Admissibility of annulment action against internal control report: classification as non-actionable administrative operation rather than administrative act

Şedinţa publică din data de 25 noiembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 01.10.2020, sub nr. x/2020, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O. au chemat în judecată în calitate de pârât Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor pentru ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună:

- Anularea în tot a actului administrativ nr. 47073 din 7 septembrie 2020 intitulat Raport al Direcţiei Corp Control şi Anticorupţie privind controlul tematic efectuat la Direcţia Transport Rutier din cadrul Ministerului Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor, Autoritatea Rutieră Română şi Regia Autonomă "Registrul Auto Român", aprobat de ministrul transporturilor, infrastructurii şi comunicaţiilor,

- suspendarea actului până la soluţionarea acţiunii în anulare;

- obligarea pârâtei la cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1220 pronunţată la data de 17 noiembrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins ca inadmisibilă atât cererea de suspendare cât şi cererea de anulare a Raportului nr. x/07.09.2020 emis de Direcţia Corp Control şi Anticorupţie privind controlul tematic efectuat la Direcţia Transport Rutier din cadrul Ministerului Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor, Autoritatea Rutieră Română şi Regia Autonomă "Registrul Auto Român", aprobat de Ministrul transporturilor, infrastructurii şi comunicaţiilor.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanţii reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O. întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., prin care au solicitat admiterea recursului şi casarea sentinţei recurate.

Temeiul de drept al formulării cererii de recurs îl reprezintă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., criticile aduse sentinţei atacate vizând argumentarea soluţiei pronunţate prin motive contradictorii raportat la natura pricinii dată spre dezlegare.

Susţin recurenţii că Raportul atacat se situează în categoria actului administrativ în accepţiunea art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, pierzându-şi caracterul de act de informare stabilit de echipa de control care l-a întocmit, fiind transmis spre ducere la îndeplinire.

În susţinerea caracterului de act administrativ se aduc ca argumente: prin acest raport s-au dispus măsuri, iar prin aprobarea lor de către ministru devin active, iar în sarcina celor responsabili se naşte obligaţia de a duce la îndeplinire aceste măsuri în termenele stabilite; după aprobarea măsurilor se naşte obligaţia de a modifica legislaţia în vigoare stabilind totodată şi intenţia de reglementare ce urmează a fi cuprinsă în actul legislativ de modificare; măsura nr. 2 care după aprobarea de către ministru restricţionează în cazul unor persoane dreptul de a participa la activitatea de examinare.

Arată recurenţii că Raportul nu este un act pregătitor pentru emiterea/elaborarea unui act administrativ şi nici nu serveşte unuia dintre scopurile stabilite de doctrină, ci prin el însuşi dispune (ca urmare a aprobării ministrului) modificarea unor raporturi juridice. Chiar dacă iniţial Raportul s-a dorit a fi un act de informare a ministrului, cuprinzând concluzii şi propuneri prealabile, care puteau face total sau parţial obiectul unui act administrativ separat emis în exercitarea prerogativelor de putere publică, ministrul, prin aprobarea şi semnarea Raportului, şi-a exercitat voinţa cu privire la cele propuse, însuşindu-şi Raportul în integralitatea sa, moment în care Raportul a luat forma şi conţinutul unui act administrativ prin care se dispune inclusiv asupra unor relaţii juridice faţă de structurile aflate sub conducerea şi coordonarea sa.

În cazul de faţă, Raportul după aprobarea sa de către ministru devine o manifestare de voinţă a acestuia în calitate de conducător al autorităţii publice, lucru subliniat chiar şi de către structura de control care a întocmit Raportul în momentul formulării cererii de a duce la îndeplinire măsurile dispuse de ministru.

Susţin recurenţii că în mod eronat Raportul a fost inclus de către instanţa de fond în categoria operaţiunilor administrative întrucât dacă Raportul s-ar regăsi în această situaţie ar fi lipsite de efect inclusiv dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) coroborate cu art. 18 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 544/2004 din a căror interpretare rezultă că instanţa de contencios administrativ este competentă să anuleze o operaţiune administrativă premergătoare emiterii unui act administrativ numai în ipoteza în care cererea este formulată concomitent cu solicitarea de anulare a actului administrativ respectiv.

Pe de altă parte, dacă Raportul în cauză ar rămâne în sfera actului cu caracter administrativ şi după aprobarea ministrului, instanţa ar fi trebuit să soluţioneze şi cu privire la efectele acestuia, în ceea ce priveşte caracterul cererii de "ducere la îndeplinire a celor dispuse de ministru" şi obligativitatea conformării la această cerere.

Susţin recurenţii că raţionamentul instanţei de fond prin care a concluzionat că "actul aprobării Raportului de către ministru este unul prin care organul superior aprobă sub aspectul legalităţii şi temeiniciei, o operaţiune administrativă emisă deja de un organ inferior" este unul eronat, acest raţionament a condus la teoria eronată potrivit căreia se poate pune semnul egal între atributele ce pot fi exercitate de o structură internă a ministerului şi respectiv funcţionarii din cadrul acestei structuri, şi atributele conducătorului entităţii, ministrul transporturilor, infrastructurii şi comunicaţiilor.

Motivele pentru care recurenţii au considerat că Raportul intră în categoria actelor administrative cărora le sunt aplicabile dispoziţiile Legii nr. 554/2004 îl reprezintă faptul că Raportul odată aprobat de către ministru îmbracă forma voinţei conducătorului care în exercitarea atribuţiilor sale de coordonator al întregului domeniu de activitate ce se desfăşoară fie direct (prin structurile aparatului propriu - Direcţia Transport Rutier) fie prin organe de specialitate, instituţii aflate în subordinea sa (Autoritatea Rutieră Română) nu poate emite decât acte administrative cu caracter normativ sau de instrucţiune sau cu caracter de dispoziţie.

De asemenea, susţin recurenţii că instanţa de fond nu a reţinut faptul că Raportul nr. x/07.09.2020 a fost emis cu depăşirea competenţelor prevăzute pentru activitatea de control, iar acesta chiar a produs efecte administrative ca orice act emis în exercitarea prerogativelor de putere publică, tocmai de aceea Raportul nu mai poate fi considerat un simplu act de informare a ministrului sau o simplă opinie deoarece acesta întruneşte în totalitate caracterele unui act administrativ cu efecte evidente, dând naştere unor obligaţii în sarcina unor autorităţi şi persoane, cât şi a unor raporturi juridice.

Efectul rezultat constituit ca şi pagubă iminentă în înţelesul art. 2 alin. (2) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 produsă prin emiterea acestui Raport este evident sub 3 aspecte: prin afectarea directă a veniturilor unora dintre reclamanţi, prin prejudiciul moral major produs odată cu publicarea Raportului în mass-media şi mediatizarea acestuia, fapt care lezează grav drepturile, reputaţia, onoarea, cariera şi demnitatea funcţionarilor publici incriminaţi în mod nejustificat şi prin afectarea directă a activităţii de atestare profesională a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere recunoscută chiar de către minister prin emiterea actului nr. 38001/15.09.2020 prin care se dispune "continuarea procedurilor de organizare a examinării cu excluderea persoanelor nominalizate în Raport".

4. Apărările intimatului

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

În motivare, în esenţă, susţine intimatul că în justificarea raţionamentului care a condus la admiterea excepţiei inadmisibilităţii cererii de suspendare şi de anulare a Raportului nr. x/07.09.2020 instanţa de fond a arătat în concret, în raport de probele dosarului, situaţia de fapt pe care o reţine în cauză şi a demonstrat aplicarea regulii de drept incidente, argumentele utilizate de instanţă în motivare fiind de natură să demonstreze justeţea soluţiei pronunţate.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. (hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei) invocat de recurenţii-reclamanţi este nefondat.

Potrivit art. 425 C. proc. civ.:

"(1) Hotărârea va cuprinde:

a) partea introductivă, în care se vor face menţiunile prevăzute la art. 233 alin. (1) şi (2). Când dezbaterile au fost consemnate într-o încheiere de şedinţă, partea introductivă a hotărârii va cuprinde numai denumirea instanţei, numărul dosarului, data, numele, prenumele şi calitatea membrilor completului de judecată, numele şi prenumele grefierului, numele şi prenumele procurorului, dacă a participat la judecată, precum şi menţiunea că celelalte date sunt arătate în încheiere;

b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor;

c) dispozitivul, în care se vor arăta numele, prenumele, codul numeric personal şi domiciliul sau reşedinţa părţilor ori, după caz, denumirea, sediul, codul unic de înregistrare sau codul de identificare fiscală, numărul de înmatriculare în registrul comerţului ori de înscriere în registrul persoanelor juridice şi contul bancar, soluţia dată tuturor cererilor deduse judecăţii şi cuantumul cheltuielilor de judecată acordate".

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

Totodată, omisiunea primei instanţe de a oferi o motivare, în condiţiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunţare asupra acţiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv şi considerente, ca elemente componente esenţiale şi obligatorii ale hotărârii judecătoreşti.

Înalta Curte mai arată şi că, în acord cu dispoziţiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia din sentinţa recurată; Înalta Curte apreciază că sentinţa recurată respectă dispoziţiile art. 22 alin. (2) şi art. 425 C. proc. civ.

Astfel, prima instanţă a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de instanţă. De altfel, aşa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunţate în Cauza Gheorghe Mocuţa împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deşi articolul 6 § 1 obligă instanţele să îşi motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligaţia de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanţele trebuie să răspundă la argumentele esenţiale ale părţilor, dar măsura în care se aplică această obligaţie poate varia în funcţie de natura hotărârii şi, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanţelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Instanţa de control judiciar reţine că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor, fiind afectată de viciu nelegalităţii hotărârea care nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Astfel, din analiza hotărârii judecătoreşti atacate cu recurs în prezenta cauză, reiese cu prisosinţă că prima instanţă a procedat la motivarea amplă a hotărârii răspunzând tuturor aspectelor invocate de către reclamanţi, evident în raport cu excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată.

Prin acţiunea formulată în prezentul dosar, reclamanţii au solicitat, anularea Raportului Corpului de Control nr. x/07.09.2020, întocmit de Direcţia Corp Control şi Anticorupţie privind controlul tematic efectuat la Direcţia Transport Rutier din cadrul Ministerului Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor, Autoritatea Rutieră Română şi Regia Autonomă "Registrul Auto Român", Raport prin care s-a propus următoarele măsuri:

1. Emiterea unui ordin de ministru, cu respectarea procedurii de avizare de la nivelul Ministerului Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor, care să asigure cadrul normativ specific activităţii de examinare în vederea atestării profesionale a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere, ţinând cont de constatările, recomandările şi concluziile menţionate în cuprinsul prezentului raport de control

2. Suspendarea participării la examinări a persoanelor nominalizate în cadrul raportului, asupra cărora există suspiciunea că au contribuit la fraudarea unor examene, până la finalizarea de către organele de urmărire penală a cercetărilor aflate în desfăşurare

3. Fundamentarea tarifului de examinare cu luarea în considerare a cheltuielilor necesare pentru deplasarea, cazarea şi diurnal membrilor comisiilor de examinare, noul tarif urmând să fie supus aprobării prin ordin al ministrului

4. Sesizarea Curţii Constituţionale a României cu privire la deficienţele evidenţiate în cadrul raportului în legătură cu modul de respectare a prevederilor Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, pentru constatarea abaterilor şi, după caz, aplicarea sancţiunilor prevăzute de lege

5. Sesizarea ANI, atât cu privire la existenţa unui posibil conflict de interese de natură administrative în cazul personalului desemnat de DTR ca membru în cadrul comisiilor de examninare, cât şi cu privire la posibila încălcare a prevederilor legale referitoare la obligaţia depunerii declaraţiilor de avere şi interese

6. Sesizarea DIICOT cu privire la indiciile de săvârşire a unor fapte de natură penală, evidenţiate în cuprinsul prezentului raport, în conformitate cu prevederile art. 12 alin. (1) din O.U.G. nr. 78/2016

7. Formularea şi transmiterea unui răspuns către petent şi către SGG, în sensul constatărilor rezultate în urma controlului şi menţionate în cadrul prezentului raport.

Potrivit disp. art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public".

Actul administrativ este definit prin art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice"

Pentru a fi considerat act administrativ, condiţiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii. Însă, nu toate actele unilaterale emise de autorităţile publice sunt acte administrative, ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia.

Raportul contestat în prezenta cauză nr. 47073/07.09.2020 nu este susceptibil de a produce, prin el însuşi, niciun efect în privinţa reclamanţilor, atâta vreme cât prin acest Raport s-au propus, iar nu s-a dispus, adoptarea măsurilor prevăzute la pct. 1-7 de către persoanele care au competenţa legală a implementa concluziile acestui raport, respectiv Directorul general al Direcţiei Generale Transport Terestru, Directorul general al ARR şi echipa de control.

Sub acest aspect corect a exemplificat judecătorul fondului, pentru înţelegerea litigiului dedus judecăţii, că Autoritatea Rutieră Română are competenţa legală de a emite actul administrativ care produce efecte juridice cu privire la măsura nr. 2 din Raportul contestat nr. x/07.09.2020 constând în suspendarea participării la examinări a persoanelor nominalizate în cadrul Raportului, asupra cărora există suspiciunea că au contribuit la fraudarea unor examene, până la finalizarea de către organele de urmărire penală a cercetărilor aflate în desfăşurare.

Astfel, Raportul nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge niciun raport juridic, neconstituind altceva decât expresia rezultatelor unui control derulat la cererea Secretariatului General al Guvernului.

De asemenea, aprobarea raportului şi a măsurilor propuse prin acesta, de către ministru, nu a dat naştere la rândul ei, niciunui efect juridic în privinţa reclamanţilor, nu a fost succedat de emiterea unui ordin, nu a condus la modificarea sau stingerea vreunui raport de drept în care reclamanţii să fi avut calitatea de titular de drepturi şi obligaţii.

Măsurile propuse prin actul contestat constituie doar o operaţiune administrativă prin care se propune adoptarea/emiterea de către organele competente a actelor administrative referitoare la aducerea la îndeplinire a conţinutul măsurilor prevăzute la punctele 1-7 din conţinutul acestuia

Aşa fiind, Înalta Curte apreciază că prima instanţă, reţinând că raportul contestat nu a produs efecte juridice prin el însuşi, după cum impun prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi nici măcar nu a constituit temei pentru adoptarea subsecventă a vreunui act administrativ susceptibil a-i vătăma pe recurenţii-reclamanţi, astfel încât, odată cu contestarea acestuia din urmă, să se pună în discuţie eventual şi validitatea raportului şi temeinicia concluziilor acestuia, ca operaţiune administrativă, potrivit disp. art. 18 alin. (2) din legea contenciosului administrativ, a pronunţat o hotărâre legală şi temeinică, ce urmează a fi menţinută de instanţa de recurs.

În ce priveşte recursul declarat de aceiaşi reclamanţi împotriva aceleiaşi sentinţe, în ceea ce priveşte soluţia dată cererii de suspendare a executării actului administrativ atacat, constată Înalta Curte că acesta nu a fost formulat în termenul de 5 zile prevăzut de art. 14 alin. (4) coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, situaţie în care va admite excepţia tardivităţii formulării acestuia invocată din oficiu.

În cauză, în ceea ce priveşte recursul formulat de reclamanţi cu privire la soluţia dată cererii de suspendare a executării Raportului nr. x/07.09.2020, se constată că sentinţa recurată a fost comunicată la data de 21.01.2021, iar cererea de recurs a fost formulată la data de 03.02.2021, conform menţiunii aflate la dosar, în condiţiile în care ultima zi de declarare în termen a recursului ce viza cererea de suspendare era data de 27.01.2021

În raport de aceste aspecte, se constată că recursul de faţă a fost declarat şi motivat cu depăşirea termenului de 5 zile de la comunicarea hotărârii recurate, termen care s-a împlinit pentru recurenţii-reclamanţi la data de 27.01.2021.

Conform art. 185 alin. (1) din C. proc. civ., "când un drept procesual trebuie exercitat într-un anumit termen, nerespectarea acestuia atrage decăderea din exercitarea dreptului, în afară de cazul în care legea dispune altfel." Această sancţiune se aplică şi în cazul nerespectării termenului de declarare a recursului, demers ce presupune exercitarea unui drept procesual.

Faţă de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurenţilor sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, instanţa de fond pronunţând o hotărâre legală.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul în ceea ce priveşte soluţia dată cererii de anulare a actului administrativ şi va respinge, ca tardiv formulat, recursul declarat de aceiaşi reclamanţi împotriva aceleiaşi sentinţe, în ceea ce priveşte soluţia dată cererii de suspendare a executării actului administrativ atacat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanţii O., A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M. şi N. împotriva sentinţei nr. 1220 din 17 noiembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, în ceea ce priveşte soluţia dată cererii de anulare a actului administrativ.

Respinge, ca tardiv formulat, recursul declarat de aceiaşi reclamanţi împotriva aceleiaşi sentinţe, în ceea ce priveşte soluţia dată cererii de suspendare a executării actului administrativ atacat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 25 noiembrie 2021.