Judicial review of General Prosecutor appointment: non-binding nature of CSM advisory opinion and non-direct applicability of EU Cooperation and Verification Mechanism

Şedinţa publică din data de 24 noiembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020, reclamanta Asociaţia "A.", asociaţie profesională a procurorilor, cu personalitate juridică constatată prin încheierea din 14.11.2018, pronunţată de Judecătoria Corabia, în dosarul nr. x/2018 şi B., în calitate de co-preşedinţi, procurori, membri ai Asociaţiei "A.", B. şi C., în contradictoriu cu pârâtul Preşedintele României, în baza art. 1 şi 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, a solicitat anularea Decretului nr. 130 din 20 februarie 2020 pentru numirea în funcţia de procuror general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a doamnei D., pe o perioadă de 3 ani, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 20 februarie 2020 şi obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 136 din data de 16 octombrie 2020, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia necompetenţei teritoriale a Curţii de Apel Constanţa şi excepţia lipsei de interes invocată de pârâţi, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active invocată de pârâtul Preşedintele României, a respins cererea privind sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu întrebările preliminare propuse de reclamanţi şi a respins acţiunea în contencios administrativ şi fiscal formulată de reclamanţii Asociaţia "A.", B., E. şi C., în contradictoriu cu pârâtul Preşedintele României şi D., ca nefondată.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 136 din data de 16 octombrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanţii Asociaţia "A.", B., E. şi C., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivului de recurs se arată că, soluţia pronunţată de prima instanţă este rezultatul unei aplicări greşite a normelor de drept material, chiar dacă în aparenţă, prin argumentaţia efectuată se tinde spre a se determina legalitatea actului administrativ a cărei anulare s-a solicitat.

Actul administrativ a fost emis prin ignorarea avizului negativ al Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru Procurori, fiind încălcate astfel recomandărilor Comisiei Europene G.R.E.C.O., Comisiei de la Veneţia obligatorii potrivit dispoziţiilor constituţionale regăsite în cuprinsul art. 11 şi art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţia României.

Potrivit dispoziţiilor art. 40 alin. (2) lit. b) din Legea 317/2004 privind Consiliul superior al Magistraturii republicată: "avizează propunerea Ministrului Justiţiei de numire şi revocarea Procurorului General al Parchetului de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie..."

Avizul secţiei de procurori a Consiliului Superior al Magistraturii potrivit legislaţiei naţionale este un aviz consultativ, nefiind obligatoriu ca Preşedintele României să ţină seama de acesta, avându-se în vedere dispoziţiile art. 32 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 317/2004:

"dacă legea prevede consultarea sau avizul Consiliului Superior al Magistraturii, punctul de vedere emis de acesta nu este obligatoriu."

Norma juridică cuprinsă în dispoziţiile art. 32 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 317/2004 vine în contradicţie cu mecanismul de cooperare şi verificare al progresului realizat de România pentru respectarea angajamentelor asumate prin tratatul de aderare, care a fost instituit prin Decizia 2006/928/CE.

Potrivit mecanismului de cooperare şi verificare în fiecare an până cel târziu la 31 martie România prezintă Comisiei un raport privind progresele realizate în vederea atingerii fiecăreia din progresele cuprinse în anexa Deciziei 2006/928/CE.

Instanţa de fond a reţinut că Decizia 2006/928/CE:

"implică naşterea unor raporturi de conformare între Uniunea Europeană şi statul român care pot fi invocate numai în relaţia dintre cele două entităţi ca atare, dar nu şi posibilitatea de invocare a deciziei respective direct în dreptul nostru intern în raporturile dintre particulari sau dintre stat şi autorităţile sale şi particulare", însă raţionamentul instanţei de fond este criticabil întrucât în conformitate cu Deciziile Curţii Constituţionale nr. 2/2011 şi nr. 104/2018, mecanismul de cooperare şi verificare este parte componentă a tratatului de aderare a României la Uniunea Europeană şi în conformitate cu dispoziţiile art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie României, conţinutul său depăşeşte nivelul de recomandare.

Or, în virtutea clauzei de conformare cuprinse chiar în textul art. 148 din Constituţie, România nu poate adopta un act normativ contrar obligaţiilor la care s-a angajat în calitate de stat membru (a se vedea Decizia nr. 887 din 15 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea 1, nr. 191 din 15 martie 2016, paragraful 75).

4. Apărările formulate în cauză.

Intimata-pârâtă Administraţia Prezidenţială a depus întâmpinare prin care a solicitat în principal, constatarea nulităţii recursului pentru lipsa indicării motivelor de nelegalitate pe care se întemeiază recursul şi dezvoltarea acestora, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 20 mai 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 24 noiembrie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs.

6.1. Examinând sentinţa atacată, prin prisma dispoziţiilor art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., "(1) Instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură, precum şi asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei."

Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă Administraţia Prezidenţială a a solicitat, în principal, constatarea nulităţii recursului pentru lipsa indicării motivelor de nelegalitate pe care se întemeiază recursul şi dezvoltarea acestora.

Sub acest aspect, Înalta Curte constată că cererea de recurs se întemeiază pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar dezvoltarea criticilor formulate pot fi încadrate în cazul de casare reglementat de aceste dispoziţii, context în care excepţia nulităţii recursului va fi respinsă, ca nefondată.

6.2. Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurenţii-reclamanţi au învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care au solicitat anularea Decretului nr. 130 din 20 februarie 2020 pentru numirea în funcţia de procuror general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a doamnei D., pe o perioadă de 3 ani, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 20 februarie 2020.

Prima instanţă a respins cererea dedusă judecăţii, reţinând în esenţă inexistenţa unor drepturi sau interese legitime în sensul prevederilor Legii nr. 554/2004 care să constituie fundamentul acţiunii în contencios administrativ subiectiv exercitată de reclamanţi.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte constată că potrivit motivului de recurs prin care se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale este corectă.

În esenţă, recurenţii-reclamanţi invocă interpretarea greşită a dispoziţiilor art. 40 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, potrivit cărora "Consiliul Superior al Magistraturii avizează propunerea Ministrului Justiţiei de numire şi revocarea Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ...".

În prealabil, Înalta Curte constată că prin criticile de recurs formulate, recurenţii procedează la reiterarea aspectelor invocate în faţa instanţei de fond, cărora li s-a răspuns în mod corect în considerentele hotărârii recurate, condiţii în care nu va relua argumentele expuse de judecătorul fondului, ci se va limita, doar, la analiza criticilor care se circumscriu unor veritabile motive de recurs.

Totodată, analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor expuse de către recurenţi, (care vizează aspecte ce ţin mai mult de fondul cauzei), referitor la criticile de nelegalitate, prin prisma motivului de casare, cel reglementat de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., instanţa de control judiciar constată că acestea au un caracter nefondat, nefiind relevată nicio încălcare sau aplicare greşită a normelor de drept material în chestiunea invocată de titularii căii de atac.

Aşa cum reiese din actele şi lucrările dosarului, conform dispoziţiilor art. 40 alin. (1) lit. B) din Legea nr. 317/2004 secţia pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii "avizează propunerea ministrului justiţiei de numire şi revocare a procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, a procurorului şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, a adjuncţilor acestora, a procurorului şef al Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism şi a adjuncţilor acestuia", iar potrivit art. 32 alin. (1) din aceeaşi lege:

"în cazurile în care legea prevede avizul conform, aprobarea sau acordul Consiliului Superior al Magistraturii, punctul de vedere emis de acesta este obligatoriu. Dacă legea prevede consultarea sau avizul Consiliului Superior al Magistraturii, punctul de vedere emis de acesta nu este obligatoriu".

Acestea fiind dispoziţiile legale privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, în limitele criticilor formulate de recurenţii-reclamanţi, în mod corect a reţinut prima instanţă că avizul la care se referă dispoziţiile art. 54 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 trebuie considerat consultativ, punctul de vedere emis nefiind obligatoriu pentru Preşedintele României, iar secţia pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii va înainta Preşedintelui României propunerea Ministrului Justiţiei pentru numirea procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prim-adjunctului şi adjunctului acestuia, procurorului şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, adjuncţii acestuia, procurorului şef al Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism şi adjuncţii acestuia în conformitate cu dispoziţiile art. 40 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 317/2004.

Prin urmare, în condiţiile în care cadrul legal formal a fost respectat la emiterea decretului contestat de recurenţii-reclamanţi, iar prima instanţă a argumentat soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată, nu se poate reţine încălcarea dreptului Uniunii Europene, atât timp cât, potrivit art. 288 din Tratatul de Funcţionare a Uniunii Europene numai regulamentul are natura juridică a unui act al Uniunii Europene, general, obligatoriu şi cu aplicabilitate directă în dreptul intern al statelor membre în timp ce directiva este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar cu privire la rezultatul care trebuie atins, lăsând autorităţilor naţionale competenţa în ceea ce priveşte forma şi mijloacele, iar decizia este obligatorie în toate elementele sale cu menţiunea că în cazul în care se indică destinatarii, decizia este obligatorie numai pentru aceştia.

Într-adevăr, Decizia nr. 2006/928/CE din 13 decembrie 2006 "privind stabilirea a unui mecanism de cooperare şi de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referinţă specifice în domeniul reformei sistemului judiciar şi al luptei împotriva corupţiei" reprezintă un act al Uniunii Europene ai cărui destinatari sunt România şi Bulgaria privite ca viitoare state membre, care după aderarea la Uniunea Europeană trebuie să întreprindă anumite măsuri în vederea asigurării respectării principiilor pe care se fundamentează uniunea, însă această decizie implică naşterea unor raporturi de conformare între Uniunea Europeană şi statul român care pot fi invocate numai în relaţia dintre cele două entităţi privite ca atare, dar nu şi posibilitatea de invocare a deciziei respective, direct, în dreptul intern în raporturile dintre particulari sau dintre stat şi autorităţile sale şi particulari.

În consecinţă, rapoartele emise de Comisie în cadrul misiunilor de monitorizare a îndeplinirii obiectivelor de referinţă astfel cum acestea sunt enumerate în anexa deciziei, deşi pot conţine recomandări în scopul îndeplinirii obligaţiilor asumate de România, respectivele rapoarte nu constituie acte ale Uniunii Europene aplicabile direct în dreptul intern raporturilor juridice dintre particulari sau dintre aceştia şi autorităţile publice centrale sau locale, iar nerespectarea recomandărilor propuse de Comisie de către statul român nu poate avea alt efect decât posibilitatea iniţierii aplicării unor sancţiuni precum cele descrise chiar în decizie.

De asemenea, în mod corect a reţinut prima instanţă că legea internă instituie un mecanism de numire în funcţia de procuror general a unor persoane care îndeplinesc formal condiţiile de numire în funcţie care, prin manifestarea voinţei în sensul participării la procedura de selecţie, dobândesc o vocaţie sau interes legitim chiar dacă criteriile pe baza cărora se poate dobândi funcţia respectivă nu sunt numai din categoria celor obiective.

Prin urmare, criticile de nelegalitate ale hotărârii primei instanţe sunt nefondate şi vor fi respinse, iar cu privire la emiterea Decretului nr. 130 din 20 februarie 2020 pentru numirea în funcţia de procuror general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a doamnei D., emis de Preşedintele României, nu s-au constatat încălcări ale prevederilor normative cu statut obligatoriu şi aplicabile direct în dreptul intern care să atragă anularea acestuia.

8. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii invocată de intimata-pârâtă Administraţia Prezidenţială.

Respinge recursul declarat de recurenţii-reclamanţi A., E., C. şi B. împotriva sentinţei nr. 136/CA din 16 octombrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 noiembrie 2021.