea de către prima instanţă a prevederilor art. 6 alin. 1 şi (3) din O.U.G. nr. 66/2011 în ceea ce priveşte aplicarea principiului proporţionalităţii sancţiunii în ceea ce priveşte solicitarea respinsă având ca obiect individualizarea sancţiunii aplicate.

În esenţă, se critică faptul că s-a apreciat existenţa unei culpei exclusive a reclamantei în ceea ce priveşte implementarea proiectului şi a fost respectat principiul proporţionalităţii în condiţiile în care s-a dispus de autoritate recuperarea integrală a finanţării, fiind nerespectate dispoziţiile art. 2 alin. 1 lit. "n" din O.U.G. nr. 66/2011.

Se solicită de recurenta-reclamantă admiterea recursului casarea sentinţei atacate şi rejudecarea în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate şi admiterii acţiunii astfel cum a fost formulate.

La dosar intimata-pârâtă a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Analizând recursul declarat în raport de motivele de casare invocate, Curtea îl apreciază pentru următoarele considerente ca nefondat, în cauză nefiind îndeplinite condiţiile motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. 1 pct. 5,6 şi 8 C. proc. civ.

Motivul de recurs prevăzute de art. 488 alin. 1 pct. 5 C. proc. civ. nu este fondat, în cauză neputându-se reţine încălcarea vreunei norme de procedură prevăzute de lege de către instanţa de fond în legătură cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate invocată de recurenta-reclamantă în al doilea ciclu procesual.

Prima instanţă a verificat admisibilitatea excepţiei de nelegalitate în raport de dispoziţiile art. 4 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 fără a se putea reţine că ar fi încălcat principiul disponibilităţii.

Aceasta deoarece excepţia de nelegalitate este o apărare în raport de dispoziţiile art. 4 alin. 1 şi (3) din Legea nr. 554/2004 şi are ca efect înlăturarea actului individual în procesul de soluţionare al unei cauze şi nu anularea actului administrativ individual contestat pe calea excepţiei de nelegalitate.

În mod corect prima instanţă a apreciat ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate în raport de obiect şi de scopul urmărit de reclamantă, acela de a se anula notificarea de reziliere a contractului de finanţare din 14.04.2011 şi adresa din 6. XI.2014 fără ca aceste acte să fi fost contestate pe calea unei acţiuni directe.

În speţa de faţă, necontestarea Notificării de reziliere a Contractului de finanţare nr. x/14.04.2011 transmisă la data de 19.04.2013 şi a adresei MECMA nr. x/06.11.2012 a avut drept consecinţă intrarea lor în circuitul civil şi producerea de efecte juridice iar criticile de nelegalitate care puteau fi invocate pe calea acţiunii având ca obiect anularea actelor atacate cu excepţia de nelegalitate, nu pot fi ridicate pe calea acestei excepţii întrucât acest aspect ar echivala cu faptul că legiuitorul ar fi prevăzut două căi de atac susţinute de aceleaşi motive, fapt care este inadmisibil.

În acest sens, instanţa de fond a reţinut în mod legal: în acord cu pârâta, că reclamanta urmăreşte, în esenţă, anularea Notificării de reziliere a Contractului de finanţare nr. x/14.04.2011 transmisa la data de 19.04.2013 si a adresei MECMA nr. x/06.11.2012 si nu doar o înlăturare a acestor acte in procesul de soluţionare a prezentei cauze.

Acest aspect rezulta din modalitatea de formulare a excepţiei de nelegalitate prin care se solicita, intre altele, ca instanţa "sa procedeze la soluţionarea litigiului pornind de la premisa ca rezilierea Contractului de finanţare nr. x a fost una nelegala iar recurenta era îndrituita la prelungirea perioadei de implementare a acestui contract", astfel că reclamanta tinde în realitate la anularea actelor atacate pe calea excepţiei de nelegalitate.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 5 C. proc. civ. nu este fondat sub al doilea aspect de nelegalitate invocat în cadrul acestui motiv de casare.

În cauză nu poate fi reţinută existenţa unei motivării contradictorii care nu ar susţine soluţia dată asupra excepţiei de nelegalitate şi ce dispusă asupra fondului cauzei.

În opinia Curţii sentinţa atacată respectă dispoziţiile art. 425 lit. b) din C. proc. civ. şi art. 6 din CEDO în cauză fiind prezentate argumente de fapt şi de drept care susţin inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate şi netemeinicia acţiunii de fond.

În analiza inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate şi a fondului cauzei prima instanţă a răspuns motivat cererilor şi criticilor de nelegalitate ale reclamantului.

Iar unele argumente sunt comune deoarece recurenta-reclamantă reia în cadrul excepţiei de nelegalitate invocate critici de nelegalitate care privesc cauza pe fond respectiv solicitările de prelungire a termenului de implementare, respingerea pretins nelegală a ultimei solicitări de prelungire reziliere nelegală, invocarea bunei credinţe a reclamantei şi încălcarea de către autoritate a principiului proporţionalităţii în emiterea procesului-verbal nr. x din 15.05.2014 şi a Deciziei nr. 12120/19.08.2014.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. este nefondat în cauză sentinţa atacată fiind dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente sub ambele aspecte de nelegalitate invocate: primul vizând soluţionarea excepţiei de nelegalitate invocată în rejudecare după casare cu trimiterea şi al doilea vizând soluţionarea fondului cauzei, în raport de decizia casare.

Sub ambele aspecte, Curtea apreciază că în cauză prima instanţă a interpretat şi aplicat corect dispoziţiile art. 4 alin. 1 şi (3) din Legea nr. 554/2004 în ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate invocată şi dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011 şi ale contractului de finanţare pe fondul cauzei.

Primul aspect de nelegalitate privind soluţionarea excepţiei de nelegalitate apreciată ca inadmisibilă şi respinsă ca atare nu este fondat.

În cauză prima instanţă a făcut corect aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. 1 şi (3) din Legea nr. 554/2004 respingând ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate invocată având în vedere în principal obiectul excepţiei şi scopul urmărit de către reclamanta-recurentă.

În ceea ce priveşte constatarea pe calea excepţiei de nelegalitate a Notificării de reziliere a contractului de finanţare din 14.04.2011 aceasta este inadmisibilă deoarece aceasta putea forma obiectul unei acţiuni directe şi nu al unei excepţii de nelegalitate. Aceasta deoarece reclamanta care nu a contestat în termen şi nu a respectat procedura prealabilă prevăzută de art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 a invocat excepţia de nelegalitate având ca scop anularea rezilierii contractului de finanţare. Dar efectul excepţiei de nelegalitate nu este anularea ci înlăturarea acestui act în prezenta cauză. Cauza care are ca obiect distinct - respectiv procesul-verbal nr. x din 15.05.2014 şi Decizia nr. 12120/19.08.2014 acte care au fost emise ca urmare a notificării de reziliere a contractului de finanţare. Iar această realitate juridică nu poate fi înlăturată pe calea excepţiei de nelegalitate ci numai ca o consecinţă a anulării notificării.

În ceea ce priveşte adresa din 6. XI.2012 contestată pe calea excepţiei de nelegalitate şi calificată ca fiind un refuz nejustificat, în sensul art. 2 lit. "i" din Legea nr. 554/2004 de a prelungi contractul de finanţare în mod legal prima instanţă respins excepţia de nelegalitate ca inadmisibilă.

Aceasta deoarece, în raport de dispoziţiile art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 nu pot forma obiectul de nelegalitate actele administrative cu caracter individual asimilat, ci numai actele administrative individuale tipice.

În cauză pretinsul refuz nejustificat de soluţionare a cererii reclamantei asimilat conform art. 2 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 nu poate forma obiectul excepţiei de nelegalitate.

Al doilea aspect de nelegalitate care priveşte pe fond soluţia pronunţată de instanţa de fond nu este fondat.

Prima instanţă a verificat legalitatea notificării de reziliere a contractului de finanţare în raport de a doua solicitare a reclamantei de prelungire a perioadei de implementare proiectului, în cauză fiind respectate şi dezlegările date de instanţa de casare conform art. 501 alin. 1 C. proc. civ.

Motivele care au determinat respingerea noii solicitări de prelungire a perioadei de implementare a Proiectului au fost motive obiective şi justificate, faţă de gravitatea cărora nu se mai putea permite o nouă prelungire a perioadei solicitate.

De la intrarea în vigoare a prevederilor H.G. nr. 218/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanţei de urgenta a Guvernului nr. 64/2009 privind gestionarea financiara a instrumentelor structurale si utilizarea acestora pentru obiectivul convergenta, Beneficiarul modificase deja graficul de rambursare de 3 ori, acesta fiind numărul maxim permis de legislaţia în vigoare antementionata iar o nouă prelungire a contactului ar fi presupus implicit şi modificarea graficului de rambursări.

AM POS CCE a înştiinţat beneficiarul în mod legal, prin adresa nr. 233 659/06.11. 2012, despre faptul că nu este de acord cu o a doua prelungire a perioadei de implementare a proiectului, contractul încetând de drept în data de 14.11.2012.

In acest context la data de 17.04.2013, AM POS CCE a comunicat beneficiarului Notificarea de reziliere a contractului de finanţare nr. x/14.04.2011.

Art. 17 alin. (2) si (3) din Contract prevede toate cazurile in care contractul se considera reziliat (de drept, respectiv după punerea în întârziere) iar în oricare dintre aceste cazuri exista obligaţia beneficiarului de a restitui sumele rambursate pana la acel moment.

Prima instanţă a făcut corect aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011 plecând de la cele dezlegate prin decizia de casare în sensul că acest act normativ este aplicabil procedurii de antrenare a răspunderii administrative a reclamantei.

Iar în cauză rezilierea a fost legală determinată de cauze obiective deoarece reclamanta-recurentă nu şi-a îndeplinit obligaţia de respectare a calendarului activităţilor. Această obligaţie a reprezentat neregula imputată prin actul de control şi faţă de care reclamanta a fost obligată la restituirea integrală a sumei primite în baza cererii de rambursare nr. x

Autoritatea pârâtă a fost de acord cu prima instanţă prelungire a perioadei de implementare a proiectului sens în care a fost încheiat Actul adiţional nr. x la contractul de finanţare neputându-se reţine o obligaţie de încheiere şi al unui nou act adiţional, în raport de motivele invocate de reclamantă.

Acestea au fost apreciate ca nejustificate de autoritate astfel cum rezultă din adresa nr. x XI.2012.

Astfel după cum rezultă din adresa nr. x/21.01.2013, intenţia de reziliere a contractului este întemeiată în mod legal pe nerespectarea obligaţiilor contractuale de către reclamantă, reţinându-se faptul că ulterior semnării Actului adiţional nr. x din 30.03.2012 la contractul de finanţare, in ciuda angajamentelor asumate, Beneficiarul nu a respectat calendarul activităţilor.

Mai mult decât atât, Beneficiarul a încheiat cu furnizorul echipamentelor, fără acordul AM POS CCE, actul adiţional nr. x datat 28.09.2012 la contractul de furnizare nr. x din 30.11.2011, prin care au fost modificate datele de livrare a utilajelor, astfel încât noile termene de livrare depăşeau cu 9 luni perioada de implementare aprobată prin Actul adiţional nr. x/30.03.2012.

În mod legal datorită nerespectării clauzelor contractuale s-a respins rezilierea de drept a contractului de finanţare reziliere dispusă conform art. 17 alin. 3 din contractul de finanţare şi restituirea integrală a sumei primită în baza cererii de rambursare nr. x respectiv suma de 3.144.300 RON.

În ceea ce priveşte respectarea principiului proporţionalităţii Curtea apreciază că în mod legal prima instanţă a menţinut prin soluţia de respingere actele contestate inclusiv şi pe aspectul sumelor de restituit către bugetul de stat.

Aceasta în condiţiile în care s-a constatat existenţa unor abateri de la legalitate săvârşite de reclamantă respectiv nerespectarea unor clauze privind perioada de implementare a proiectului. În consecinţă în mod legal s-a dispus obligarea reclamantei-recurente la restituirea integrală a sumelor rambursate conform art. 6 alin. (14) lit. a) şi b) din contractul de finanţare nr. x/14.04.2011.

"(14) a) In vederea oricărei modificări a graficului de rambursare, beneficiarul ar -obligaţia de a solicita, cu justificare prin Notificare, aprobarea AM, cu cel puţin 5 zile înainte de data la care intenţionează sa intre in vigoare modificările, fara a aduce atingere altor prevederi contractuale. Graficul de rambursare modificat si aprobat de către AM va constitui anexa la contractul de finanţare, fara a fi necesara 'încheierea unui act adiţional

b) Daca beneficiarul nu depune ultima cerere de rambursare la data menţionata in grafic, AM are dreptul de a rezilia contractul cu recuperarea integrala a sumelor rambursate."

Faţă de cele expuse mai sus, Curtea în baza art. 496-497 C. proc. civ. va respinge recursul ca nefondat menţinând ca legală şi temeinică sentinţa pronunţată de instanţa de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 1327/2019 din 8 aprilie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal-veche, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 11 ianuarie 2022.