Eligibility of scaffolding and worker transport costs under Operational Regional Program site organization rules

Şedinţa publică din data de 24 noiembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 7 aprilie 2016 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2016, reclamanţii Municipiul Ploieşti şi Primarul Municipiului Ploieşti, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, au solicitat: (i) anularea Informării privind plata cheltuielilor aprobate în Cererea de plata nr. x, înregistrată la autoritatea emitentă sub nr. x/22.12.2015; (ii) anularea Informării privind plata cheltuielilor aprobate în Cererea de plata nr. x, înregistrată sub nr. x/22.12.2015; (iii) anularea Deciziei nr. 8074/11.02.2016, emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional şi (iv) obligarea pârâtului la plata diferenţelor neachitate, în conformitate cu cererile de plată nr. x şi nr. 2, în cadrul proiectului "Reabilitare Termică Blocuri în Municipiul Ploieşti Bloc 14A, 14 B1 - 14 B2, 14 C B-dul x nr. 114".

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1088 din data de 20 martie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată, formulată de reclamanţii Municipiul Ploieşti şi Primarul Municipiului Ploieşti, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, ca fiind neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile indicate în punctul I.2. de mai sus, au declarat recurs reclamanţii Municipiul Ploieşti şi Primarul Municipiului Ploieşti, prin care, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., au solicitat casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

Criticile de nelegalitate vizează greşita aplicare de către instanţa fondului a prevederilor H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale şi a prevederilor art. 25 şi art. 29 alin. (21) din O.U.G. nr. 34/2006.

Ordinul privind aprobarea categoriilor de cheltuieli eligibile pentru domeniul major de intervenţie "Sprijinirea investiţiilor în eficienţa energetică a blocurilor de locuinţe" din cadrul Axei Prioritare 1 "Sprijinirea dezvoltării durabile a oraşelor-poli urbani de creştere" a Programului Operaţional Regional 2007-2013 şi Ordinul nr. 1568 din 15.10.2002 pentru aprobarea reglementării tehnice "Ghid privind elaborarea devizelor la nivel de categorii de lucrări şi obiecte de construcţii pentru investiţii realizate din fonduri publice", indicativ P 91/1-02, stabilesc eligibilitatea costurilor aferente articolului schelă.

Aceste costuri sunt eligibile conform Ordinului cheltuielilor eligibile, fiind încadrabile în art. 5 alin. (4) lit. g) montajul utilajelor şi echipamentelor necesare desfăşurării activităţii, care prevede "Sunt eligibile cheltuielile privind organizarea de şantier, lucrările de construcţii şi instalaţii aferente organizării de şantier, activităţile conexe organizării de şantier şi cotele legale. Cheltuielile eligibile aferente activităţilor conexe organizării de şantier includ cheltuieli pentru montajul utilajelor şi echipamentelor necesar desfasurarii activităţii".

În mod evident, cheltuielile efectuate pentru organizarea de şantier au fost necesare executantului în vederea creării condiţiilor de realizare a lucrărilor.

Astfel, autoritatea contractantă este îndreptăţită la rambursarea integrală a contravalorii lucrărilor efectuate/serviciilor prestate, solicitate la decontare autorităţii de management, reprezentând construcţii şi instalaţii aferente organizării de şantier şi cheltuieli conexe organizării de şantier.

Având în vedere dispoziţiile citate, precum şi principiul forţei obligatorii a contractului de achiziţie publică, instituit de prevederile art. 1270 alin. (1) C. civ., încadrarea cheltuielilor în categoria celor neeligibile este nelegală.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei a invocat, în principal, puterea de lucru judecat a sentinţei civile nr. 2236 din 28 iunie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2016, definitivă prin decizia nr. 112 din 16 ianuarie 2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Arată că actele administrative contestate în cauza de faţă cuprind aceleaşi constatări de fond cu cele din actele administrative contestate în cauza anterior amintită, fiind diferit numai proiectul. Instanţa de fond a suspendat judecarea cauzei până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2016 Având în vedere această împrejurare, în cauză operează puterea de lucru judecat. De altfel, hotărârea recurată cuprinde aceleaşi considerente ce au fost reţinute şi prin sentinţa civilă nr. 2236/28.06.2016, instanţa de fond dând eficienţă prevederilor art. 431 alin. (2) C. proc. civ., care reglementează efectul pozitiv al puterii de lucru judecat.

În subsidiar, arată că regulile de eligibilitate a cheltuielilor sunt cele stabilite prin H.G. nr. x şi Ordinul comun al ministrului dezvoltării regionale şi turismului nr. 2368/2012, al ministrului afacerilor europene nr. 1058/2012 şi al viceprim-ministrului ministru al finanţelor publice nr. 1501/2012 pentru aprobarea categoriilor de cheltuieli eligibile pentru domeniul major de intervenţie "Sprijinirea investiţiilor în eficienţa energetică a blocurilor de locuinţe" în cadrul axei prioritare "Sprijinirea dezvoltării durabile a oraşelor - poli urbani de creştere" din cadrul Programului Operaţional Regional 2007-2013.

Orice depăşire a liniilor bugetare şi/sau încălcarea Ordinului nr. 2368/2012 conduce la declararea ca neeligibile a cheltuielilor astfel efectuate. Astfel, Municipiul Ploieşti avea obligaţia de a respecta întocmai termenii şi condiţiile contractuale cu privirea la eligibilitatea cheltuielilor, una din condiţii fiind aceea că trebuie cuprinse în Anexa V- "Bugetul cererii de finanţare" la Contract.

În condiţiile în care anumite cheltuieli nu s-au încadrat în bugetul aprobat conform contractului de finanţare, acestea constituie plată nedatorată.

În ceea ce priveşte cheltuielile aferente articolelor YC06 "transport muncitori" şi YC15 "schelă", acestea nu respectă prevederile art. 5 alin. (4) din Ordinul nr. 2368/2012, aşa cum susţin recurenţii. Norma reglementează limitativ cheltuielile eligibile aferente organizării de şantier şi activităţilor conexe. Or, activitatea de "transport muncitori" nu este prevăzută, iar în ceea ce priveşte celălalt articol solicitat spre decontare ("schela"), acesta reprezintă un obiect fizic (o construcţie auxiliară provizorie), iar nu o activitate de montaj a utilajelor şi echipamentelor necesare desfăşurării activităţii.

4. Procedura în faţa instanţei de recurs

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 494, art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 12 iulie 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 24 noiembrie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanţii Municipiul Ploieşti şi Primarul Municipiului Ploieşti este nefondat, pentru următoarele considerente:

Tratând cu prioritate apărarea opusă în principal de către intimatul-pârât, Înalta Curte constată că nu poate fi reţinută puterea de lucru judecat a sentinţei civile nr. 2236 din 28 iunie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pronunţată în dosarul nr. x/2016 şi rămasă definitivă prin decizia nr. 112/16 ianuarie 2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie întrucât cauza precedentă nu are legătură cu soluţionarea cauzei de faţă. Deşi analizează eligibilitatea unor cheltuieli asemănătoare cu cele la care se referă prezenta cauză, prin hotărârea definitivă pronunţată în dosarul nr. x/2016 s-au soluţionat chestiuni litigioase referitoare la un proiect finanţat din fonduri europene diferit de proiectele în cadrul cărora au fost solicitate la rambursare cheltuielile din cauza de faţă.

Prin urmare, sentinţa nr. 2236 din 28 iunie 2016 nu poate fi opusă cu putere de lucru judecat, în raport de dispoziţiile art. 431 C. proc. civ.

Trecând la analiza motivelor de recurs, Înalta Curte constată că recurenţii -reclamanţi susţin greşita interpretare şi aplicare de către instanţa de fond a normelor legale în materia stabilirii eligibilităţii cheltuielilor cu organizarea de şantier, suportate de către intimatul-pârât în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operaţional Regional 2007-2013 (A.M.P.O.R.), în baza contractelor de finanţare nr. x şi nr. 4994, cod SMIS 56125 şi 56126 încheiate cu Municipiul Ploieşti pentru implementarea a două proiecte de reabilitare termică a unor blocuri de locuinţe.

În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 25 şi art. 29 alin. (21) din O.U.G. nr. 34/2006, de asemenea invocate de către recurenţi, acestea se referă la obligaţia autorităţii contractante de a estima valoarea contractului de achiziţie, incluzând cheltuielile diverse şi neprevăzute, iar recurenţii nu au arătat care ar fi legătura acestor norme cu pricina dedusă judecăţii.

Cadrul normativ incident este reprezentat de H.G. nr. x şi Ordinul comun al ministrului dezvoltării regionale şi turismului nr. 2368/2012 al ministrului afacerilor europene nr. 1058/2012 şi al viceprim-ministrului ministru al finanţelor publice nr. 1501/2012 pentru aprobarea categoriilor de cheltuieli eligibile pentru domeniul major de intervenţie "Sprijinirea investiţiilor în eficienţa energetică a blocurilor de locuinţe" în cadrul axei prioritare "Sprijinirea dezvoltării durabile a oraşelor - poli urbani de creştere" din cadrul Programului Operaţional Regional 2007-2013.

Instanţa de fond a respins cererea reclamanţilor, reţinând că au fost declarate neeligibile cheltuielile care depăşeau valoric linia bugetară în care erau încadrate conform bugetului proiectului anexat contractului de finanţare, precum şi cele care corespund unor repere neeligibile conform Ordinului amintit, respectiv transport muncitori si schelă.

Criticile din recurs sunt în sensul că respectivele cheltuieli chiar au fost efectuate pentru organizarea de şantier, fiind necesare executantului pentru crearea condiţiilor de realizare a lucrărilor, iar în ceea ce priveşte cheltuiala cu schela, aceasta s-ar încadra în categoria activităţilor conexe organizării de şantier, care include cheltuielile pentru montajul utilajelor si echipamentelor necesare desfăşurării activităţii.

Înalta Curte constată că pentru a se reţine eligibilitatea unei cheltuieli nu este suficient ca aceasta să fi fost efectivă şi să fi fost necesară pentru realizarea proiectului finanţat.

În conformitate cu art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007, "Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii cu caracter general, fără a încălca prevederile alin. (3), art. 3, art. 4 şi art. 5 alin. (2): (…) c) să fie în conformitate cu prevederile deciziei/ordinului de finanţare sau ale contractului de finanţare, încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru şi în numele acesteia, pentru aprobarea operaţiunii, cu respectarea art. 54 alin. (5) şi art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006; d) să fie conformă cu prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare".

Or, cheltuielile cu transportul muncitorilor şi cu schela nu se încadrează în prevederile art. 5 din Ordinul nr. 2368/2012, potrivit cărora:

"(1) Sunt eligibile cheltuielile privind organizarea de şantier, lucrările de construcţii şi instalaţii aferente organizării de şantier, activităţile conexe organizării de şantier şi cotele legale. (...)

(4) Cheltuielile eligibile aferente activităţilor conexe organizării de şantier includ cheltuielile pentru: (...)

g) montajul utilajelor şi echipamentelor necesare desfăşurării activităţii."

Cu privire la cheltuiala cu articolul "Schelă", recurenţii au arătat că aceasta ar fi eligibilă pentru că se încadrează în art. 5 alin. (4) lit. g) din Ordinul nr. 2368/2012, anterior citat.

Fără a contesta caracterul necesar al cheltuielii pentru organizarea de şantier, nu poate fi negat nici faptul evident că schela reprezintă un obiect, o construcţie auxiliară provizorie, iar nu o activitate de montaj a unui utilaj sau echipament necesar desfăşurării activităţii, pentru a putea fi încadrată în textul legal menţionat. Referitor la cheltuielile pentru transportul muncitorilor, deşi utile pentru desfăşurarea activităţii, Înalta Curte constată că legiuitorul nu a înţeles să le considere nici pe acestea ca fiind eligibile, actele administrative contestate fiind legale şi sub aceste aspecte.

De asemenea, în conformitate cu art. 5 alin. (2) din contractele de finanţare, cheltuielile sunt eligibile cu condiţia ca acestea să fie cuprinse în bugetul cererii de finanţare, anexă la contract şi să fie efectuate în conformitate cu termenii şi condiţiile contractului.

Or, cealaltă categorie de cheltuieli declarate neeligibile sunt cele care depăşesc linia bugetară în care au fost încadrate.

În concluzie, prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situaţia de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

Pentru aceste motive, în baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1), constatând că nu este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamanţii Municipiul Ploieşti şi Primarul Municipiului Ploieşti.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Dată

Respinge recursul declarat de reclamanţii Municipiul Ploieşti şi Primarul Municipiului Ploieşti împotriva sentinţei civile nr. 1088 din data de 20 martie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 noiembrie 2021.