Competence for statutory benefits under veterinary service concessions: distinguishing contractual execution from statutory obligations in administrative jurisdiction

Şedinţa publică din data de 16 noiembrie 2021

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Circumstanţele cauzei

Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la data de 09.11.2020, iniţial pe rolul Tribunalului Dolj, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020, reclamanta S.C. A. S.R.L. a chemat în judecată parata Autoritatea Naţionala Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor - ANSVSA, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună obligarea acesteia la achitarea sumei de 60.000 RON (respectiv: 10.000 RON/luna de la data intrării in vigoare a legii 236/2019 si pana la data apariţiei O.U.G. nr. 117/2020, adica de la data de 16.12.2019 - pana la data de 24.07.2020), conform art. IV alin (1) din Legea 236/2019, pentru fiecare contract încheiat aferent unei circumscripţii sanitar veterinare.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

Hotărârea Tribunalului Dolj, secţia contencios administrativ şi fiscal

Prin încheierea de şedinţă din data de 12 februarie 2021, Tribunalul Dolj, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale-procesuale a acestei secţii de a soluţiona cererea de chemare în judecată, invocată din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea secţiei a II-a Civilă din cadrul aceleiaşi instanţe, respectiv Tribunalul Dolj.

Pentru a pronunţa această soluţie, a reţinut în esenţă că, în contextul în care art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 conferă posibilitatea de a beneficia de suma de 10.000 RON lunar numai beneficiarilor contractelor de concesiune(acord cadru de servicii) încheiate pentru realizarea activităţilor prevăzute de alin. (2) al art. 15 din O.G. nr. 42/2004 - până la finalizarea respectivelor contracte -, trebuie considerat că litigiul dedus judecăţii este unul apărut în legătură cu executarea respectivului contract.

Or, art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 stabileşte "Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun", în timp ce art. 53 alin. (1)1 din Legea nr. 101/2016 - privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor - prevede: "Procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia civilă a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau în circumscripţia în care îşi are sediul social/domiciliul reclamantul".

Coroborând prevederile legale anterior menţionate, este indubitabil că speţa dedusă judecăţii nu poate fi soluţionată de către instanţa de contencios administrativ şi fiscal - ci de către instanţa civilă, şi anume secţia civilă a Tribunalului.

Referitor la Tribunalul competent teritorial, este de remarcat că art. 53 alin. (1)1 din Legea nr. 101/2016 instituie o competenţă alternativă, reclamantul având opţiunea de a investi cu soluţionarea cauzei fie instanţa de la domiciliul/sediul său, fie pe cea de la sediul autorităţii contractante.

Dat fiind că reclamantul s-a adresat Tribunalului în a cărui rază teritorială îşi are sediul, se va considera că a făcut o alegere pentru respectiva instanţă - şi anume Tribunalul Dolj.

Astfel, a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea secţiei a II-a Civile din cadrul Tribunalului Dolj, fiind înregistrată pe rolul acestei instanţe la data de 26.02.2021, sub acelaşi număr unic de dosar.

Hotărârea secţiei a II-a Civile din cadrul Tribunalului Dolj:

Sentinţa nr. 85/2021 din data de 10 mai 2021 secţia a II-a Civilă din cadrul Tribunalului Dolj a admis la rându-i excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această sentinţă a reţinut în esenţă instanţa civilă din cadrul Tribunalului Dolj că, din cuprinsul cererii de chemare in judecată reiese că obiectul acţiunii este reprezentat de refuzul nejustificat al autorităţii de a soluţiona într-un termen rezonabil cererea reclamantului, de a se achita suma de bani în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 coroborat cu art. 4 alin. (1) din Legea nr. 236/2019 şi, faţă de dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, îi revine Curţii de Apel Craiova, în a cărei rază teritorială se află sediul reclamantului, competenţa de soluţionare a prezentei acţiuni.

Astfel, a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, fiind înregistrată pe rolul acestei instanţe la data de 03.06.2021, sub un alt număr de dosar, respectiv sub nr. x/2021.

Prin sentinţa nr. 211/2021 din data de 5 iulie 2021, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis la rându-i excepţia necompetenţei materială, şi, în consecinţă, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Dolj, secţia contencios administrativ şi fiscal.

A constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat dosarul către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, în vederea soluţionării acestuia.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a reţinut, în esenţă, că, în cauză, reclamanta - cabinet medical veterinar, se plânge împotriva refuzului instituţiei publice de a-şi îndeplini o obligaţie prevăzută de legiuitor, respectiv de a plăti suma stabilită lunar, pentru fiecare contract încheiat, în favoarea beneficiarilor contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, precum şi pentru modificarea unor acte normative.

Astfel cum se observă din art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, suma în discuţie reprezintă un beneficiu acordat de lege persoanelor vizate de acest text normativ, pentru contractele aflate în derulare, fiind, aşadar, solicitată în executarea unei obligaţii legale stabilite în sarcina instituţiei publice, şi nu a unei obligaţii contractuale.

Cererea reclamantei priveşte acordarea sumelor prevăzute la art. 6 din Anexa 21 la O.G. nr. 42/2004 (art. IV din Legea nr. 236/2019), potrivit căruia, "(1) Beneficiarii contractelor pentru realizarea activităţilor prevăzute la art. 15 alin. (2) din ordonanţă primesc suma de 10.000 RON, sumă exceptată de TVA, din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, prin bugetul direcţiilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, în baza decontului şi a documentelor justificative."

Din analiza textelor legale menţionate, rezultă că, direcţiile judeţene sunt cele care încheie contractele de concesiune, care achită suma prevăzută la art. 6 din Anexa 21 la O.G. nr. 42/2004 şi care gestionează, realizează şi controlează controlul activităţilor sanitar-veterinare pe teritoriul judeţului.

Bugetul direcţiilor judeţene (ordonatori terţiari de credite) este aprobat de Preşedintele Autorităţii Naţionale Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (ordonator principal de credite) în urma cererilor şi propunerilor acestora.

Deci, obligarea pârâtei Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor la alocarea sumelor necesare este o cerere accesorie acţiunii, astfel încât, în aplicarea prevederilor art. 123 alin. (1) C. proc. civ. competenţa poate fi stabilită strict prin raportare la obiectul principal dedus judecăţii.

Prin urmare, în aplicarea dispoziţiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, conform cărora litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, competenţa de soluţionare a cauzei aparţine tribunalului, iar potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 "3) Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său.(...).

Astfel, a fost admisă excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu şi declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Dolj, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Deopotrivă, s-a constatat ivit conflictul negativ de compenţă, fiind sesizată Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, pentru soluţionarea acestuia.

Prin urmare, dosarul având ca obiect conflict negativ de competenţă a fost înregistrat la data de 08 septembrie 2021, sub număr de dosar x/2021, pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, instanţă care, prin Rezoluţia Completului învestit cu judecarea sa, din data de 23.09.2021, a fixat termen pentru soluţionarea acestuia la data de 16.11.2021, în Camera de Consiliu, fără citarea părţilor, conform art. 135 alin. (4) C. proc. civ. raportat la art. 201 C. proc. civ. şi art. 109 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a instanţelor judecătoreşti.

Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă.

Verificând mai întâi regularitatea învestirii sale cu conflictul negativ de competenţă, Înalta Curte apreciază că este competentă să îl soluţioneze, în temeiul art. 135 alin. (1) C. proc. civ., republicat, în calitate de instanţă ierarhic superioară şi comună instanţelor aflate în conflict.

Analizând obiectul cauzei deduse judecăţii, în regulator de competenţă, precum şi dispoziţiile legale incidente, va stabili competenţa de soluţionare în primă instanţă a prezentului litigiu în favoarea Tribunalului Dolj, secţia de contencios administrativ şi fiscal, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competenţă priveşte norma de drept aplicabilă situaţiei deduse judecăţii, din perspectiva competenţei materiale de soluţionare a cauzei, instanţele aflate în conflict exprimând opinii diferite cu privire la natura litigului dedus judecăţii.

Se constată că reclamantul, invocând existenţa unui refuz nejustificat de soluţionare a cererii sale, solicită plata unei sume de bani pretinse în temeiul legii, respectiv al art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, potrivit căruia "beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, până la finalizarea acestora."

Prin urmare, analizând obiectul cererii de chemare în judecată, ce vizează perioada cuprinsă între intrarea în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi cea a O.U.G. nr. 117/2020 (respectiv 16.03.2020 -24.07.2020), constată Înalta Curte că reclamantul îşi întemeiază, în principal, pretenţiile pe însăşi Legea nr. 236/2019, iar nu pe contractul de concesionare, reclamantul invocând dispoziţiile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019.

Procedând la analiza prevederilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, Înalta Curte observă că acestea au caracterul unei norme tranzitorii, de aplicare a prevederilor alin. (7) al art. 15 din O.G. nr. 42/2004 (alineat introdus în structura O.G. nr. 42/2004, prin Art. I, pct. 2 din Legea nr. 236/2019), menite să ofere stabilitate actului normativ, ulterior modificării operate prin Legea nr. 236/2019 şi să asigure realizarea scopului în vederea căruia a fost adoptată noua reglementare într-o manieră care să elimine un posibil tratament discriminatoriu între beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii vizate de art. 15 din O.G. nr. 42/2004, încheiate ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi cei ce sunt beneficiarii unor astfel de contracte încheiate anterior momentului adoptării modificării legislative.

Prin urmare, pretenţia afirmată de reclamant este în legătură strânsă cu contractele administrative de care acesta se prevalează, dar nu decurge din executarea lor, ceea ce înseamnă că litigiul nu poate fi considerat ca unul decurgând din executarea unor astfel de contracte.

În speţă, reclamantul se plânge împotriva refuzului instituţiei publice de a-şi îndeplini o obligaţie prevăzută de legiuitor, respectiv de a plăti suma stabilită lunar, în favoarea beneficiarilor contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a Legii 236/2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, precum şi pentru modificarea unor acte normative.

Astfel cum se observă din art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, suma în discuţie reprezintă un beneficiu acordat de lege persoanelor vizate de acest text normativ, pentru contractele aflate în derulare, fiind, aşadar, solicitată în executarea unei obligaţii legale stabilite în sarcina instituţiei publice, şi nu a unei obligaţii contractuale.

Aşa fiind, competenţa materială de soluţionare a cauzei se determină în raport de norma cu caracter general în materia contenciosului administrativ înscrisă în art. 10 alin. (1) din Legea 554/2004, potrivit căreia "litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

Împrejurarea că a fost chemată în judecată doar autoritatea centrală coordonatoare, respectiv Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, nu prezintă relevanţă sub aspectul competenţei, importantă fiind natura raportului juridic dedus judecăţii, care, în cazul de faţă este grefat pe acte emise de o autoritate publică judeţeană, legea fiind cea care reglementează competenţa materială a instanţei de contencios administrativ şi fiscal în raport cu organul emitent al actului prin care se face plata sumei pretinse de reclamant şi în funcţie de cuantumul acesteia.

Astfel, în condiţiile în care direcţiile judeţene sunt cele care verifică şi aprobă solicitarea de plată a sumei prevăzute de art. IV alin. (1) din Legea nr. 263/2019, făcând şi plata efectivă a acesteia, competenţa de soluţionare a prezentei cauze se va stabili prin raportare la natura raportului juridic dedus judecăţii, fiind avute în vedere normele juridice aplicabile raporturilor dintre părţi, în funcţie de izvorul dreptului dedus judecăţii şi nu calitatea procesuală a pârâtei chemate în judecată, Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor putând fi obligată doar la alocarea sumelor necesare, urmare a cererilor şi propunerilor făcute de direcţiile judeţene.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte, va stabili competenţa de soluţionare în primă instanţă a litigiului în favoarea Tribunalului Dolj, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Temeiul legal al regulatorului de competenţă

În consecinţă, având în vedere considerentele arătate, în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabilit competenţa de soluţionare în primă instanţă a prezentului litigiul, în favoarea tribunalului în raza teritorială a căruia se află sediul reclamantului, respectiv în favoarea Tribunalului Dolj, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa soluţionării cauzei având ca obiect cererea formulată de reclamantul S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor în favoarea Tribunalului Dolj, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 16 noiembrie 2021.