Passive standing of delegated intermediary bodies in EU structural fund disputes and sufficiency of judicial motivation

Şedinţa publică din data de 17 noiembrie 2021

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Patronatul Naţional al Viei şi Vinului a chemat în judecată pârâţii Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice - Direcţia Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane şi Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului - Organism Intermediar Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, solicitând:

1. Anularea Deciziei AM POSDRU nr. 65 din 02.08.2013 de respingere a contestaţiei împotriva Procesului-verbal nr. x din 04.06.2013, comunicată în data de 27.08.2013;

2. Admiterea Contestaţiei nr. 13160/04.07.2013 şi anularea Procesului-verbal nr. x din 04.06.2013 de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă privind Proiectul x - "Consolidarea patronatului şi dezvoltarea capacităţii acestuia de a participa la procesul decizional", cod SMIS 9061;

3. Anularea creanţei fiscale stabilite în sarcina sa de 498.174,73 RON;

4. Obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1738 din 17 mai 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale şi, în consecinţă, a respins cererea împotriva acestuia pentru lipsa calităţii procesuale pasive.

A admis cererea formulată de reclamantul Patronatul Naţional al Viei şi Vinului, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Fondurilor Europene, Ministerul Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale (fost Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice), Ministerul Educaţiei Naţionale - Direcţia Generală Organismul Intermediar Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane.

A anulat Decizia AMPOSDRU nr. 65/2.08.2013 şi Procesul-verbal de constatare nr. x/4.06.2013.

A exonerat pe reclamantă de plata sumei de 498.174,73 RON.

A obligat pârâţii, în solidar, la plata sumei de 8650 RON cheltuieli de judecată către reclamantă, din care 150 RON taxă judiciară de timbru, 2000 RON onorariu expert şi 6500 RON onorariu avocat redus.

1.3. Căile de atac exercitate în cauză

1.3.1. Pârâtul Ministerul Fondurilor Europene a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi casarea sentinţei atacate, în sensul respingerii acţiunii în totalitate, ca neîntemeiată.

În esenţă, a apreciat că instanţa de fond, în rejudecare a pronunţat o hotărâre nelegală din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., prin lipsa unei motivări pertinente a nelegalităţii Deciziei nr. 65/2013, care să răspundă cerinţelor impuse de art. 425 alin. (1) C. proc. civ.

Totodată, a arătat că instanţa de fond, substituindu-se autorităţii administrative, a procedat la analiza şi a împrejurărilor de fapt şi de drept reţinute prin Procesul-verbal nr. x/04.06.2013 şi, constatând nelegalitatea acestui titlu de creanţă, a încălcat dispoziţiile art. 46 şi art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011, ceea ce atrage motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte aprecierile instanţei de fond referitoare la caracterul eligibil al sumei de 498.174,73 RON, stabilită prin Procesul-verbal nr. x/04.06.2013, a arătat că prin anularea acestui titlu de creanţă, cu consecinţa exonerării intimatului-reclamant de plata acestei sume, instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală, cu încălcarea normelor de drept material, ceea ce atrage motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Or, potrivit art. 501 alin. (3) C. proc. civ., după casare, instanţa de fond va judeca din nou, în limitele casării şi ţinând seama de toate motivele invocate înaintea instanţei a cărei hotărâre a fost casată. Totodată, potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol din C. proc. civ., când hotărârea a fost casată pentru încălcarea regulilor de procedură, judecata va începe de la actul anulat.

Cum prin decizia de casare, instanţa de control judiciar a reţinut incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., care constituie o normă de procedura, rezultă că soluţia ce urma a fi pronunţată în rejudecare, se impunea a fi motivată prin raportare atât la înscrisurile aflate iniţial la dosar, cât şi cele ulterior administrate, nefiind justificată, o extindere a probatoriului, prin efectuarea unor expertize în sensul solicitat de reclamant, şi valorificarea exclusivă a opiniilor exprimate de cei doi experţi, în detrimentul înscrisurilor administrate în cauză.

În final, a solicitat cenzurarea cheltuielilor de judecată acordate de instanţa de fond în cuantum de 6.500 RON reprezentând onorariu avocat, în raport de dispoziţiile art. 451 C. proc. civ.

1.3.2. Pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., solicitând admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a OI POCU-MEN în prezenta cauză, casarea sentinţei atacate şi exonerarea sa de obligaţia de restituire a sumelor menţionate în hotărâre, inclusiv exonerarea de la plata cheltuielilor de judecată.

În principal, a solicitat admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a OI POCU-MEN, cu consecinţa respingerii acţiunii formulate în contradictoriu cu aceasta, considerând că simpla menţiune din cererea de chemare în judecată că Ministerul Educaţiei Naţionale - Direcţia Generală Organismul Intermediar Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane este unul dintre pârâţii, în contradictoriu cu care reclamantul a înţeles să se judece, nu conduce automat la a-i conferi şi calitate procesuală, cât timp reclamantul nu a indicat, în concret, motivele de fapt şi de drept, precum şi dovezile pe care se sprijină cererea sa de chemare în judecată.

În esenţă, a arătat că actele administrative atacate în cauză nu au fost emise sau asumate de OI POCU-MEN, iar aceasta nici nu a fost parte în Contractul de finanţare aferent Proiectului x.

Mai mult, lipsa calităţii procesuale pasive rezidă în mod indubitabil din dispoziţiile Acordului de Delegare de Funcţii, încheiat între MMFPSPV - AMPOSDRU şi MEN - OIPOSDRU (actual OI POCU MEN), în baza căruia pârâta este responsabilă doar cu gestionarea Axei prioritare 1 şi a Axei Prioritare 2. Or, Proiectul x a fost implementat pe Axa Prioritară 3 care nu este în gestiunea sa.

Faţă de aspectele prezentate şi actele normative invocate a apreciat că sentinţa atacată este viciată prin prisma eludării prevederilor de drept incidente în privinţa justificării calităţii procesuale pasive a sa şi, în urma admiterii cereri de recurs şi a rejudecării, în ceea ce o priveşte, a solicitat admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a OI POCU-MEN, cu consecinţa respingerii acţiunii ca fiind îndreptată împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.

În continuare, recurenta-pârâtă Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei, a considerat că prin pronunţarea hotărârii, în ceea ce o priveşte, instanţa de fond a încălcat obligaţiile privind motivarea sentinţei, fiind astfel incident art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. "Hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau (...) cuprinde (...) motive străine de natura cauzei".

Astfel, a arătat că prima instanţă nu a luat în considerare niciunul dintre argumentele pe care le-a indicat în cuprinsul întâmpinării cu referire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, nefiind deloc analizate susţinerile invocate privind lipsa calităţii procesuale pasive a OI POCU-MEN în Dosarul nr. x/2014.

Instanţa de fond nu doar că nu a sesizat lipsa oricărei susţineri juridice a pretenţiilor reclamantului faţă de OI POCU-MEN, dar a şi validat raţionamentul acestuia şi a pronunţat în contradictoriu cu Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei Naţionale, prin încălcarea normelor de drept incidente prezentei speţe.

Chiar dacă instanţa de fond şi-a însuşit raţionamentul reclamantului, aceasta trebuia să indice, pentru respectarea cerinţelor prevăzute de art. 425 alin. (1) C. proc. civ., motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

1.4. Apărările formulate în cauză

În cauză intimatul-reclamant Patronatul Naţional al Viei şi al Vinului, şi intimatul-pârât Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale, au formulat întâmpinări cu privire la cele două recursuri, în cuprinsul cărora nu au invocat excepţii procesuale, solicitând respingerea acestora ca nefondate.

1.5. Procedura de soluţionare a recursurilor

Prin rezoluţie a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursurilor în şedinţă publică, la data de 17 noiembrie 2021, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursurilor, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

1.6. Alte aspecte procesuale

Asupra excepţiei tardivităţii recursului formulat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, invocată din oficiu, instanţa de control judiciar s-a pronunţat în şedinţă publică şi a admis-o, apreciind că este întemeiată raportat la data comunicării sentinţei atacate şi data declarării recursului, astfel cum reiese din practicaua prezentei decizii.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Direcţia Organismul Intermediar Pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei Naţionale este nefondat, pentru următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

În ceea ce priveşte starea de fapt care a condus la situaţia litigioasă dintre părţi, Înalta Curte reţine că reclamantul Patronatul Naţional al Viei şi al Vinului a implementat Proiectul x./G/35602-"Consolidarea patronatului şi dezvoltarea capacităţii acestuia de a participa la procesul decizional", cod SMIS 9061 finanţat din fonduri structurale gestionate de pârâta AM POSDRU.

După implementarea proiectului, pârâta AM POSDRU a efectuat mai multe controale asupra reclamantului, fiind relevant în speţa dedusă judecăţii, controlul care a avut ca obiect verificarea constatărilor din Anexa nr. 1 la Raportul de operaţiuni nr. x/11.09.2012 întocmit de autoritatea de Audit, care s-a finalizat cu întocmirea Procesului-verbal nr. x din 04.06.2013, prin care s-au stabilit cheltuieli neeligibile şi o creanţă bugetară în sarcina reclamantului în valoare de 498.174,73 RON.

Împotriva acestui proces-verbal reclamantul a formulat contestaţie în temeiul dispoziţiilor art. 46 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, soluţionată cu respingerea acesteia prin Decizia AM POSDRU nr. 65 din 02.08.2013.

În acest context, reclamantul a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, solicitând anularea Deciziei AM POSDRU nr. 65 din 02.08.2013 şi a Procesului-verbal nr. x din 04.06.2013 de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.

Prima instanţă a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale şi, în consecinţă, a respins cererea împotriva acestuia pentru lipsa calităţii procesuale pasive.

A admis cererea formulată de reclamantul Patronatul Naţional al Viei şi Vinului, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Fondurilor Europene, Ministerul Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale şi Ministerul Educaţiei Naţionale - Direcţia Generală Organismul Intermediar Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane.

A anulat Decizia AMPOSDRU nr. 65/02.08.2013 şi Procesul-verbal de constatare nr. x/04.06.2013, a exonerat reclamantul de plata sumei de 498.174,73 RON şi a obligat pârâţii, în solidar, la plata sumei de 8650 RON cheltuieli de judecată către reclamant.

Prin recursul declarat, pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei a adus critici de nelegalitate, întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., arătând că prima instanţă nu a analizat deloc susţinerile invocate prin întâmpinare privind lipsa calităţii procesuale pasive a OI POCU-MEN în cauză; că nu a sesizat lipsa oricărei susţineri juridice a pretenţiilor reclamantului faţă de OI POCU-MEN, că a validat raţionamentul acestuia şi a pronunţat hotărârea în contradictoriu cu Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei Naţionale, prin încălcarea normelor de drept incidente prezentei speţe şi că, pentru respectarea cerinţelor prevăzute de art. 425 alin. (1) C. proc. civ., chiar dacă instanţa de fond şi-a însuşit raţionamentul reclamantului, aceasta trebuia să indice, motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Pentru a răspunde în concret criticilor formulate, Înalta Curte constată că într-adevăr, prin întâmpinarea formulată în faţa primei instanţe, pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei Naţionale a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a sa în prezenta cauză, iar instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra excepţiei, însă această omisiune nu este de natură să schimbe soluţia care se va pronunţa în recurs, întrucât excepţia este neîntemeiată. Chiar dacă pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei Naţionale nu este emitentul actelor administrative atacate în cauză, care privesc un contract de finanţare încheiat în cadrul Programului Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013, organismele intermediare au atribuţii delegate de la autoritatea de management pentru implementarea programului operaţional aflat în gestiune, în baza dispoziţiilor art. 31 din H.G. nr. 457/2008 şi a Acordului de delegare de funcţii privind responsabilităţile şi atribuţiile părţilor în pregătirea implementării şi în implementarea Programului Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013 în România, încheiat la data de 11.09.2008. Aşadar, a avut loc o delegare de competenţă în ceea ce priveşte derularea proiectelor privind Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013, delegare prin care OI POCU-MEN (fost OI POSDRU - MECT) a dobândit o capacitate administrativă proprie.

Nemulţumirea recurentei, valorificată în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., rezultă din faptul că prima instanţă ar fi validat raţionamentul reclamantului, şi că, pentru respectarea cerinţelor prevăzute de art. 425 alin. (1) C. proc. civ., chiar dacă instanţa de fond şi-a însuşit raţionamentul reclamantului, aceasta trebuia să indice, motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Înalta Curte nu poate primi aceste critici care vizează, în esenţă, necercetarea fondului de către prima instanţă.

Trebuie precizat mai întâi faptul că exigenţa motivării hotărârii judecătoreşti este o garanţie a caracterului echitabil al procedurii şi împotriva arbitrariului instanţei, fiind reglementată de dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.. Potrivit acestui text, hotărârea judecătorească va cuprinde, din acest punct de vedere, considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Transpunând dispoziţiile acestei norme în contextul criticilor formulate de recurentă, Înalta Curte apreciază că obligaţia instanţei de fond de a motiva sentinţa pe care a pronunţat-o, priveşte, în esenţă, arătarea motivelor pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor, criterii legale pe care sentinţa recurată le îndeplineşte. Motivarea hotărârii judecătoreşti nu reprezintă o chestiune de cantitate şi nici nu obligă instanţa să răspundă tuturor argumentelor de fapt şi de drept ale părţilor, instanţa putând să grupeze unele dintre acestea pe baza unui numitor comun şi să le răspundă în cadrul unui singur considerent; totodată, este necesară analiza acelor motive şi apărări care sunt esenţiale pentru dezlegarea pricinii, care au aptitudinea de a demonstra analiza efectivă a cauzei, potrivit exigenţelor Curţii Europene a Drepturilor Omului.

Or, revenind la prezenta cauză, dacă argumentele şi probele administrate de către reclamant au format convingerea instanţei în sensul soluţiei adoptate şi dacă judecătorul, trecând prin propriul "filtru" de analiză, a preluat în motivare parte din respectivele argumente, însuşiindu-şi raţionamentul reclamantului, acest lucru nu poate echivala cu o necercetare a fondului cauzei. Hotărârea recurată cuprinde considerentele care au condus la admiterea cererii de chemare în judecată, respectiv motivele de fapt şi de drept pentru care au fost primite pretenţiile reclamantului în contradictoriu cu ambii pârâţi.

Prin, urmare aceste susţineri nu sunt de natură să atragă incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., hotărârea primei instanţe respectând exigenţele impuse de dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei, ca nefondat.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepţia tardivităţii recursului formulat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, invocată din oficiu.

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene împotriva sentinţei civile nr. 1738 din 17 mai 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca fiind tardiv.

Respinge recursul formulat de pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei împotriva sentinţei civile nr. 1738 din 17 mai 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 17 noiembrie 2021.