ANRE tariff methodology order: preliminary complaint requirement and immediate production of legal effects by normative administrative acts

Şedinţa publică din data de 24 noiembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Acţiunea judiciară

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.A. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună:

1) anularea parţială a Ordinului preşedintelui ANRE nr. 217/2018 privind aprobarea Metodologiei de stabilire a tarifelor reglementate pentru serviciile de distribuţie în sectorul gazelor naturale - Anexa nr. 1, respectiv a dispoziţiilor art. 2, 3, 4 din Ordinul nr. 217/201 şi art. 9, art. 10, art. 1l, lit. b), m), art. 12 lit. 1), m), r), t), w), art. 13 alin. (1), (2), (7), art. 18, art. 19 lit. d), e), h); art. 24 alin. (5) lit. a) - c), art. 38, art. 40 alin. (2), art. 41 alin. (2) din Metodologie şi a oricăror altor articole vizate de motivele de nelegalitate din cuprinsul acţiunii;

2) obligarea ANRE la emiterea şi aprobarea unui nou ordin pentru modificarea art. 2, 3, 4 din Ordinul nr. 217/2018 şi art. 9, art. 10, art. 11, lit. b), m), art. 12 lit. 1); m), r), t), w), art. 13 alin. (1), (2), (7), art. 18, art. 19 lit. d), e), h), art. 24 alin. (5) lit. a) - c), art. 38 art. 40 alin. (2), art. 41 alin. (2) din Metodologie şi a altor articole, vizate de motivele de nelegalitate, cuprinse în Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 217/2018;

3) obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Apărările pârâtei

Prin întâmpinarea depusă la data de 05.03.2019, pârâta a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pentru lipsa plângerii prealabile. Pe fondul cauzei, pârâta a solicitat respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

3. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 196 din 24.05.2019, a admis excepţia invocată de pârâtă şi a respins acţiunea reclamantei ca inadmisibilă.

4. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta, care a prezentat cadrul normativ incident în speţă şi a solicitat casarea acesteia şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe, în temeiul art. 20 alin. (3) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susţinut faptul că sentinţa contestată a fost dată cu aplicarea greşită a prevederilor art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ, modificată prin Legea nr. 212/2018.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs, partea a menţionat că ordinul contestat este un act administrativ unilateral cu caracter normativ ale cărui efecte se produc de la momentul publicării sale în Monitorul Oficial, dacă în cuprinsul acestuia nu este prevăzută o dată ulterioară.

În cazul acestor acte administrative, momentul intrării in vigoare coincide cu momentul la care actele încep să-şi producă efectele.

În raport de reglementarea cuprinsă în art. 1 din Legea contenciosului administrativ, dreptul persoanei vătămate de a ataca actul se naşte de la momentul intrării sale în vigoare, iar nu de la momentul la care, urmare a efectelor sale juridice, sunt adoptate sau încheiate alte acte administrative/civile.

Ordinul preşedintelui ANRE nr. 217/2018 a început să-şi producă efectele chiar de la momentul intrării sale în vigoare, respectiv de la data de 01.01.2019, fără a fi necesar ca acestea să se fi materializat imediat prin nişte acţiuni concrete ale entităţilor vizate de el.

În opinia recurentei, chiar dacă s-ar admite că efectele ordinului analizat încep să se producă la un moment ulterior intrării sale în vigoare, acest moment nu coincide cu cel al stabilirii de către ANRE a tarifelor pentru serviciile de distribuţie în sectorul gazelor naturale, acest moment fiind mult anterior şi necondiţionat de manifestarea de voinţă a ANRE.

Interpretarea juridică realizată de instanţa de fond cu privire la efectele ordinului contestat este eronată, deoarece Metodologia nu reglementează doar modul de stabilire a tarifelor pentru serviciile de distribuţie a gazelor naturale, ci şi etapele premergătoare stabilirii tarifelor, cum ar fi procedurile de fundamentare şi de ajustare a veniturilor reglementate. Relevante în acest sens sunt dispoziţiile art. 54 din Ordin.

5. Apărările formulate în cauză

Intimata a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, arătând în apărare faptul că Ordinul în discuţie, la data contestării la instanţa de contencios administrativ (28.01.2019), era intrat în vigoare de la data de 01.01.2019, însă nu producea efecte juridice.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Aşa cum s-a precizat la pct. 1 al deciziei de faţă, recurenta S.C. A. S.A. a investit instanţa specializată, în temeiul art. 1 şi art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, cu acţiunea având ca obiect:

1) anularea parţială a Ordinului preşedintelui ANRE nr. 217/2018 privind aprobarea Metodologiei de stabilire a tarifelor reglementate pentru serviciile de distribuţie în sectorul gazelor naturale - Anexa nr. 1, respectiv a dispoziţiilor art. 2, 3, 4 din Ordinul nr. 217/201 şi art. 9, art. 10, art. 1l, lit. b), m), art. 12 lit. 1), m), r), t), w), art. 13 alin. (1), (2), (7), art. 18, art. 19 lit. d), e), h); art. 24 alin. (5) lit. a) - c), art. 38, art. 40 alin. (2), art. 41 alin. (2) din Metodologie şi a oricăror altor articole vizate de motivele de nelegalitate din cuprinsul acţiunii;

2) obligarea ANRE la emiterea şi aprobarea unui nou ordin pentru modificarea art. 2, 3, 4 din Ordinul nr. 217/2018 şi art. 9, art. 10, art. 11, lit. b), m), art. 12 lit. 1); m), r), t), w), art. 13 alin. (1), (2), (7), art. 18, art. 19 lit. d), e), h), art. 24 alin. (5) lit. a) - c), art. 38 art. 40 alin. (2), art. 41 alin. (2) din Metodologie şi a altor articole, vizate de motivele de nelegalitate, cuprinse în Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 217/2018.

Prima instanţă a respins acţiunea reclamantei, ca inadmisibilă, ca urmare a faptului că partea nu a parcurs procedura administrativă prealabilă, reglementată de prevederile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Curtea de apel a apreciat că reclamanta nu se află în situaţia de excepţie instituită prin alin. (5) al articolului anterior nominalizat cu privire la acţiunile îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.

Intrarea în vigoare a unui act administrativ nu presupune în mod automat şi faptul că acesta a produs efecte juridice din acel moment, deoarece raporturile juridice se pot naşte, modifica sau stinge la un moment ulterior.

Ordinul contestat în cauză îşi produce efectele la momentul stabilirii tarifelor reglementate pentru serviciile de distribuţie în sectorul gazelor naturale în raport de noua metodologie. Or, la momentul introducerii acţiunii, Ordinul preşedintelui ANRE nr. 217/2018 nu a produs efecte juridice.

Înalta Curte nu poate împărtăşi soluţia şi raţionamentul juridic al instanţei de fond.

Cu titlu prealabil, instanţa de control judiciar reţine faptul că publicarea şi comunicarea reprezintă condiţii procedurale posterioare ale actelor administrative. Ele prezintă un interes deosebit pentru stabilirea momentului de la care actele administrative urmează să intre în vigoare şi să producă efecte juridice.

Ca regulă generală, actele normative se publică, iar cele individuale se comunică persoanelor interesate.

Publicarea este definită ca fiind operaţiunea prin care un act administrativ ce conţine reguli generale şi impersonale este adus la cunoştinţa cetăţenilor.

În literatura de specialitate se apreciază ca momentul de la care actul administrativ intră în vigoare şi produce efecte juridice este cel al publicării actelor normative şi, respectiv, al comunicării actelor individuale.

Prin efectele juridice ale actelor administrative se înţelege drepturile şi obligaţiile care iau naştere, se modifică sau încetează prin intermediul acestor acte.

Conform prevederilor art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, nu este obligatorie plângerea prealabilă în cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.

Prin urmare, recursul administrativ nu mai trebuie asumat în cazul unui act administrativ normativ, dacă acesta a intrat în vigoare (în ordinea juridică) şi a produs efecte juridice.

Fiind vorba despre un act administrativ unilateral cu caracter normativ, Ordinul preşedintelui ANRE nr. 217/2018 a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1109/28.12.2018 şi a intrat în vigoare, potrivit art. 9 din cuprinsul acestuia, la data de 01.01.2019.

Autoritatea intimată susţine în întâmpinarea formulată în cauză faptul că Metodologia analizată produce efectele pentru care a fost emisă abia la data adoptării Ordinului de aprobare a venitului reglementat, a venitului reglementat corectat şi a tarifelor de distribuţie.

Instanţa de control judiciar nu poate primi apărarea intimatei. Chiar dacă s-ar admite interpretarea că efectele ordinului contestat încep să se producă la un moment ulterior intrării sale în vigoare, acest moment nu este cel al stabilirii de către ANRE a tarifelor pentru serviciile de distribuţie în sectorul gazelor naturale. Aceasta întrucât prin Ordinul preşedintelui ANRE nr. 217/2018 nu se reglementează doar modul de stabilire a tarifelor pentru serviciile de distribuţie în sectorul gazelor naturale, ci şi etapele premergătoare stabilirii tarifelor, cum ar fi cele de fundamentare şi de ajustare a veniturilor reglementate.

Relevante în acest sens sunt dispoziţiile art. 54 alin. (1) din Ordin în care se precizează următoarele: "OD care desfăşoară activitatea de distribuţie este obligat să transmită ANRE propunerile de venit reglementat, venit reglementat corectat şi tarife de distribuţie, pentru primul an al perioadei de reglementare, însoţite de fundamentările aferente, cu cel puţin 150 de zile înaintea datei de începere a anului tarifar."

Conform prevederilor art. 3 alin. (1) pct. 4 din Ordin, anul tarifar începe pe data de 1 iulie. În consecinţă, operatorii de distribuţie sunt obligaţi să transmită către ANRE propunerile de venit reglementat cu cel puţin 150 de zile înainte, adică până la începutul lunii februarie. Această obligaţie a operatorului de distribuţie reprezintă unul dintre efectele directe ale Metodologiei analizate care se produce anterior stabilirii tarifelor de distribuţie de către ANRE.

Într-adevăr, aşa acum s-a menţionat în întâmpinare, recurenta şi-a îndeplinit obligaţia instituită prin art. 54 alin. (1) din Ordin la data de 15.02.2019, însă este evident faptul că imediat după publicarea Ordinului a întreprins demersurile necesare pentru fundamentarea propunerilor de venit reglementat, de venit reglementat corectat şi de tarife de distribuţie.

Aşadar, contrar celor menţionate de prima instanţă, ordinul dedus judecăţii a intrat în vigoare şi a produs efecte juridice, motiv pentru care erau aplicabile prevederile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care exceptează partea de la parcurgerea procedurii administrative prealabile.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. S.A. împotriva sentinţei nr. 196 din 24 mai 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 24 noiembrie 2021.