Judicial annulment of administrative transfer refusal due to unconstitutionality of statutory provisions lacking defined transfer criteria

Şedinţa publică din data de 17 noiembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta A. a formulat în temeiul art. 11 din Legea 304/2004 raportat la art. 8 şi 11 din Legea 554/2004, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, o cerere de anulare a actului administrativ reprezentat de Hotărârea nr. 270/24.03.2020 prin care a fost respinsă cererea de transfer de la Judecătoria Piatra Neamţ la Tribunalul Neamţ.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 66 din 2 octombrie 2020, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii şi, în rejudecare, admiterea cererii având ca obiect anularea Hotărârii nr. 270/24.03.2020 prin care i-a fost respinsă cererea de transfer, cu consecinţa obligării intimatului-pârât la emiterea unei hotărâri prin care să dispună transferul.

A apreciat că instanţa de fond a aplicat greşit normele de drept material invocate şi a interpretat eronat efectele Deciziei Curţii Constituţionale a României nr. 454/2020, publicată în Monitorul Oficial nr. 655 din 24 iulie 2020, atunci când a respins acţiunea.

Prin această Decizie, Curtea a constatat că soluţia legislativă cuprinsă în art. 60 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, în redactarea anterioară Legii nr. 242/2018, şi în art. 60 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, în redactarea ulterioară Legii nr. 242/2018, care nu precizează condiţiile transferării judecătorilor, precum şi art. 60 alin. (3) din Legea nr. 303/2004, în redactarea ulterioară Legii nr. 242/2018, sunt neconstituţionale.

A arătat că primul argument al instanţei de fond este acela că Decizia Curţii ar viza dispoziţiile art. 60 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, în redactarea anterioară Legii nr. 242/2018 (în timp ce hotărârea ce face obiectul prezentei analize a fost pronunţată în temeiul redactării ulterioare). În opinia sa, acest argument ce nu poate fi primit deoarece contrazice chiar dispozitivul deciziei, judecătorul de fond cenzurând astfel dispoziţiile care se aplică obligatoriu prin efectele prevăzute în termeni nesusceptibili de interpretare, în art. 147 din Legea fundamentală.

A susţinut că efectele acestei decizii îi sunt direct aplicabile şi a redat, în cadrul cererii de recurs, considerentele Deciziei Curţii Constituţionale, pe care le-a apreciat ca fiind incidente în cauză.

Cu referire la al doilea argument reţinut de instanţa de fond care vizează inaplicabilitatea Deciziei CCR dat fiind că aceasta, aplicându-se doar pentru viitor, adică de la data publicării oficiale, nu vizează acte administrative emise anterior, a considerat că echivalează cu o absolută negare a accesului la justiţie în ceea ce priveşte anularea unui act administrativ care a fost emis în temeiul dispoziţiilor declarate neconslituţionale, care îşi produce în continuare efectele vătămătoare si care este contestat în termen legal, prin procedura judiciară pendinte declanşată de reclamantă.

A arătat că ignorarea efectelor deciziei şi respingerea cererii sale înseamnă menţinerea actului administrativ contestat în termen, ca fiind legal şi temeinic, deşi a fost emis în temeiul unei reglementări neconstituţionale, ceea ce este o încălcare flagrantă a dreptului său la apărare dar şi a dispoziţiilor art. 147 din Legea fundamentală coroborate cu dispoziţiile art. 6 din CEDO. În acest sens a făcut referire la Decizia nr. 223 din 13 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 18 aprilie 2012 şi la Decizia nr. 164 din 12 martie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 296 din 23 mai 2013, prin care au fost interpretate prevederile art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală, precum şi la Decizia nr. 10/11.05.2015 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept.

A considerat că dacă emitentul actului administrativ poate să susţină că în privinţa sa, efectele actului administrativ sunt, într-adevăr, epuizate, deoarece la momentul publicării deciziei de invalidare a dispoziţiilor din regulament, activitatea sa este finalizată, judecătorul cauzei nu poate refuza aplicarea deciziei pentru acelaşi motiv. Pentru judecătorul cauzei, decizia era obligatorie la data pronunţării (02.10.2020), aceasta fiind publicată în Monitorul Oficial (24.06.2020), astfel că nu puteau fi, pur si simplu, ignorate efectele acesteia, raţionament confirmat şi de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 377/31.05.2017.

În fine, cu referire la ultimul argument al instanţei de fond care vizează criticile cu caracter general aduse hotărârii de respingere a transferului, a arătat că acest argument este contrazis nu doar de cererea sa principală dar chiar de preambulul considerentelor sentinţei împotriva căreia a formulat recurs, în care se regăsesc şi criticile sale punctuale privitoare la această hotărâre. Contextul general al procedurilor de transfer, pe care l-a expus este unul care să atragă atenţia asupra comportamentului administrativ al autorităţii, cu privire la cererile sale de transfer anterioare (toate fiind respinse, pentru că de fiecare dată se aplica un alt criteriu de departajare între candidaţii ce proveneau de la aceeaşi instanţă, criteriile vechimii în grad şi în funcţie, la care surclasa toţi candidaţii, nefiind niciodată luate în considerare).

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, considerând că hotărârea instanţei de fond este legală şi temeinică, fiind interpretate şi aplicate în mod corect toate dispoziţiile legale incidente în cauză, iar instanţa de fond nu şi-a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti.

În esenţă, a susţinut că normele care reglementează instituţia transferului au caracter supletiv şi conferă doar o vocaţie, fără a crea în mod automat un drept solicitantului şi că gestionarea resurselor umane în sistemul judiciar reprezintă atributul Consiliului Superior al Magistraturii, astfel încât ocuparea posturilor vacante trebuie să se raporteze la raţiunile şi necesităţile sistemului judiciar, pentru evitarea provocării unor grave disfuncţionalităţi în activitatea instanţelor şi parchetelor.

În contextul prezentării situaţiei de fapt, a arătat că Hotărârea nr. 270 din data de 24.03.2019 nu a fost adoptată cu exces de putere şi nu a condus la o vătămare a vreunui drept al recurentei-reclamante, nefiind vorba de aplicarea unui tratament discriminatoriu în ceea ce o priveşte pe reclamantă şi nici de o practică neunitară a Consiliului Superior al Magistraturii în materia cererilor de transfer.

Cu privire la Decizia Curţii Constituţionale nr. 454 din 24.06.2020 a susţinut că nu are incidenţă în cauză atâta vreme cât actul administrativ a fost emis în concordanţă cu dispoziţiile legale şi regulamentare în vigoare la acel moment, iar deciziile Curţii Constituţionale sunt general obligatorii de la data publicării şi au putere pentru viitor.

Şi în cazul în care s-ar aprecia că este aplicabilă Decizia Curţii Constituţionale nr. 454/2020, a arătat că declararea ca neconstituţională a art. 60 din Legea nr. 303/2004 nu poate avea consecinţă obligarea intimatului-pârâtului la emiterea unei hotărâri prin care să dispună transferul recurentei-reclamante având în vedere faptul că nu mai există temei legal pentru transfer, iar, în lipsa unor condiţii şi criterii de transfer, nici instanţa nu ar putea să aprecieze asupra oportunităţii cererii de transfer a recurentei-reclamante.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţie a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 17 noiembrie 2021, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate de către recurentă, Înalta Curte constată că recursul este fondat în limitele şi pentru considerentele arătate în continuare.

2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. se întemeiază pe conceptul de "exces de putere" ce derivă din principiul constituţional al separaţiei puterilor în stat şi vizează imixtiunea instanţelor judecătoreşti în domeniul atribuţiilor puterii legislative sau executive, respectiv încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat.

Or, deşi se invocă acest motiv de casare, în speţă nu poate fi decelat un caz de depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti, respectiv de imixtiune în atribuţiile puterii legislative ori executive.

Întrucât recurenta-reclamantă nu a formulat critici concrete cu privire la modul în care prima instanţă, prin sentinţa recurată, a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti şi nici nu a arătat în sfera cărei alte puteri a interferat puterea judecătorească prin pronunţarea hotărârii recurate, Înalta Curte nu poate reţine incidenţa acestui motiv de casare.

În cadrul motivului de recurs prevăzut de art. 488 (1) pct. 8 C. proc. civ. Înalta Curte constată întemeiate criticile, însă în următoarele limite:

Recurenta-reclamantă a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ, Hotărârea nr. 270 din data de 24.03.2019 emisă de secţia pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, prin care i-a fost respinsă cererea de transfer de la Judecătoria Piatra Neamţ la Tribunalul Piatra Neamţ.

Temeiul de drept al emiterii Hotărârii nr. 270 din 24 martie 2019 a secţiei pentru Judecători îl reprezintă dispoziţiile art. 40 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 317/2014 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, dispoziţiile art. 60 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi prevederile din Regulamentul privind transferul judecătorilor aprobat prin Hotărârea nr. 1347/17.09.2019 a secţiei pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, publicată în Monitorul Oficial nr. 769/23.09.2019.

Înalta Curte constată că în prezenta cauză, aflată în curs de judecată în primă instanţă la data publicării în Monitorul Oficial nr. 655/24.07.2020, a Deciziei nr. 454 din 24 iunie 2020, pronunţată de Curtea Constituţională, sunt incidente dispoziţiile acestei decizii.

Prin Decizia nr. 454 din 24 iunie 2020, Curtea Constituţională a constatat că soluţia legislativă cuprinsă în art. 60 din Legea nr. 303/2004, în redactarea anterioară Legii nr. 242/2018, şi în art. 60 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, în redactarea ulterioară Legii nr. 242/2018, care nu precizează condiţiile transferării judecătorilor, precum şi art. 60 alin. (3) din Legea nr. 303/2004, în redactarea ulterioară Legii nr. 242/2018, sunt neconstituţionale.

În esenţă, prin decizia menţionată, Curtea Constituţională a constatat neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 60 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 303/2004, care nu stabilesc criteriile şi procedura de transfer a judecătorilor şi care au permis adoptarea Regulamentului ce completează legea, cu încălcarea prevederilor art. 1 alin. (4) şi (5), art. 61 alin. (1), art. 73 alin. (3) lit. l), art. 125 alin. (2) şi art. 133 alin. (1) din Constituţie. Or, dispoziţiile art. 60 din Legea nr. 303/2004 au stat la baza emiterii hotărârii contestate în prezenta cauză.

Din conţinutul deciziei Curţii Constituţionale, rezultă că soluţia legislativă cuprinsă în art. 60 din Legea nr. 303/2004, care nu precizează condiţiile transferării judecătorilor, generează o stare de impredictibilitate şi astfel, încalcă prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie, deoarece, de la caz la caz, în mod arbitrar, se poate decide într-un mod subiectiv cu privire la cariera judecătorilor.

S-a reţinut în considerentele deciziei, cu privire la statutul judecătorilor şi procurorilor, că elementele esenţiale ale raporturilor de muncă al acestora trebuie reglementate prin lege, iar nu printr-un act cu forţă juridică inferioară acesteia, respectiv printr-un act cu caracter normativ emis de autoritatea pârâtă.

Curtea Constituţională a constatat că revine legiuitorului sarcina de a reglementa, pe de o parte, instituţia transferului în Legea nr. 303/2004, cu indicarea criteriilor care trebuie să fie îndeplinite şi, pe de altă parte, procedura realizării transferului în Legea nr. 317/2004.

În raport de cele expuse şi de obiectul acţiunii deduse judecăţii în speţă, Înalta Curte apreciază că este întemeiată, în parte, acţiunea formulată de reclamantă, ţinând cont de efectele în prezenta cauză ale Deciziei nr. 454/2020, pronunţată de Curtea Constituţională.

Astfel, în condiţiile în care prin Decizia nr. 454/2020 s-a constatat că dispoziţiile art. 60 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 303/2004 sunt neconstituţionale, în considerarea principiilor ce se degajă din conţinutul art. 147 alin. (4) din Constituţie, instanţa de recurs reţine nelegalitatea Hotărârii nr. 270 din data de 24.03.2019, emisă de secţia pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, prin care a fost respinsă cererea de transfer formulată de reclamantă, această hotărâre devenind lipsită de temei legal, ca urmare a declarării neconstituţionale a dispoziţiilor legale pe care s-a fundamentat hotărârea contestată.

Pe cale de consecinţă, recursul declarat de reclamantă este fondat, şi urmează a fi admis, iar în urma casării în parte a sentinţei recurate şi rejudecării cauzei, Înalta Curte va admite, în parte, acţiunea formulată de reclamantă şi va anula Hotărârea nr. 270 din data de 24.03.2019 a secţiei pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii.

Înalta Curte va respinge în rest cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă, constatând că şi în privinţa cererii de transfer sunt incidente dispoziţiile Deciziei nr. 454/2020, pronunţată de Curtea Constituţională.

Aceasta întrucât Curtea Constituţională a constatat că prevederile art. 60 din Legea nr. 303/2004 sunt neconstituţionale, şi în temeiul art. 147 alin. (4) din Constituţie, urmează a fi înlăturate de la aplicare în cauzele aflate în curs de judecată la momentul publicării deciziei, reţinându-se, totodată, că nu pot fi prevăzute prin Regulament condiţiile transferării judecătorilor, acestea fiind necesar a se reglementa în Legea nr. 303/2004.

În consecinţă, în respectarea principiului legalităţii, nu se poate dispune de către instanţa de recurs asupra cererii de transfer, în contextul declarării neconstituţionalităţii textului de lege care reglementează transferul judecătorilor, fără însă a stabili condiţiile în care se realizează transferul.

Prin urmare, legiuitorul având obligaţia de a pune de acord prevederile neconstituţionale ale art. 60 din Legea nr. 303/2004, cu dispoziţiile Constituţiei, iar Consiliul Superior al Magistraturii păstrând atribuţia de a dispune asupra cererii de transfer, conform art. 40 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 317/2004, Înalta Curte consideră că soluţia din recurs trebuie să se limiteze la anularea hotărârii adoptate asupra cererii de transfer, Consiliul Superior al Magistraturii rămânând învestit cu această cerere şi urmând să o soluţioneze după punerea în acord cu Constituţia a prevederilor art. 60 din Legea nr. 303/2004 (în acest sens s-a pronunţat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin decizia nr. 715 din 09 februarie 2021).

Faţă de dezlegarea dată aspectelor mai sus menţionate, criticile recurentei-reclamante privind comportamentul administrativ al pârâtului cu privire la cererile de transfer anterioare formulate sau la modalitatea de aplicare a criteriilor de departajare între candidaţii ce proveneau de la aceeaşi instanţă invocate în cuprinsul cererii de transfer, nu vor face obiectul analizei instanţei de control judiciar.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de reclamanta A., casarea sentinţei atacate şi rejudecând cauza, va admite, în parte, acţiunea formulată de reclamantă şi va anula Hotărârea nr. 270 din 24.03.2020 a secţiei pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, urmând a respinge în rest acţiunea.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 66 din 2 octombrie 2020 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată.

Admite în parte acţiunea formulată de reclamanta A..

Anulează Hotărârea nr. 270 din 24.03.2020 a secţiei pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii.

Respinge în rest acţiunea.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 17 noiembrie 2021.