Territorial Jurisdiction for Public Institution Plaintiff in Administrative Contentious under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 16 noiembrie 2021

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Circumstanţele cauzei

Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Arad, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, litigii de muncă şi asigurări sociale la data de 25.11.2020, sub nr. x/2020, reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Arad a cerut în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, Direcţia Generală Programe Europene - Capital Uman - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Capital Uman

- anularea în parte a Scrisorii standard de informare a beneficiarului nr. x/17.03.2020, privind situaţia cheltuielilor solicitate în Cererea de Rambursare nr. x, privind proiectul POCU/74/6/18/106250 cu titlul "Educaţie de calitate pentru toţi"; - anularea în parte a Deciziei nr. 677/20.05.2020, aferenta contestaţiei înregistrată la Ministerul Fondurilor Europene (MFE) cu nr. x/22.04.2020, formulată împotriva Scrisorii standard de informări a beneficiarului nr. x/17.03.2020t privind proiectul POCU/74/6/18/106250 cu titlul "Educaţie de calitate pentru toţi",

- respectiv anularea acestor acte administrative în ceea ce priveşte neautorizarea următoarelor sume:

- 617,06 RON -cheltuială neautorizată reprezentând cheltuielile salariate (352,80 RON salariul net şi 264,26 RON contribuţii) aferente lunii iunie 2019 pentru doamna A.;

- 1.274,64 RON - cheltuială neautorizată reprezentând cheltuielile salariate aferente lunii iulie 2019 pentru Doamna B.;

- 5.8l5,89 RON - cheltuială neautorizată reprezentând cheltuielile salariate aferente lunii august 2019 pentru C. şi D.; şi obligarea pârâtei ta rambursarea acestor sume precum şi la recalcularea cheltuielilor indirecte prin aplicarea ratei forfetare la suma aferentă cheltuielilor directe de personal aprobate prin Decizia 677/20.05.2020 şi cheltuielilor directe de personal solicitate a fi autorizate la plată prin prezenta cerere de chemare în judecată.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

Hotărârea Tribunalului Arad, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, litigii de muncă şi asigurări sociale

Prin sentinţa civilă nr. 116 din data de 9 februarie 2021 Tribunalul Arad, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, litigii de muncă şi asigurări sociale a admis excepţia necompetenţei teritoriale, invocată de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, Direcţia Generală Programe Europene - Capital Uman- Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Capital Uman şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această sentinţă Tribunalul Arad, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, litigii de muncă şi asigurări sociale a reţinut, în esenţă că, în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, conform cărora: Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului.

În prezenta cauză reclamatul este o autoritate publică, iar pârâtul are sediul în Bucureşti, astfel că instanţa este datoare să observe că în ipoteza de faţă doar calitatea reclamantului de autoritate publică este esenţială la stabilirea competenţei teritoriale care este exclusivă, nefiind relevant aspectul invocat de reclamant, anume că nu acţionează în regim de autoritate publică, ci ca parte vătămată şi nu există niciun argument pentru care nu s-ar aplica aceeaşi regulă ca şi în cazul persoanei fizice sau juridice de drept privat, atâta timp cât acesta nu acţionează în regim de putere publică, ci într-o poziţie de inferioritate în raport cu autoritatea de management.

Întrucât reclamantul nu s-a adresat instanţei competente de la domiciliul pârâtului, în baza art. 130 alin. (2) C. proc. civ., a apreciat Tribunalul Arad ca fiind întemeiată excepţia de necompetenţă teritorială a acestei instanţe, invocată de pârât şi, în baza art. 132 alin. (1) C. proc. civ., a declinat competenţa de soluţionare a cererii în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a ll-a contencios administrativ şi fiscal.

Astfel, cauza a fost înregistrată la data de 18.03.2021 pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal sub acelali număr de dosar, respectiv x/2020

Hotărârea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 4954/2021 din data de 07.09.2021, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal a admis la rându-i excepţia necompetenţei teritoriale, invocată din oficiu şi, în consecinţă, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Arad, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, litigii de muncă şi asigurări sociale.

A constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat dosarul către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, în vederea soluţionării acestuia.

Pentru a hotărî astfel, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal a reţinut, în esenţă, că reclamantul ISJ Arad afirmă calitatea de persoană vătămată iar calitatea părţilor nu se determină în abstract, la libera apreciere a fiecăruia, ci pornind de la analiza obiectului cauzei, respectiv de la actul administrativ prin observarea emitentului autoritate publică şi a destinatarului actului ori terţului vătămat de acest act.

Or, în raport de prevederile art. 10 alin. (3) din Legea 554/2004, Tribunalul Bucureşti a constatat că în speţă nu autoritatea publică în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 are calitatea de reclamant, ci pe aceea de pârât, astfel că sunt incidente în cauză prevederile art. 10 alin. (3) teza I respectiv este competentă instanţa de la sediul reclamantei.

Instanţa a observat în acest context faptul că, prin articolul 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a presupus două ipoteze. Prima priveşte reclamantul persoană fizică şi persoană juridică de drept privat, fiind stabilită competenţa în favoarea acesteia, iar cea de-a doua priveşte reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată, fiind stabilită competenţa tot în favoarea persoanei fizice sau juridice de drept privat (în textul legal fiind menţionat cuvântul pârât, fără o distincţie). Această din urmă concluzie, anume stabilirea competenţei în favoarea persoane fizice sau juridice de drept privat şi în situaţia în care este pârâtă, este întemeiată pe criteriul dezechilibrului de putere în cadrul raportului juridic de drept administrativ. Altfel spus, aşa cum rezultă din art. 10 alin. (3), în situaţia în care există un diferend juridic între părţile raportului juridic de drept administrativ, instanţa competentă urmăreşte partea care este într-un dezavantaj.

Norma de competenţă este edictată în favoarea părţii din raportul juridic de drept material care nu are aceleaşi resurse pe care le are statul, acesta din urmă având, în esenţă, un avantaj net superior oricărei persoane fizice sau juridice.

Articolul 10 alin. (3) nu defineşte pârâtul, făcând vorbire doar de reclamant, fiind necesară o interpretare din partea instanţelor pentru a aduce la lumină raţiunea acestuia. Aşadar, dacă prima teză a art. 10 alin. (3) stabileşte competenţa în favoarea reclamantului atunci când acesta este persoană fizică sau juridică de drept privat, fiind de presupus că pârâtul poate fi doar o autoritate publică, lucru care reiese din configuraţia raportului juridic de drept administrativ (raport juridic material), a doua teza priveşte raportul juridic procesual din sens invers, adică ipoteza în care autoritatea publică este reclamantă în contenciosul obiectiv, competenţa fiind, din nou, stabilită în favoarea pârâtului.

A mai reţinut Tribunalul Bucureşti că, deşi "pârâtul" nu este definit în niciun fel în teza a doua, nu se poate presupune că textul se referă exclusiv la persoana fizică sau juridică de drept privat, întrucât raportul juridic administrativ poate presupune ca ambele părţi să fie reprezentante ale statului (lato sensu), singura interpretare care dă sens regulii prevăzute în art. 10 alin. (3) este cea privind favorizarea părţii aflate într-o poziţie de inferioritate cu statul, indiferent dacă aceasta este o persoană fizică, juridică de drept privat sau juridică de drept privat asimilată unei autorităţi publice sau o persoană juridică de drept public, întrucât o altă interpretare ar conduce la lipsa raţiunii alegerii competenţei in favorem.

Calitatea de persoană juridică de drept public are relevanţă procesuală din punctul de vedere al competenţei doar în situaţia în care această calitate dă naştere unui raport juridic de drept material dezechilibrat, în situaţia în care persoana juridică de drept public acţionează în regim de putere publică, deci cu puteri exorbitante. Doar într-o astfel de situaţie se poate apăra interesul pârâtului prin judecarea procesului cât mai aproape de sediul/domiciliul acestuia iar raţiunea stabilirii competenţei în favoarea persoanei fizice sau juridice de drept privat, indiferent dacă este reclamant sau pârât, conduce la concluzia că norma prevăzută în art. 10 alin. (3) trebuie să fie interpretată nu literal, ci în spiritul acesteia, numai într-o astfel de situaţie scopul legii, anume protecţia suplimentară acordată părţii vulnerabile, putând fi atins.

Or, s-a apreciat că nu există niciun argument pentru care nu s-ar aplica aceeaşi regulă şi în cazul în care într-un raport juridic litigios identic, reclamantul este o persoană juridică de drept public, atâta timp cât acesta nu acţionează în regim de putere publică, ci într-o poziţie de inferioritate în raport cu autoritatea de management.

Mai mult, în teza a doua ar trebui determinat, prin interpretarea ansamblului dispoziţiilor Legii 554/2004 cine sunt instituţiile publice care trebuie să se adreseze instanţei de la sediul autorităţii publice, iar noţiunea de instituţie publică trebuie determinată prin raportare la prevederile Legii 554/2004 care stabileşte cadrul procesual de exercitare a controlului de legalitate, apreciind astfel ca fiind eronată determinarea noţiunii de instituţie publică prin raportare la norme de drept material. Definiţia instituţiei publice o regăsim în multe acte normative, spre exemplu Legea 500/2002 sau Legea 273/2006 însă acestea privesc raporturi de drept material circumscrie domeniilor de reglementare a acestor legi.

În opinia acestei instanţe singura interpretare rezonabilă a acestei noţiuni nedefinite de Legea 554/2004 şi neutilizate nicăieri ca atare este că instituţiile publice sunt subiectele calificate care exercită acţiunea în contencios obiectiv. Aceste subiecte calificate deţin resursele necesare şi organizarea legală pentru a nu avea vreo raţiune instituirea competenţei in favorem, cum este cazul Ministerului Public, Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici sau Prefectului iar pentru oricare altă persoană vătămată în cadrul contenciosului subiectiv se va reveni la regula competenţei in favorem chiar dacă aceasta este o persoană juridică de drept public.

Prin urmare, pentru considerentele anterior expuse, Tribunalul Bucureşti a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi a declina competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Arad unde îşi are sediul persoana vătămată, cauză fiind înaintată Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionarea conflictului negativ de competenţă.

Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă.

Înalta Curte, sesizată fiind cu pronunţarea regulatorului de competenţă, judecând în conformitate cu dispoziţiile art. 135 C. proc. civ., analizând obiectul cauzei deduse judecăţii, precum şi dispoziţiile legale incidente în cauză, va stabili competenţa de soluţionare a prezentului litigiu în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Verificând cererea de chemare în judecată Înalta Curte constată că titularul acesteia este Inspectoratul Şcolar Judeţean Arad, iar, raportat la obiectul acţiunii, ce vizează anularea parţială atât a actului administrativ apreciat ca fiind vătămător, respectiv Scrisoarea Standard de Informare, cât şi a răspunsului la plângerea prealabilă, judecata se desfăşoară în conformitate cu dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, calitate de pârât având Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene - Capital Uman, autoritate chemată în proces.

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competenţă priveşte norma de drept aplicabilă situaţiei deduse judecăţii, din perspectiva competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei, instanţele aflate în conflict exprimând opinii diferite cu privire la aplicabilitatea în cauză a dispoziţiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, respectiv cu privire la consecinţele pe care le atrage încadrarea reclamantului, ca persoană vătămată prin actul administrativ contestat, asupra instanţei competente să judece cauza.

Înalta Curte reţine că, potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data sesizării instanţei (25.11.2020):

"Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului.".

Conform art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea 554/2004, autoritatea publică este " orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public."

Pe de altă parte C. civ., în art. 189, clasifică persoanele juridice în două categorii; astfel, "persoanele juridice sunt de drept public sau de drept privat". Persoanele juridice de drept public sunt: statul, autorităţile (centrale, locale, autonome), instituţiile publice, atât cele ierarhic subordonate autorităţii centrale sau locale, cât şi cele autonome, care se află sub controlul sau coordonarea guvernului, ale autorităţii locale sau ale parlamentului, unităţile administrativ-teritoriale, precum şi "operatori economici" constituiţi de stat sau de autorităţile locale ori de unităţile administrative-teritoriale.

Reclamant în cauză este Inspectoratul Şcolar Judeţean Arad, instituţie publică în sensul dispoziţiilor legale anterior menţionate.

Din reglementarea art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 reiese că legiuitorul a avut în vedere două ipoteze şi anume: prima, în care reclamantul este o persoană fizică sau juridică de drept privat şi a doua, în care calitatea de reclamant o are o autoritate publică, instituţie publică sau asimilată, textul legal neinstituind nicio distincţie în funcţie de obiectul litigiului ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, elementul esenţial în determinarea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei reprezentându-l doar calitatea reclamantului de instituţie publică.

Reţine astfel Înalta Curte, în regulator de competenţă că, deşi, în prezenta cauză, reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Arad, acţionează în calitate de " persoană vătămată" printr-un act administrativ emis de o autoritate publică, iar nu ca emitent al unui act administrativ, în regim de putere publică, în lipsa unor menţiuni derogatorii în cuprinsul articolului 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 referitoare la calitatea autorităţii publice - de persoană vătămată printr-un act administrativ sau de persoană juridică ce acţionează în regim de putere publică, în orice împrejurare, indiferent de obiectul acţiunii judiciare, în situaţia în care o autoritate publică are calitate de reclamant, într-o acţiune de contencios administrativ, trebuie să se adreseze instanţei de la sediul pârâtului, legiuitorul instituind o normă de competenţă teritorială exclusivă în favoarea acestei instanţe.

Astfel, câtă vreme legiuitorul nu instituie vreo distincţie în stabilirea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei în raport cu calitatea pârâtului, ci distincţia se face doar în funcţie de calitatea reclamantului, orice altă interpretare în raport cu alte aspecte, ce exced textului de lege aplicabil, nu poate dobândi efecte juridice, cu atât mai mult cu cât competenţa teritorială la care se referă art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este una exclusivă, de la care nici părţile şi nici instanţa nu pot deroga.

Cum aplicarea tezei I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este exclusă, aceasta reprezentând o normă specială, de strictă aplicare, întrucât vizează situaţia reclamanţilor persoane fizice sau juridice de drept privat, în condiţiile în care titularul cererii de chemare în judecată - Inspectoratul Şcolar Judeţean Arad - este o autoritate publică/persoană juridică de drept public, competenţa trebuie tranşată în raport de dispoziţiile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din acelaşi act normativ, care reglementează în mod expres ipoteza reclamantului instituţie publică, fără a face distincţie între situaţiile în care instituţia publică acţionează în calitate de parte vătămată şi cele în care acţionează ca emitent al actelor atacate.

Prin urmare, în considerarea calităţii de instituţie publică a reclamantului Inspectoratul Şcolar Judeţean Arad şi a sediului pârâtului Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene - Capital Uman, actualmente Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene (autoritate publică centrală), aflat în Bucureşti, Înalta Curte constată că instanţa competentă din punct de vedere teritorial să soluţioneze prezenta cauză, în fond, este tribunalul aflat în circumscripţia teritorială a municipiului Bucureşti.

Temeiul legal al regulatorului de competenţă

Având în vedere considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 133 pct. 2, art. 135 alin. (1) şi alin. (4) din C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, având în vedere dispoziţiile art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa soluţionării cauzei având ca obiect cererea formulată de reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Arad în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene - Capital Uman în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 16 noiembrie 2021.