Jurisdiction over statutory veterinary subsidy claims: administrative entitlement versus administrative contract execution

Şedinţa publică din data de 24 noiembrie 2021

Asupra conflictului negativ de competenţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 23 noiembrie 2020, sub nr. x/2020, pe rolul Judecătoriei Constanţa, reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Direcţia Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Constanţa ("DSVSA Constanţa") şi cu Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor ("ANSVSA"), obligarea acestora din urmă la plata sumei de 10 000 de RON lunar începând cu data de 16.03.2020 ­şi până la data de 24.07.2020, precum şi obligarea pârâtelor la plata dobânzii legale penalizatoare, de la data introducerii cererii până la plata integrală a debitului principal, precum şi a cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârile care au generat conflictul de competenţă

2.1 Prin sentinţa nr. 5228 din 6 mai 2021, Judecătoria Constanţa, secţia Civilă a admis excepţia necompetenţei sale materiale de soluţionare a cauzei şi a declinat cauza în favoarea Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

A apreciat instanţa că obiectul cererii de chemare în judecată îl reprezintă demersul judiciar al reclamantului, împotriva refuzului nejustificat al organului de specialitate al administraţiei publice centrale, reprezentat, conform prevederilor art. art. 5 lit. a) din O.G. nr. 42/29.01.2004, coroborat cu Anexa nr. 1 la acelaşi act normativ şi cu art. 1 alin. (1) şi alin. (3) din H.G. nr. 1415/2009, de ANSVSA, de a soluţiona cererile sale, ce vizau achitarea sumelor apreciate de reclamant ca fiind datorate acestuia, în virtutea prevederilor art. IV din Legea nr. 236/2019.

Astfel, în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, în raport de caracterul de act administrativ asimilat al refuzului, precum şi de rangul autorităţii publice căreia, a apreciat instanţa, că îi aparţine un astfel de refuz, Judecătoria Constanţa, secţia civilă, reţinând şi incidenţa art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, a admis excepţia necompetenţei sale materiale în soluţionarea cauzei, considerând că o astfel de competenţă aparţine Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în a cărei rază teritorială se află sediul reclamantului, sens în care a declinat soluţionarea cauzei în favoarea unei astfel de instanţe.

2.2. Prin sentinţa civilă nr. 161 din 8 septembrie 2021, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis, la rându-i, excepţia necompetenţei sale materiale, invocată din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Constanţa, ocazie cu care, constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, pentru soluţionarea acestuia.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a apreciat că actul administrativ invocat de reclamant este reprezentat de un contract administrativ, iar refuzul de a efectua o plată asumată în baza unui contract, chiar şi administrativ, nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul Legii nr. 554/2004.

Mai mult, a reţinut Curtea de Apel Constanţa că, în materia contractelor administrative, competenţa instanţei de contencios administrativ este limitată la litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii acestora, precum şi la cele legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea acestuia. Or, în opinia sus indicatei instanţe, obligaţia de plată exhibată de reclamant vizează o operaţiune aferentă executării contractelor administrative, ce nu poate fi echivalată cu emiterea unui act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operaţiuni administrative.

Astfel, în raport de obiectul solicitării, precum şi de dispoziţiile art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ., Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declinat competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată către Judecătoria Constanţa, ca instanţă de drept comun.

3. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Analizând prezentul conflict negativ de competenţă, în raport de hotărârile pronunţate şi de înscrisurile aflate la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze cauza este Tribunalul Constanţa, secţia contencios administrativ şi fiscal, pentru următoarele considerente:

Din perspectiva cadrului procesual, se constată că, prin cererea dedusă judecăţii, reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. a solicitat obligarea pârâtelor la plata sumei de 10.000 de RON lunar, începând cu data de 16.03.2020 (data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019) şi până la data de 24.07.2020 (data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 117/2020), precum şi la plata dobânzii legale penalizatoare şi a cheltuielilor de judecată.

Conflictul negativ de competenţă ivit, în prezenta cauză, între Curtea de Apel Constanţa, secţia a II - a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi Judecătoria Constanţa, secţia civilă, a avut la bază, în fapt, două aspecte distincte: pe de o parte, chestiunea temeiului obligaţiei de plată exhibate de reclamant, respectiv dacă aceasta reprezintă act de executare a unui contract administrativ sau un drept ori interes legitim, în exercitarea căruia reclamantul a fost vătămat prin nesoluţionarea, în termen, a cererii sale, iar pe de altă parte calificarea juridică a capătului de cerere prin care s-a solicitat obligarea pârâtei ANSVSA la plata sumei în cuantum de 10.000 RON/lună (prevăzută de art. IV din Legea nr. 236/2019), element ce prezintă relevanţă din perspectiva criteriului rangului autorităţii emitente a actului administrativ asimilat.

Din perspectiva primei chestiuni de drept, Înalta Curte, analizând obiectul cererii de chemare în judecată, ce vizează perioada cuprinsă între intrarea în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi cea a O.U.G. nr. 117/2020 (respectiv 16.03.2020 -24.07.2020), constată că reclamantul îşi întemeiază, în principal, pretenţiile pe Legea nr. 236/2019, invocând dispoziţiile art. IV alin. (1) din sus indicatul act normativ, potrivit cărora: Beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, până la finalizarea acestora.

Procedând la analiza sus indicatelor prevederi legale, Înalta Curte observă că acestea au caracterul unei norme tranzitorii, de aplicare a prevederilor alin. (7) al art. 15 din O.G. nr. 42/2004 (alineat introdus în structura O.G. nr. 42/2004, prin Art. I, pct. 2 din Legea nr. 236/2019), menite să ofere stabilitate actului normativ, ulterior modificării operate prin Legea nr. 236/2019 şi să asigure realizarea scopului în vederea căruia a fost adoptată noua reglementare, într-o manieră care să elimine un posibil tratament discriminatoriu între beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii vizate de art. 15 din O.G. nr. 42/2004, încheiate ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi cei ce sunt beneficiarii unor astfel de contracte, încheiate anterior momentului adoptării modificării legislative.

Observând, însă, expunerea de motive ce a stat la baza adoptării Legii nr. 236/2019, rezultă că suma reglementată de prevederile alin. (7) anterior menţionat şi, implicit, de cele ale art. IV alin. (1) sus indicat, reprezintă o subvenţie, menită a acoperii:

(i) pe de o parte, acele cheltuielile realizate de medicii veterinari pentru îndeplinirea condiţiilor impuse de ANSVSA, prin DSVSA şi care nu sunt remunerate contractual, precum: transportul probelor, ridicarea produselor si tipizatelor necesare, formarea profesionala aferenta activităţilor contractate, consilierea proprietarilor de animale în vederea comunicării informaţiilor privind lanţul alimentar, efectuarea cartografiei animalelor în situaţii de urgenţă, participarea la şedinţe de instruire etc., (ii) iar pe de altă parte, serviciul de emitere a certificatelor sanitare veterinare pentru animalele destinate sacrificării, ce anterior adoptării Legii nr. 236/2019, era achitat de proprietarii animalelor, fiind generat (prin plata realizată de proprietari) un conflict economic, sesizat de multe ori de către misiunile de audit ale Comisiei Europene (ultima data prin raportul 2018-6477 privind misiunea pentru pesta porcină clasică).

Aşadar, Înalta Curte reţine că, prin sus indicatele prevederile normative, legiuitorul a recunoscut un drept al medicilor veterinari de a beneficia de o subvenţie, într-un cuantum forfetar şi predeterminat (de 10.000 de RON lunar), prin însăşi norma legală, subvenţie care este distinctă de preţul individualizat în contractele de concesiune/de prestări servicii, fiind un drept suplimentar faţă de cel indicat în acestea, deţinerea de către beneficiar a unor contracte valabile fiind doar o condiţie extrinsecă, ce trebuie îndeplinită pentru valorificarea dreptului.

Ca atare, deşi existenţa unui contract de concesionare este necesară pentru încasarea subvenţiei, aceasta reprezintă o condiţie de accedere la suma de 10.000 RON lunar, iar nu izvorul obligaţiei de plată a autorităţii publice, obligaţie care este stabilită prin lege, iar nu prin dispoziţiile contractuale, ceea ce înseamnă că litigiul nu poate fi considerat ca unul decurgând din executarea unor astfel de contracte.

Prin urmare, în speţă este relevat un raport de drept administrativ, privind un drept izvorât din lege, în care una dintre părţi este o autoritate publică locală. Întrucât art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 asimilează actelor administrative şi refuzul nejustificat al autorităţii, Înalta Curte reţine că nu prezintă relevanţă, sub aspectul competenţei material procesuale, împrejurarea că reclamantul nu face vreo referire la anularea unui act administrativ sau la refuzul autorităţii de rezolvare a unei cereri. Pe cale de consecinţă, competenţa instanţei de judecată, din punct de vedere material şi teritorial, va fi stabilită potrivit prevederilor art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, iar nu în raport de dispoziţiile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 (astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 9 din Legea nr. 212/2018).

Pe de altă parte, Înalta Curte reţine că prin petitul privind obligarea ANSVSA la plata sumei de 10.000 RON lunar, reclamantul tinde, în realitate, la a solicita obligarea unei astfel de autorităţi la alocarea fondurilor necesare efectuării, de către DSVSA a plăţii sumelor prevăzute de art. IV din Legea nr. 236/2019.

Conform art. 6 din Anexa 21 la O.G. nr. 42/2004:

"Beneficiarii contractelor pentru realizarea activităţilor prevăzute la art. 15 alin. (2) din ordonanţă primesc suma de 10.000 RON, sumă exceptată de TVA, din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, prin bugetul direcţiilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, în baza decontului şi a documentelor justificative."

Autoritatea sanitar-veterinară şi pentru siguranţa alimentelor judeţeană este definită, în Anexa 1 la aceeaşi ordonanţă, ca fiind un serviciu public sanitar-veterinar descentralizat, subordonat tehnic şi administrativ autorităţii centrale, sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, având autoritatea şi responsabilitatea aplicării strategiilor guvernamentale în domeniul sanitar-veterinar pe teritoriul judeţului respectiv, a gestionării, realizării şi controlului activităţilor sanitar-veterinare publice la acest nivel, precum şi alte competenţe delegate de autoritatea centrală sanitar-veterinară şi pentru siguranţa alimentelor.

Din analiza textelor legale menţionate, rezultă că direcţiile judeţene sunt cele care achită suma prevăzută la art. 6 din Anexa 21 la O.G. nr. 42/2004 şi care gestionează, realizează şi controlează activităţile sanitar-veterinare pe teritoriul judeţului.

Bugetul direcţiilor judeţene este aprobat de Preşedintele Autorităţii Naţionale Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, în urma cererilor şi propunerilor acestora.

În acest context, cererea de obligarea a pârâtei ANSVSA la alocarea sumelor necesare, reprezintă un petit accesoriu celui principal ce vizează obligarea pârâtei DSVSA Constanţa la plata sumei de 10.000 RON/lună.

Potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "(1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."

Astfel, legea reglementează competenţa materială a instanţei de contencios administrativ şi fiscal raportat la două criterii: rangul organul emitent al actului şi cuantumul sumei ce formează obiectul actului administrativ contestat, însă, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, ce nu vizează taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora, în determinarea instanţei competente să soluţioneze prezenta cauză, incident este criteriul rangului autorităţii emitente.

De asemenea, potrivit prevederilor art. 123 alin. (1) C. proc. civ.: "cererile accesorii, adiţionale, precum şi cele incidentale se judecă de instanţa competentă pentru cererea principală, chiar dacă ar fi de competenţa materială sau teritorială a altei instanţe judecătoreşti, cu excepţia cererilor prevăzute la art. 120".

În raport de toate aceste aspecte, întrucât petitul principal al cererii de chemare în judecată este reprezentat de cererea de obligare a DSVSA Constanţa la plata sumei de 10.000 RON lunar, în virtutea dispoziţiilor art. 10 din Legea 554/2004, conform cărora litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene se soluţionează în fond de tribunalele, instanţa competentă să soluţioneze prezentul litigiu este tribunalul în raza teritorială a căruia se află sediul reclamantului, respectiv Tribunalul Constanţa.

Pe de altă parte, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Constanţa (în favoarea căreia s-a stabilit, prin prezenta decizie, competenţa de soluţionare a cauzei) nu este implicată în conflictul de competenţă sesizat (întrucât niciuna dintre instanţe nu a apreciat că ar reveni acestei secţii specializate competenţa de soluţionare a cauzei).

Cu toate acestea, Înalta Curte reţine că, în pronunţarea regulatorului de competenţă, trebuie să stabilească instanţa de judecată competentă conform dispoziţiilor legale aplicabile, chiar dacă aceasta presupune trimiterea cauzei pentru competentă soluţionare unei instanţe/secţii/complet specializat neimplicat în conflictul negativ sesizat.

Declinările reciproce de competenţă reprezintă premisa regulatorului de competenţă, însă stabilirea instanţei competente nu este limitată de dispoziţiile art. 135 C. proc. civ., la alegerea uneia dintre instanţele aflate în conflict.

În consecinţă, pentru considerentele expuse şi în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Tribunalului Constanţa, secţia contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. şi pe pârâtele Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Constanţa şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, în favoarea Tribunalului Constanţa, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 noiembrie 2021.