Sufficiency of administrative sanction motivation under insurance supervision law and specific legal grounds for managerial liability

Şedinţa publică din data de 16 noiembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 23.05.2018, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta AUTORITATEA DE SUPRAVEGHERE FINANCIARA, solicitând:

I. În prelalabil, admiterea cererii de suspendare a executării Deciziilor ASF nr. 481/19.04.2018 si nr. 486/2018, pana la soluţionarea definitiva a contestaţiei împotriva acestora,

II. Anularea Deciziilor ASF nr. 481/19.04.2018 si nr. 486/2018 privind sancţionarea cu amenda in cuantum total de 272.500 RON, ca nelegala;

III. În subsidiar, in situaţia in care instanţa de judecata va trece peste capătul de cerere privind anularea Deciziilor ASF nr. 481/19.04.2018 si nr. 486/2018, solicita înlocuirea sancţiunii amenzii cu sancţiunea de avertisment, intrucat nu sunt îndeplinite toate condiţiile legale pentru aplicarea sancţiunii cu amenda,

IV. În subsidiar, in situaţia in care instanţa de judecata va trece peste capătul de cerere privind înlocuirea sancţiunii amenzii cu sancţiunea de avertisment, solicita reducerea cuantumului amenzii stabilite in suma de 272.500 RON conform Deciziilor ASF nr. 481/19.04.2018 si nr. 486/2018, la nivelul minim de 10.000 RON,

V. În subsidiar, in situaţia in care instanţa de judecata va trece peste capătul de cerere privind reducerea amenzii la nivelul minim de 10.000 RON, solicita reducerea cuantumului amenzii stabilite in suma de 272.500 RON conform Deciziilor nr. 481/19.04.2018 si nr. 486/2018, pana la nivelul apreciat de către instanţa,

VI. În subsidiar, in situaţia in care instanţa de judecata va trece peste capătul de cerere privind reducerea amenzii conform capătului V de cerere, solicita reducerea cuantumului amenzii stabilite in suma de 272.500 RON conform Deciziilor ASF nr. 481/19.04.2018 si nr. 486/2018, la nivelul de 50.000 RON reprezentând nivelul maxim prevăzut de lege înainte de intrarea in vigoare a Legii 237/2015 si cel mai mare nivel al amenzii aplicate vreodată unei persoane din conducerea unei societăţi de asigurare.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1224 din 29.03.2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, pronunţată în dosarul nr. x/2018, a fost admisă cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA DE SUPRAVEGHERE FINANCIARĂ, anulându-se Deciziile nr. 481/19.04.2018 şi nr. 486/19.04.2018, emise de pârâtă.

Calea de atac exercitată în cauză

Recursul formulat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară

Pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară a formulat recurs împotriva sentinţei de mai sus, prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea sentinţei recurate, rejudecarea cauzei şi respingerea în totalitate a cererii de chemare în judecată, în subsidiar, trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea cererii de recurs a susţinut în esenţă recurenta-pârâtă că instanta de fond a interpretat în mod greşit textele legale incidente în cauza de faţă şi a făcut o aplicare a normelor speciale incidente domeniului asigurări - reasigurări.

Cât priveşte considerentele referitoare la lipsa, din deciziile contestate, a momentului sau perioadei în care faptele au fost săvârşite, arată recurenta că, aşa cum rezultă din Decizia dc efectuare a controlului nr. 375/20.03.2017, perioada verificată a fost 31.12.2015-31.12.2016, fiind perioada în care au fost săvârşite faptele sancţionate.

Finalizarea acţiunii de control s-a realizat prin Procesul-verbal de control înregistrat la A.S.F cu nr. x/09.11.2017 şi la B. cu nr. x/09.11.2017 dispunerea de măsuri/sancţiuni de către Consiliul A.S.F. prin deciziile contestate. In conţinutul procesului-verbal de control sunt făcute precizări punctuale cu privire la momentele din perioada efectuată la care se referă faptele constatate, astfel că toate faptele reţinute atât în sarcina societăţii, cât şi a conducerii acesteia se regăsesc în actele contestate şi în Procesul Verbal de control nr. ASF S.A. -DSC x/09.11.2017, înregistrat la societatea B. cu nr. x/09.11.2017, susţinerea instanţei de fond fiind netemeinică.

În ceea ce priveşte reţinerea instanţei de fost referitoare la lipsa temeiului de drept care a stat la baza sancţionării reclamantului, arată recurenta că Autoritatea de Supraveghere Financiară a descris faptele săvârşite de intimat, care constituie temeiurile de drept avute în vedere, mentiunea cu referire la dreptul de contestare, termenul în care se poate depune contestaţia, precum şi instanţa căreia i se poate adresa, cu respectarea prevederilor legale incidente în materie. Astfel, din cuprinsul actelor administrative a căror anulare de solicită, rezultă raţiunea de drept ce a fost aplicată situaţiei de fapt reţinute, care este esenta rationamentului aplicat.

Solicită a se observa că prezentarea faptelor descrise este făcută într-o manieră clară univocă, rezultând în mod evident raţionamentul urmat de Consiliul A.S.F. la momentul dispunerii măsurilor în cauză.

În continuare, recurenta susţine că măsura privind sanctionarea cu amendă a reclamantului s-a dispus cu respectarea prevederilor art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, dispozitiile art. 2 din Ordinul nr. 113118/2006 pentru punerea în aplicare a Normelor privind gradualizarea măsurilor sancţionatorii făcând trimitere la măsurile sancţionatorii prevăzute de Legea nr. 237/2015.

Astfel, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 237/2015, la stabilirea tipului sancţiunii şi a cuantumului amenzii, Consiliul A.S.F. are în vedere principiul proporţionalităţii şi al rationamentului calificat, precum circumstantele relevante ale săvârşirii faptei, tinând cont, în cazul de faţă, că deficienţele şi constatările consemnate în Procesul-verbal de control privesc: sistemul de guvernanţă al societăţii; autoevaluarea riscurilor şi a solvabilităţii; activitatea de subscriere defăşurată de societate; modul de instrumentare şi plată a dosarelor de daună; evaluarea activelor datoriilor; raportările prudentiale si suplimentare transmise la A.S.F.; modul de calcul şi plată a contribuţiilor si taxelor către A.S.F.,care însumează un număr de 34 încălcări ale legislatiei în vigoare, din care 18 vizează guvernanta societăţii.

Contrar susţinerilor instanţei de fond, A.S.F. a respectat întocmai prevederile art. 163 alin. (12) din Legea nr. 237/2015, potrivit cărora "deciziile de sanţionare emise de A.S.F.ciiprind motivele de fapt şi de drept, menţiunea că persoanele şi entităţile sancţionate au drepiiil de contestare conform art. 165, termenul în care se poate depune contestaţia, instanţa căreia i se poate adresa şi sunt comunicate persoanelor şi entităţilor respective" şi ale art. 163 alin. (18) din acelaşi act normativ, potrivit căruia " constatarea contravenţiilor prevăzute la alin. (1) se face de către persoanele cu atribuţii privind supravegherea şi controlul din cadrul A.S.F., iar aplicarea sancţiunilor contravenţionale prevăzute la alin. (2) - (8) se realizează de către Consiliul A.S.F.

Există deficienţe în modul de constituire a rezervelor tehnice de daună, care nu este unul adecvat, societatea înregistrând în permanentţă o subadecvare semnificativă a acestor rezerve, cu impact direct, cel puţin în rata daunei a coeficientul de lichiditate.

Societatea nu deţine politici/proceduri privind modul de constituire eliberare pentru fiecare tip de rezervă tehnică, de prime, de daune avizate neavizate, si alte rezerve tehnice, fapt pentru care echipa de control s-a aflat în imposibilitatea de a reconcilia consistenta valorilor constituite lunar sau concordanţa sumelor eliberate cu plăţile directe de daune efectuate.

Societatea nu a prezentat la data de 31.12.2016 respectiv- la data de 31.12.2015. o situatie a soldului rezervelor tehnice, pe fiecare categorie de rezervă, de prime, de daune avizate daune neavizate şi alte rezerve tehnice cu modificările de valoare corespunzătoare (constituiri şi eliberari provenite din plati, respingeri/prescrieri) avizată de departamentul daune şi certificată de actuarul societăţii, din perspectiva caracterului corespunzător, complet exact al datelor utilizate în calculul rezervelor tehnice, potrivit cerinţelor prevăzute la art. 264 pct. I lit. a) din Regulamentul Delegat.

Directorul general al societăţii B., dl. A., s-a implicat în procesul de instrumentare al unor dosare de daună în sensul solicitării amânării constituirii rezervei aferente plătii acestora motivat de potentialul impact negativ al acestor operatiuni în contul de profit şi pierdere al societaţii.

Pentru anul 2016 societatea nu a detinut un Regulament de organizare şi funcţionare actualizat în conformitate cu cerinţele legale aplicabile societăţilor de asigurare-reasigurare adaptat la conditiile specifice activităţii care să prezinte asigurări că o bună funcţionalitate poate fi transpusă în orice moment în practică, să asigure o separare clară transparentă a atribuţiilor fiecărui departament (structură), să fie evitată concentrarea excesivă a responsabilitătilor alocate unor persoane semnificative/sau unor funcţii cheie/funcţii critice/structuri/departamente operaţionale, cu scopul de a asigura condiţiile necesare unei bune guvernanţe, aşa cum este prevăzut la art. 26 alin. (1) lit. b) din Legea 237/2015.

Modificările efectuate asupra structurii organizatorice interne din anul 2016 nu au avut drept efect menţinerea unei separări adecvate a atribuţiilor unor functii existente, o concentrare excesivă a atribuţiilor distribuită unor persoane semnificative/functii critice ca urmare a deciziilor interne nu oferă elementele necesare privind asigurarea şi mentinerea unui sistem de control intern adecvat şi eficient necesar aplicării existentei, în cadrul societătii, a unui sistem de guvernanţă funcţional şi eficient.

În actele administrative contestate au fost avute în vedere, atât prevederile Legii nr. 237/2015, cât prevederile Regulamentului Delegat nr. 35/2015, acte care sunt obligatoriu a fi respectate de către societăţile de asigurare de către persoanele care fac parte din conducerea acestora.

In considerarea elementelor identificate ca fiind considerate nerespectări ale prevederilor Regulamentului Delegat nr. 35/2015, susţine recurenta că a identificat textele de lege încălcate, arătând motivele pentru care conduita societăţii şi a persoanelor fizice sunt neconforme, iar aprecierea că neconformităţile constatate constituie contraventie a avut la bază, pe de o parte obligativitatea impusă prin Regulament de respectare şi aplicare a acestuia ca atare, iar pe de altă parte dispozitiile art. 163 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, potrivit căruia "constituie contraventie nerespectarea de către societăti şi de către persoanele care fac parte din conducerea acestora sau de către cele care detin functii-cheie ori alte funcţii critice a actelor delegate, standardelor tehnice de reglementare şi a celor de aplicare emise de Comisia Europeană, precum a reglementărilor emise de A.S.F. în aplicarea prezentei legi. Această din urmă prevedere este singura din Legea nr. 237/2015 care face referire la actele delegate emise de Comisia Europeană.

Având în vedere toate aspectele de fapt de drept invocate în preambulul deciziei contestate, în prezentul recurs, în întâmpinarea depusă la instanta de fond precum şi în întreg materialul probator care vine să dovedească, în mod indubitabil, faptul că deciziile contestate sunt temeinice şi legal emise, solicită admiterea recursului, astfel cum a fost formulat.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul - reclamant A. a formulat întâmpinare la recursul promovat de recurenta - pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară, în cadrul căreia solicită instanţei a se admite excepţia nulităţii recursului şi în consecinţă a se menţine sentinţa de fond, ca fiind temeinică şi legală, iar în subsidiar, a se respinge recursul, ca nefondat şi, în consecinţă, a se menţine sentinţa de fond, ca temeinică şi legală.

Susţine intimatul - reclamant că recurenta ASF invocă faptul că sentinta Rrecurata "nu este conforma cu regulile de drept aplicabile", fără să indice în cuprinsul recursului care este norma de drept material faţă de care ASF intelege sa invoce încalcarea sau aplicarea greşită sau să arate în ce constă nelegalitatea sentintei recurate.

Recurenta ASF nu critica motivarea instanţei de fond, sau argumentele, temeiurile de drept reţinute de catre Instanţa de fond în fundamentarea acestei motivări (pag. 56, alin. (1)-(4) din Sentinta Recurata) şi, faţă de situatia de fapt reţinută de instanţa de fond, recurenta ASF intelege sa reia aceleaşi apărări aratand ca faptele descrise in deciziile de sancţionare sunt identificate pe larg sau se regasesc in Procesul Verbal de control (pag. 4 -8 din recursul ASF), acesta fiind motivul pentru care ASF întelege să invoce că "sustinerea instantei de fond este netemeinică" (pag. 8 primul paragraf din recursul ASF).

Mai susţine intimatul că Deciziile ASF contestate, acte unilaterale, nu îndeplinesc cerintele de legalitate în privinta motivarii si descrierea situatiei de fapt. Decizia ASF nu cuprinde nici macar o referinta formala la Procesul Verbal de Control din 09.1 1.2017 si nu identifică in descrierea faptelor pretins "contraventionale " nici măcar momentul realizarii acestora.

Procesul Verbal de Control din 09.1 1.2017 nu cuprinde niciun fel de mentiune sau referinte la fapte contraventionale aduse in sarcina persoanei sanctionate, nu cuprinde niciun fel de referire la vinovatia persoanei intimatului sau incidenţa unor eventuate sancţiuni.

Faptul ca situaţiile calificate de către ASF ca fiind neconforme sunt consemnate în cuprinsul Procesului Verbal de Control din 09.11.2017, nu echivalează cu calificarea acestora ca fiind ..fapte contraventionale", această calificare lipseste din cuprinsul Procesului Verbal de Control din 09.11.2017, astfel cum lipseste şi orice referinţă la punerea sub acuzare a persoanelor din conducerea societatii.

În ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului, susţine intimatul că, deşi recurenta şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., dezvoltarea motivării nu se încadrează în motivul de casare invocat, iar în materia contenciosului administrativ hotărârile primei nstanţe pot fi atacate numai cu recurs şi doar pentru motive de nelegalitate, nu şi pentru motive de netemeinicie.

Ori, recurenta nu aduce niciun argument în susţinerea motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acesta fiind invocat doar formal, fără să existe o dezvoltare a acestuia în cererea de recurs, fără să motiveze în nici un fel modul în care instanţa de fond a interpretat sau a aplicat în mod greşit normele de drept material, nici măcar nu identifică normele de drept material.

Mai mult, criticile recurentei nu se încadrează în niciunul dintre motivele de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) C. proc. civ., acestea fiind simple nemulţumiri ale recurentei faţă de soluţia pronunţată de instanţa de fond.

Solicită astfel a se admite excepţia nulităţii recursului, având în vedere neîncadrarea criticilor în niciunul dintre motivele de casare limitativ prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Susţine deopotrivă intimatul - reclamant că sentinţa recurată este temeinică şi legală, recursul fiind vădit nefondat, motivat doar în aparenţă, prin invocarea formală a unui motiv de casare şi a unor aspecte care nu pun la îndoială aprecierile instanţei prin sentinţa recurată.

Motivarea unei decizii administrative de sancţionare nu poate fi limitată la indicarea unei prevederi generale privind nerespectarea oricaror prevederi de orice si toate actele normative, ci trebuie sa conţină un temei de drept in concret si ratiunea aplicarii sanctiunii, astfel încât sa permită, pe de o parte celui sanctionat sa cunoascăä şi sa evalueze posibilitatea, ratiunea sanctionarii si modul de determinare a sanctiunii, iar pe de alta parte sa facă posibiă exercitarea controlului de legalitate de catre instanta.

Din cuprinsul Deciziilor de sanctionare rezulta în mod evident nercspectarea cerintelor privind motivarea corespunzatoare a actului individual de sanctionare.

Consiliul ASF nu si-a exercitat in mod responsabil competentele exclusive de sancţionare prin nerespectarea cerintelor de motivare concreta si eficace a actului administrativ cu indeplinirea tuturor cerintelor, incluzand analizarea si aplicarea criteriilor de individualizare a sanctiunilor prevazute la art. 163 alin. (1 l) din Legea 237/2015 si art. 2 din ordinul 1 13118/2006 privind gradualizarea pedepselor, considerarea principiului proportionalitatii sanctiunii si expunerea aferenta rationamentului calificat al ASF (motivarea conferind actului transparenta, astfel incat sa se permita exercitarea de cätre persoana vatamata in mod efectiv a apararii si respectiv, exercitarea de catre instanta a controlului jurisdiclional).

Fata de gravitatea sanctiunii (cel mai inalt nivel dispus pana in prezent) în lipsa oricarei individualizari a sanctiunii, în lipsa identificării în concret în fapt si in drept a actelor, acţiunilor sau inacţiunilor aferente calitatii persoanei sanctionate, in lipsa expunerii rationamentului calificat al autoritătii asupra justificarii aplicarii masurii sancţionatorii cu amenda, apararea ASF se rezumă doar la invocarea unor pretinse situatii de neconformitate ale societatii fata de noile prevederi de Solvabilitate Il, Regulamentul delegat 35/2015 si la un temei de drept cu caracter general fata de nerespectarea oricaror prevederi legale, aspecte considerate de ASF ca flind suficiente pentru motivarea celei mai grave sanctiuni dispuse pana in prezent de catre ASF asupra persoanelor din conducerea societatii de asigurare.

In lipsa unui temei de drept specific si a unui rationament calificat asupra justificarii masurii sanctionatorii, în sustinerea temeiului de drept general invocat de ASF - art. 25 din Legea 237/2015, prin intampinare ASF intelege sa iustifice cea mai grava sanctiune dispusa pana in prezent prin faptul ca "reclamantul, prin actiunile/inactiunile sale, nu si-a exercitat ROLUL ACTIV din prisma calitătii detinute pentru respectarea prevederilor legale DE CATRE SOCIETATE"'! Asta chiar si in conditiile în care, fata de temeiul de drept din cuprinsul deciziei contestate, art. 25 alin. (1) din Legea 237/2015 "Conducerii societăţilor îi revine răspunderea privind respectarea tuturor prevederilor legale în vigoare", nu sunt prevazute sanctiuni specifice.

În concluzie, intimatul solicită, în principal, admiterea excepţiei nulităţii recursului, conform art. 489 alin. (2) C. proc. civ., în subsidiar, respingerea recursului, ca nefondat, şi în consecinţă, menţinerea sentinţei de fond, ca fiind temeinică şi legală. Tot în subsidiar, solicită ca, în cazul în care, prin absurd se va admite recursul, să se dispună admiterea acţiunii, în considerarea tuturor celorlate aspecte de nelegalitate şi de netemeinicie invocate în cadrul acţiunii.

Răspunsul la întâmpinare

Recurenta - pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a formulat Răspuns la întâmpinarea intimatului - reclamant, invocând lipsa de temeinicie a susţinerilor acestuia prin care arată că recursul este nul.

Menţionează recurenta că a motivat cererea de recurs cu respectarea dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, motivele invocate, contrar susţinerilor intimatului, se încadrează fără echivoc în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Referitor la apărările intimatului ce susţin netemeinicia recursului, susţine recurenta că acestea nu pot fi reţinute, autoritatea criticând pe larg motivarea instanţei de fond şi combătând cu date certe motivarea instanţei referitoare la lipsa, din deciziile contestate, a momentului sau perioadei în care faptele au fost săvârşite şi cea referitoare la lipsa temeiului de drept care a stat la baza sancţionării reclamantului.

Procedura de soluţionare a recursului

În temeiul dispoziţiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 05.09.2019 s-a stabilit primul termen pentru judecata recursului la data de 16.11.2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

Aspecte procesuale

În ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul - reclamant în cadrul întâmpinării depusă la dosar, Înalta Curte s-a pronunţat asupra acesteia, în cadrul dezbaterilor din şedinţa publică de faţă, în sensul respingerii sale, considerentele avute în vedere fiind menţionate în practicaua prezentei hotărâri.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat şi de apărările din cuprinsul întâmpinării, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Autoritatea de Supraveghere este fondat, pentru următoarele considerente:

Intimatul - reclamant A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere ce a vizat atât suspendarea executării Deciziilor ASF nr. 481 şi nr. 486 emise la data de 19.04.2018, cât şi anularea acestora, în subsidiar solicitând înlocuirea sancţiunii amenzii cu sancţiunea avertismentului ori reducerea cuantumului acesteia la nivelul minim sau la nivelul apreciat de către instanţă, ori la nivelul de 50.000 RON reprezentând nivelul maxim prevăzut de lege înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 237/2015 şi cel mai mare nivel al amenzii aplicate vreodată unei persoane din conducerea unei societăţi de asigurare.

Cu privire la cererea de suspendare a executării celor două decizii, prima instanţă s-a pronunţat prin încheierea din data de 29.06.2018, în sensul respingerii acesteia, ca neîntemeiată, respectiva încheiere fiind atacabilă cu recurs separat, în termen de 5 zile de la comunicare.

Cu privire la cererea de anulare a Deciziilor ASF nr. 481 şi nr. 486 emise la data de 19.04.2018, Curtea de Apel Bucureşti s-a pronunţat prin sentinţa ce face obiectul prezentei judecăţi, în sensul admiterii acesteia şi anulării respectivelor decizii.

Astfel, judecătorul fondului a constatat nulitatea respectivelor decizii, în lipsa indicării unor norme speciale de sancţionare a reclamantului, persoană cu atribuţii de conducere, precum şi în lipsa unui raţionament prin care să se demonstreze modul în care situaţia de fapt reţinută se încadrează în condiţiile de sancţionare ale normelor speciale.

Verificând la rându-i cele două decizii ce fac obiectul litigiului, Înalta Curte nu poate împărtăşi soluţia primei instanţe, apreciind că aceasta a interpretat în mod greşit textele legale incidente în cauză şi a făcut o aplicare greşită a normelor speciale ce vizează domeniul "asigurări - reasigurări", hotărârea fiind astfel pronunţată cu interpretarea şi aplicarea greşită a legii, fiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurenta - pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară, conform considerentelor mai jos expuse.

Astfel, potrivit Legii societăţilor nr. 31/1990, legislaţiei incidente în materie de asigurări, precum şi reglementărilor interne ale Asiguratorului, societatea este ţinută răspunzătoare alături de organele sale statutare pentru neregulile constatate.

În conformitate cu dispoziţiile art. 163 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 237/2015, " (1) Constituie contravenţii următoarele fapte:

a) nerespectarea de către societăţi şi de către persoanele care fac parte din conducerea acestora sau de către cele care deţin funcţii-cheie ori alte funcţii critice a actelor delegate, standardelor tehnice de reglementare şi a celor de aplicare emise de Comisia Europeană, precum şi a reglementărilor emise de A.S.F. în aplicarea prezentei legi", iar la alin. (12) din Legea nr. 237/2015, se prevede că " (12) Deciziile de sancţionare emise de A.S.F. cuprind motivele de fapt şi de drept, menţiunea că persoanele şi entităţile sancţionate au dreptul de contestare conform art. 165, termenul în care se poate depune contestaţia, instanţa căreia i se poate adresa şi sunt comunicate persoanelor şi entităţilor respective."

Analizând cele două decizii ce fac obiectul litigiului, din perspectiva îndeplinirii acestor condiţii, constată instanţa de control judiciar, contrar celor reţinute de judecătorul fondului, că acestea sunt motivate în fapt şi în drept, fiind descrise în cadrul acestora atât faptele ce constituie contravenţii, cât şi normele legale încălcate, intr-un mod suficient de clar pentru a se putea verifica dacă faptele au fost corect încadrare juridic.

Se constată, aşadar, că ambele decizii contestate cuprind atât motivarea în fapt cât şi în drept, din cuprinsul acestora reieşind care au fost considerentele pe care autoritatea le-a avut în vedere în constatarea faptelor, cât şi dispoziţiile legale ce reglementează elementele constitutive ale contravenţiilor reţinute şi ale sancţiunilor aplicate, din cuprinsul acestora rezultând raţiunea de drept ce a fost aplicată situaţiei de fapt reţinute şi esenţa raţionamentului aplicat, prezentarea faptelor fiind făcută într-o manieră clară şi univocă, rezultând algoritmul urmat de Consiliul ASF la momentul dispunerii măsurilor în cauză.

Mai mult, situaţia de fapt este prezentată în mod detaliat în cuprinsul procesului-verbal de control ce a stat la baza celor două decizii de sancţionare emise intimatului - reclamant, procesul-verbal de control întocmit fiind comunicat entităţii controlate, cu scopul aducerii la cunoştinţă a constatărilor reţinute în urma desfăşurării controlului şi formulării de eventuale obiecţiuni. După formularea obiecţiunilor echipa de control analizează obiecţiunile formulate de către entitatea controlată la procesul-verbal de control şi elaborează concluziile şi propunerile cu privire la aspectele constatate,iar actul prin care se aplică sancţiunea contravenţională este decizia emisă în urma hotărârii Consiliului A.S.F.

De altfel, Înalta Curte reţine că motivarea actului administrativ constituie o garanţie împotriva arbitrariului organului emitent şi se impune, cu deosebire, în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale si subiective.

Orice decizie de natură a produce efecte privind drepturile si libertăţile fundamentale trebuie motivată nu doar din perspectiva competenţei autorităţii de a o emite, ci şi din perspectiva posibilităţii persoanei vizate şi a organului de control judiciar de a aprecia asupra legalităţii si temeiniciei măsurii astfel adoptate, respectiv asupra respectării graniţei dintre puterea discreţionară şi arbitrariu.

Unul dintre principiile bunei administraţii, aşa cum sunt enumerate în Codul bunei administraţii, adoptat prin Recomandarea C.M./R . . . . . . . . . . din 20 iunie 2007 a Comitetului Miniştrilor din statele membre ale Consiliului Europei, îl reprezintă principiul prevăzut la art. 17, potrivit căruia actele administrative individuale trebuie sa fie motivate într-o manieră corespunzătoare, cu indicarea motivelor de drept şi de fapt pentru care a fost adoptat actul respectiv.

Şi în jurisprudenţa comunitară se reţine că motivarea trebuie sa fie adecvată actului emis şi trebuie sa prezinte de o maniera clară şi univocă algoritmul urmat de instituţia care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor şi, de asemenea, să permită curţilor comunitare competente să efectueze revizuirea actului (cauza C-367/1995 Comisia v. Sytraval şi Brink's France SARL). Conform deciziei Curţii Europene de Justiţie în cauza C-41/69 Chemiefarma vechiul Comisia, amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanţele fiecărui caz.

Motivarea reprezintă o obligaţie generală a autorităţilor publice, aplicabilă oricărui act administrativ, îndeplinind un dublu rol: acela de transparenţă, în profitul beneficiarului actului care va putea să verifice dacă actul este sau nu întemeiat, precum şi acela de a conferi instanţei un instrument eficient în vederea realizării controlului judiciar, având astfel posibilitatea de a verifica elementele de fapt şi de drept care au stat la baza emiterii actului administrativ.

În prezenta cauză, contrar celor reţinute de judecatorul fondului, instanţa de control judiciar constată că cele două decizii de sancţionare emise de A.S.F. cuprind motivele de fapt şi de drept, menţiunea că persoanele şi entităţile sancţionate au dreptul de contestare conform art. 165, termenul în care se poate depune contestaţia, instanţa căreia i se poate adresa şi sunt comunicate persoanelor şi entităţilor respective, fiind respectate intocmai dispoziţiile art. 163 alin. (12) din Legea nr. 237/2015, organul emitent fiind destul de explicit prin reliefarea cuantumului amenzii din actele de sancţionare precum şi prin detalierea contravenţiilor reţinute şi a temeiurilor de drept aferente.

Înalta Curte mai reţine că, în mod greşit instanţa de fond a constatat insuficienta motivare în drept a celor două decizii şi pe considerentul lipsei indicării unor norme speciale de sancţionare a reclamantului, persoană cu atribuţii de conducerere, în condiţiile în care, în cuprinsul acestor decizii s-a reţinut că au fost încălcate, printre altele şi dispoziţiile art. 25 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 237/2015, ce se referă în mod special la răspunderea conducerii societăţilor, distinct de răspunderea societăţii, astfel:

"ART. 25

Prevederi generale

(1) Conducerii societăţilor îi revine răspunderea privind respectarea tuturor prevederilor legale în vigoare.

(2) Conducerea societăţilor are responsabilităţile prevăzute la lit. a) - c) şi, în cazul în care societăţile optează pentru utilizarea unui model intern, are şi responsabilităţile prevăzute la lit. d) - f), astfel:

a) coordonează procesul de elaborare a politicilor scrise, aprobă şi dispune punerea în practică a acestora;

b) aprobă raportul privind solvabilitatea şi situaţia financiară, publicat în conformitate cu secţiunea a 4-a;

c) stabileşte acţiunile şi măsurile care urmează a fi întreprinse pentru eficientizarea activităţii, pe baza constatărilor şi recomandărilor funcţiei de audit intern;

d) aprobă depunerea la sediul A.S.F. a cererii de utilizare a unui model intern, conform prevederilor art. 82, şi depunerea cererilor ulterioare privind modificările majore ale modelului respectiv;

e) dispune instituirea unor sisteme care să asigure funcţionarea adecvată şi continuă a modelului intern;

f) se asigură că structura şi funcţionarea modelului intern sunt în permanenţă adecvate, astfel încât să reflecte profilul de risc.

(3) Societăţile transmit A.S.F. modificările apărute în documentele pe baza cărora a fost acordată autorizaţia de funcţionare, inclusiv în situaţiile menţionate la art. 20 alin. (13) lit. a).

(4) Asigurătorii deschid şi menţin un registru al petiţiilor primite.

(5) Societăţile utilizează emblema, sigla, acronimul sau alte elemente de identificare numai în actele oficiale şi contractele emise sau în materialele publicitare folosite de unităţile operaţionale proprii.

(6) Societăţile utilizează datele cu caracter personal ale contractanţilor, inclusiv codul de identificare fiscală, numai în scopul administrării contractelor sau al instrumentării dosarelor de daună, cu respectarea legislaţiei naţionale referitoare la prelucrarea datelor cu caracter personal şi libera circulaţie a acestor date.

(7) Societăţile solicită aprobarea A.S.F. în cazul în care intenţionează să subscrie riscuri sau să îşi asume angajamente în state terţe.".

De altfel, răspunderea "conducerii societăţilor" este stabilită şi de prevederile art. 1432 din Legea societăţilor nr. 31/1990, ce prevăd următoarele: " Conducerii societăţilor îi revine răspunderea privind respectarea tuturor prevederilor legale în vigoare. Consiliul de administraţie reprezintă societatea în raport cu terţii în justiţie", precum şi de dispoziţiile art. 163 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 237/2015, conform cărora " constituie contravenţie nerespectarea de către societăţi şi de către persoanele care fac parte din conducerea acestora sau de către cele care deţin funcţii - cheie ori alte funcţii critice a actelor de delegare, standardelor tehnice de reglementare şi a celor de aplicare emise de Comisia Europeană, precum şi a reglementărilor emise de A.S.F. în aplicarea prezentei legi", aceste din urmă dispoziţii fiind, de asemenea, menţionate expres în cele două decizii contestate de intimatul - reclamant.

Ca urmare, în dezacord cu instanţa de fond, Înalta Curte reţine că cerinţa legală a motivării a fost respectată, deciziile contestate conţinând toate elementele prevăzute de art. 163 alin. (12) din Legea nr. 235/2015, oferind informaţii concrete intimatului - reclamant, pentru ca acesta să îşi poată exercita dreptul la apărare în mod efectiv şi eficient.

Constatând astfel că nulitatea deciziilor atacate "pentru insuficienta motivare în drept" a fost greşit reţinută de către instanţa de fond, ce a interpretat eronat dispoziţiile art. 163 alin. (12) din Legea nr. 235/2015, Înalta Curte, apreciind ca fiind fondată critica recurentei, pe acest aspect, urmează a admite recursul, a casa sentinţa recurată şi a trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, pentru a analiza pe fond cele două decizii ce fac obiectul litigiului, prin raportare la toate motivele de nelegalitate invocate de reclamantă şi la apărările expuse de autoritatea pârâtă, condiţiile de formă ale acestora fiind îndeplinite.

Casarea cu trimitere corespunde unei nevoi reale de a se respecta principiile ce guvernează desfăşurarea procesului civil, cu referire directă la principiul contradictorialităţii şi principiul rolului judecătorului în aflarea adevărului, fiind, totodată, impusă de necesitatea aplicării efective, iar nu doar formale, a dreptului părţilor la dublul grad de jurisdicţie.

În fond după casare, instanţa de fond va judeca din nou litigiul, urmând să examineze toate aspectele de fapt şi de drept invocate de părţi şi cererile ce fac obiectul judecăţii (cererea principală şi cererea subsidiară, raportat la soluţia ce se va pronunţa), să administreze toate probele necesare pentru o completă cercetare a fondului cauzei şi pentru a pronunţa o hotărâre legală şi temeinică.

Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În consecinţă, reţinând ca fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 C. proc. civ., urmează a admite recursul formulat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, a sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinţei civile nr. 1224 din data de 29 martie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal - Veche.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 16 noiembrie 2021.