Conflict of jurisdiction resolved by assigning veterinary statutory subsidy claim to administrative-fiscal litigation

Şedinţa publică din data de 24 noiembrie 2021

Asupra conflictului negativ de competenţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 7 ianuarie 2021, sub nr. x/2021, pe rolul Judecătoriei Giurgiu, reclamanta augustmar A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Giurgiu ("DSVSA Giurgiu") şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor ("ANSVSA"), obligarea pârâtei ANSVSA la alocarea către Direcţia Sanitara Veterinara şi pentru Siguranţa Alimentelor Giurgiu, a fondurilor necesare plăţii sumei de 45.000 RON, precum si obligarea paratei DSVSA Giurgiu la plata către reclamantă a sumei de 45.000 RON, aferentă perioadei 16.03.2020-31.07.2020, precum şi la plata dobânzii legale, de la data scadenţei până la cea a plăţii efective, reclamanta solicitând şi actualizarea unei astfel de sume cu rata inflaţiei, calculată pentru această perioadă de timp, precum şi la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârile care au generat conflictul de competenţă

2.1 Prin sentinţa nr. 2205 din 23 aprilie 2021, Judecătoria Giurgiu, secţia Civilă a admis excepţia necompetenţei sale materiale în soluţionarea prezentului dosar, astfel cum a fost aceasta invocată de către pârâta ANSVSA şi a declinat cauza, spre competentă soluţionare, în favoarea Curţii de Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa o astfel de hotărâre, Judecătoria Giurgiu a reţinut că, în virtutea prevederilor art. 1 alin. (1) şi alin. (3) din H.G. nr. 1415/2009, pârâtele au calitatea de autorităţi publice, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, iar acordul - cadru încheiat între reclamantă şi pârâta DSVSA Giurgiu, ce are ca obiect prestarea serviciilor publice sanitar - veterinare, este asimilat actului administrativ, conform art. 2 alin. (1) lit. c)1 din Legea nr. 554/2004 .

De asemenea, a apreciat instanţa că prin cererea de chemare în judecată, reclamanta pretinde un drept legitim, născut prin lege, vătămat de către pârâte, prin nesoluţionarea cererii sale de satisfacere a acestuia, având calitatea de persoană vătămată, în accepţiunea art. 2 alin. (1), pct. 1 din Legea nr. 554/2004.

Reţine instanţa că, în cauză, nu sunt aplicabile prevederile art. 8 alin. (2), teza finală din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun, întrucât litigiul dedus judecăţii nu decurge din executarea acordului- cadru, ci derivă din dispoziţiile exprese ale Legii nr. 236/2019.

Mai arată Judecătoria Giurgiu că cererea de chemare în judecată are două capete de cerere, anume obligarea pârâtei ANSVSA să aloce pârâtei DSVSA Giurgiu, fondurile necesare plăţii sumei de 45.000 RON către reclamantă, în care, faţă de statutul primei pârâte, de autoritate publică centrală, competenţa de soluţionare ar reveni Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ Fiscal, respectiv obligarea pârâtei DSVSA Giurgiu la plata către reclamantă a suma de 45.000 RON, în care, faţă de statutul acestei din urmă pârâte, de autoritate publică locală, competenţa de soluţionare ar reveni Tribunalului Giurgiu, ca instanţă de contencios administrativ şi fiscal, după cum rezultă din prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Reţinând că fiecare capăt de cerere este de competenţa unei instanţe diferite, Judecătoria Giurgiu a apreciat că sunt aplicabile prevederile art. 99 alin. (2) C. proc. civ., potrivit cărora, în cazul în care mai multe capete principale de cerere întemeiate pe un titlu comun ori având aceeaşi cauză sau chiar cauze diferite, dar aflate în strânsă legătură, au fost deduse judecăţii printr-o unică cerere de chemare în judecată, instanţa competentă să le soluţioneze se determină ţinându-se seama de acea pretenţie care atrage competenţa unei instanţe de grad mai înalt.

2.2. Prin sentinţa civilă nr. 1274 din 24 septembrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis, la rându-i, excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat cauza spre soluţionare, în favoarea Judecătoriei Giurgiu, ocazie cu care, constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, pentru soluţionarea acestuia.

A reţinut, în esenţă, instanţa, că petitul principal al acţiunii este reprezentat de solicitarea de obligare a pârâtei DSVSA Giurgiu la plata sumei de 45.000 RON, reprezentând contravaloarea obligaţiei de plată prevăzute de art. IV din Legea nr. 236/2019.

În privinţa capătului de cerere vizând obligarea pârâtei ANSVSA la alocarea sumelor necesare plăţii sus menţionatei obligaţii, a apreciat Curtea de Apel Bucureşti că acesta are un caracter accesoriu şi potrivit art. 123 alin. (1) şi art. 30 alin. (5) din C. proc. civ., formularea unui astfel de petit nu poate aduce modificări, în privinţa competenţei materiale a instanţei.

Pe de altă parte, a apreciat Curtea de Apel Bucureşti că deşi litigiul se circumscrie sferei contenciosului administrativ, aşa cum este definit de legiuitor prin dispoziţiile art. 2 lit. f) şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, actul administrativ invocat de reclamantă este reprezentat de un contract administrativ, iar refuzul de a efectua o plată asumată în baza unui contract, chiar şi administrativ, nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul Legii nr. 554/2004.

Mai mult, a reţinut instanţa că în materia contractelor administrative, competenţa instanţei de contencios administrativ este limitată la litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii acestora, precum şi la cele legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea contractului. Or, în opinia sus indicatei instanţe, obligaţia de plată exhibată de reclamantă vizează o operaţiune aferentă executării contractelor administrative, invocând, în acest sens, şi prevederile art. III al O.U.G. nr. 117/2020.

Astfel, în raport de obiectul solicitării, precum şi de dispoziţiile art. 9 alin. (3) partea finală, art. 22 alin. (5) C. proc. civ., art. 94 alin. (1), lit. h) C. proc. civ., art. 8 alin. (2) teza finală din Legea nr. 554/2004, de valoarea sumei pretinse (45.000 RON), Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată către Judecătoria Giurgiu, ca instanţă de drept comun.

3. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Analizând prezentul conflict negativ de competenţă, în raport de hotărârile pronunţate şi de înscrisurile aflate la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze cauza este Tribunalul Giurgiu, secţia Civilă, completurile specializate în litigii de contencios administrativ şi fiscal, pentru următoarele considerente:

Din perspectiva cadrului procesual, se constată că, prin cererea dedusă judecăţii, reclamanta augustmar A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele DSVSA Giurgiu şi ANSVSA, obligarea celei din urmă pârâte la alocarea către DSVSA Giurgiu, a fondurilor necesare plăţii sumei de 45.000 RON, precum si obligarea pârâtei DSVSA Giurgiu la plata către reclamantă a sumei de 45.000 RON, aferentă perioadei 16.03.2020 - 31.07.2020, precum şi la plata dobânzii legale, de la data scadenţei până la cea a plăţii efective, actualizată cu rata inflaţiei, precum şi la plata cheltuielilor de judecată.

Conflictul negativ de competenţă ivit, în prezenta cauză, între Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi Judecătoria Giurgiu, secţia civilă, a avut la bază, în fapt, două aspecte distincte: pe de o parte, chestiunea temeiului obligaţiei de plată exhibată de reclamantă, respectiv dacă aceasta reprezintă act de executare a unui contract administrativ sau un drept ori interes legitim, în exercitarea căruia reclamanta a fost vătămată prin nesoluţionarea, în termen, a cererii sale, iar pe de altă parte calificarea juridică a capătului de cerere prin care s-a solicitat obligarea pârâtei ANSVSA la asigurarea fondurilor necesare plăţii sumei de 45.000 RON (prevăzută de art. IV din Legea nr. 236/2019), element ce prezintă relevanţă din perspectiva criteriului rangului autorităţii emitente a actului administrativ asimilat.

În privinţa primei chestiuni de drept, Înalta Curte, analizând obiectul cererii de chemare în judecată, ce vizează, în proporţie majoritară, perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 (16.03.2020) şi cea a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 117/2020 (24.07.2020), constată că reclamanta îşi întemeiază, în principal, pretenţiile pe Legea nr. 236/2019, invocând dispoziţiile art. IV alin. (1) din sus indicatul act normativ, potrivit cărora: Beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, până la finalizarea acestora.

În contextul descris anterior, pretenţiilor exhibate pentru perioada 16.03.2020 - 23.07.2020 nu le sunt aplicabile prevederile O.U.G. nr. 117/2020, evocate de Curtea de Apel Bucureşti, iar simpla suprapunere a perioadei 24.07.2020 - 31.07.2020, cu sfera de aplicabilitate a sus indicatului act normativ, nu este suficientă spre a influenţa, din perspectiva normelor de determinare a competenţei, soluţia ce va fi expusă, în cuprinsul prezentei hotărâri.

Procedând la analiza prevederilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, Înalta Curte observă că acestea au caracterul unor norme tranzitorii, de aplicare a prevederilor alin. (7) al art. 15 din O.G. nr. 42/2004 (alineat introdus în structura O.G. nr. 42/2004, prin Art. I, pct. 2 din Legea nr. 236/2019), menite să ofere stabilitate actului normativ, ulterior modificării operate prin Legea nr. 236/2019 şi să asigure realizarea scopului în vederea căruia a fost adoptată noua reglementare, într-o manieră care să elimine un posibil tratament discriminatoriu între beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii vizate de art. 15 din O.G. nr. 42/2004, încheiate ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi cei ce sunt beneficiarii unor astfel de contracte, încheiate anterior momentului adoptării modificării legislative.

Observând, însă, expunerea de motive ce a stat la baza adoptării Legii nr. 236/2019, rezultă că suma reglementată de prevederile alin. (7) anterior menţionat şi, implicit, de cele ale art. IV alin. (1) sus indicat, reprezintă o subvenţie, menită a acoperii:

(i) pe de o parte, acele cheltuielile realizate de medicii veterinari pentru îndeplinirea condiţiilor impuse de ANSVSA, prin DSVSA şi care nu sunt remunerate contractual, precum: transportul probelor, ridicarea produselor si tipizatelor necesare, formarea profesionala aferenta activităţilor contractate, consilierea proprietarilor de animale în vederea comunicării informaţiilor privind lanţul alimentar, efectuarea cartografiei animalelor în situaţii de urgenţă, participarea la şedinţe de instruire etc., (ii) iar pe de altă parte, serviciul de emitere a certificatelor sanitare veterinare pentru animalele destinate sacrificării, ce anterior adoptării Legii nr. 236/2019, era achitat de proprietarii animalelor, fiind generat (prin plata realizată de proprietari) un conflict economic, sesizat de multe ori de către misiunile de audit ale Comisiei Europene (ultima data prin raportul 2018-6477 privind misiunea pentru pesta porcină clasică).

Aşadar, Înalta Curte reţine că, prin sus indicatele prevederile normative, legiuitorul a recunoscut un drept al medicilor veterinari de a beneficia de o subvenţie, într-un cuantum forfetar şi predeterminat (de 10.000 de RON lunar), prin însăşi norma legală, subvenţie care este distinctă de preţul individualizat în contractele de concesiune/de prestări servicii, fiind un drept suplimentar faţă de cel indicat în acestea, deţinerea de către beneficiar a unor contracte valabile fiind doar o condiţie extrinsecă, ce trebuie îndeplinită pentru valorificarea dreptului.

Ca atare, deşi existenţa unui contract de concesionare este necesară pentru încasarea subvenţiei, aceasta reprezintă o condiţie de accedere la suma de 10.000 RON lunar, iar nu izvorul obligaţiei de plată a autorităţii publice, obligaţie care este stabilită prin lege, iar nu prin dispoziţiile contractuale, ceea ce înseamnă că litigiul nu poate fi considerat ca unul decurgând din executarea unor astfel de contracte.

Prin urmare, în speţă este relevat un raport de drept administrativ, privind un drept izvorât din lege, în care una dintre părţi este o autoritate publică locală, art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 asimilând actelor administrative şi refuzul nejustificat al autorităţii. Pe cale de consecinţă, competenţa instanţei de judecată, din punct de vedere material şi teritorial, va fi stabilită potrivit prevederilor art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, iar nu în raport de dispoziţiile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 (astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 9 din Legea nr. 212/2018).

Pe de altă parte, Înalta Curte reţine că petitul privind obligarea ANSVSA la alocarea fondurilor necesare efectuării, de către DSVSA, a plăţii sumelor prevăzute de art. IV din Legea nr. 236/2019 are un caracter subsidiar celui privind obligarea DSVSA la plata unor astfel de sume.

Conform art. 6 din Anexa 21 la O.G. nr. 42/2004:

"Beneficiarii contractelor pentru realizarea activităţilor prevăzute la art. 15 alin. (2) din ordonanţă primesc suma de 10.000 RON, sumă exceptată de TVA, din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, prin bugetul direcţiilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, în baza decontului şi a documentelor justificative."

Autoritatea sanitar-veterinară şi pentru siguranţa alimentelor judeţeană este definită, în Anexa 1 la aceeaşi ordonanţă, ca fiind un serviciu public sanitar-veterinar descentralizat, subordonat tehnic şi administrativ autorităţii centrale, sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, având autoritatea şi responsabilitatea aplicării strategiilor guvernamentale în domeniul sanitar-veterinar, pe teritoriul judeţului respectiv, a gestionării, realizării şi controlului activităţilor sanitar-veterinare publice la acest nivel, precum şi alte competenţe delegate de autoritatea centrală sanitar-veterinară şi pentru siguranţa alimentelor.

Din analiza textelor legale menţionate, rezultă că direcţiile judeţene sunt cele care achită suma prevăzută la art. 6 din Anexa 21 la O.G. nr. 42/2004 şi care gestionează, realizează şi controlează activităţile sanitar-veterinare pe teritoriul judeţului.

Bugetul direcţiilor judeţene este aprobat de Preşedintele Autorităţii Naţionale Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, în urma cererilor şi propunerilor acestora.

În acest context, cererea de obligarea a pârâtei ANSVSA, la alocarea sumelor necesare, reprezintă un petit accesoriu celui principal ce vizează obligarea pârâtei DSVSA Giurgiu la plata sumei de 45.000 RON.

Potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "(1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."

Astfel, legea reglementează competenţa materială a instanţei de contencios administrativ şi fiscal raportat la două criterii: rangul organul emitent al actului şi cuantumul sumei ce formează obiectul actului administrativ contestat, însă, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, ce nu vizează taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora, în determinarea instanţei competente să soluţioneze prezenta cauză, incident este criteriul rangului autorităţii emitente.

De asemenea, potrivit prevederilor art. 123 alin. (1) C. proc. civ.: "cererile accesorii, adiţionale, precum şi cele incidentale se judecă de instanţa competentă pentru cererea principală, chiar dacă ar fi de competenţa materială sau teritorială a altei instanţe judecătoreşti, cu excepţia cererilor prevăzute la art. 120".

În raport de toate aceste aspecte, întrucât petitul principal al cererii de chemare în judecată este reprezentat de cererea de obligare a DSVSA Giurgiu la plata sumei de 45.000 RON, în virtutea dispoziţiilor art. 10 din Legea 554/2004, conform cărora litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene se soluţionează în fond de tribunalele, instanţa competentă să soluţioneze prezentul litigiu este tribunalul în raza teritorială a căruia se află sediul reclamantei, respectiv Tribunalul Giurgiu, secţia Civilă, completurile specializate în litigii de contencios administrativ şi fiscal.

Pe de altă parte, completurile de contencios administrativ şi fiscal ale Tribunalului Giurgiu (în favoarea cărora s-a stabilit, prin prezenta decizie, competenţa de soluţionare a cauzei) nu au fost implicate în conflictul de competenţă sesizat (întrucât niciuna dintre instanţe nu a apreciat că ar reveni acestor completuri specializate competenţa de soluţionare a cauzei).

Cu toate acestea, Înalta Curte reţine că, în pronunţarea regulatorului de competenţă, trebuie să stabilească instanţa de judecată competentă conform dispoziţiilor legale aplicabile, chiar dacă aceasta presupune trimiterea cauzei pentru competentă soluţionare unei instanţe/secţii/complet specializat neimplicat în conflictul negativ sesizat.

Declinările reciproce de competenţă reprezintă premisa regulatorului de competenţă, însă stabilirea instanţei competente nu este limitată de dispoziţiile art. 135 C. proc. civ., la alegerea uneia dintre instanţele aflate în conflict.

În consecinţă, pentru considerentele expuse şi în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Tribunalului Giurgiu, secţia Civilă, completurile specializate în litigii de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta Societatea augustmar A. S.R.L. prin administrator B. şi pe pârâtele Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Giurgiu şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, în favoarea Tribunalului Giurgiu, secţia Civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 noiembrie 2021.