Direct judicial challenge to non-conformity note in public procurement inadmissible for failure to exhaust mandatory administrative recourse

Şedinţa publică din data de 11 noiembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată la data de 21 septembrie 2015 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2015, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Comăneşti, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, a solicitat anularea Deciziei nr. 185/26.06.2015, pronunţată de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, în sensul admiterii contestaţiei nr. 53957/19.12.2014, înregistrată la MDRAP cu nr. x/22.12.2104, aşa cum a fost formulată şi, pe cale de consecinţă:

- în principal, să se anuleze dispoziţiile Fişei de neconformitate nr. 85451/18.11.2014 prin care s-a stabilit în mod eronat aplicarea de corecţii financiare în valoare de 2% din valoarea contractului de lucrări nr. 41 812/22.07.2014 în cadrul cererilor de plată depuse de beneficiar, şi

- în subsidiar, să se respingă ca nefondate criticile înaintate de evaluatorul dosarului de achiziţie publică a serviciilor de lucrări şi să se constate conformitatea organizării şi derulării procedurii de achiziţie antemenţionate, în cadrul proiectului "Reabilitarea reţelei de străzi urbane, trotuare şi iluminat public in oraşul Comăneşti, judeţul Bacău", cod SMIS 7188.

2. Hotărârea pronunţată în primul ciclu procesual

Prin sentinţa civilă nr. 27 din 12 ianuarie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţiile invocate de pârâtă pe calea întâmpinărilor, a respins ca rămas fără obiect capătul de cerere privind anularea Notei de neconformitate nr. x/18.11.2014 şi a respins ca lipsit de interes capătul de cerere privind anularea deciziei nr. 185/26.06.2015, cerere formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Comăneşti, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Comăneşti, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii.

3. Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în primul ciclu procesual

Prin decizia nr. 3345 din 16 octombrie 2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarat de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Comăneşti împotriva sentinţei civile nr. 27 din 12 ianuarie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a casat în parte sentinţa recurată, în sensul că a trimis spre rejudecare aceleiaşi instanţe capătul de cerere privind anularea Notei de neconformitate nr. x din 28.07.2015, emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, menţinând în rest celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

4. Hotărârea pronunţată în cel de al doilea ciclu procesual

Prin sentinţa civilă nr. 1652 din 07 mai 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de inadmisibilitate, invocată din oficiu şi a respins capătul de cerere privind anularea Notei de neconformitate nr. x/28.07.2015, formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Comăneşti, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, ca inadmisibil.

5. Cererea de recurs declarată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1652 din 07 mai 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Comăneşti, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

Recurenta-reclamantă a învederat că în mod greşit instanţa de fond a admis excepţia de inadmisibilitate invocată din oficiu, fără să ţină cont de răspunsul la întâmpinare formulat de aceasta în prezentul dosar, în care a precizat faptul că a înţeles să se îndrepte împotriva Notei de neconformitate nr. x/28.07.2015 şi nu împotriva Notei de neconformitate nr. x/18.11.2014.

Precizează că prin plângerea iniţială, din eroare a fost menţionată Nota de neconformitate nr. x/18.11.2014, această eroare fiind motivată de faptul că atât prima nota de neconformitate, cât şi a doua au acelaşi număr, numai data emiterii fiind diferită.

Astfel, dacă a înţeles să facă plângere împotriva Deciziei nr. 185/26.06.2015, atunci implicit solicită şi modificarea Notei de neconformitate nr. x/28.07.2015. Mai mult decât atât, din conţinutul plângerii reiese faptul că a solicitat instanţei să constate că aplicarea corecţiei este nefondată si nelegală. Acest fapt este susţinut şi de documentele anexate la plângere, întrucât a depus Decizia nr. 185/26.06.2015 şi Nota de neconformitate nr. x/28.07.2015.

Deşi, prin răspunsul la întâmpinare a îndreptat eroarea strecurată în redactarea plângerii, instanţa nu a ţinut cont de apărările sale. Mai mult decât atât, în motivarea sentinţei instanţa de fond nu a făcut deloc referire la acest înscris, ca şi cum nu ar fi ajuns la dosar. Precizează că răspunsul la întâmpinare, înregistrat cu nr. x/05.11.2015, a fost comunicat la fel ca şi plângerea în cauză atât prin fax, cât şi prin serviciile poştale cu confirmare de primire.

Deşi a fost doar o eroare materială susţinută de documentele anexate, totuşi instanţa trebuia să ţină cont de prevederile art. 204 alin. (1) şi alin. (2) pct. 1 din C. proc. civ.

În speţă, eroarea materială este susţinută de înscrisurile de la dosar şi de contestarea Deciziei nr. 185/28.07.2015. Chiar dacă instanţa de fond ar fi considerat că este o modificare a cererii iniţiale, atunci ar fi trebuit sa ţină cont de prevederile art. 204 alin. (1) din C. proc. civ. care prevede că "reclamantul poate să îşi modifice cererea şi să propună noi dovezi, sub sancţiunea decăderii, numai până la primul termen la care acesta este legal citat".

În concluzie, recurenta-reclamantă a învederat că instanţa de fond în rejudecare a admis excepţia de inadmisibilitate invocată din oficiu fără să ţină cont de limitele casării, de înscrisurile de la dosar şi cu nerespectarea art. 204 alin. (1) din C. proc. civ.

6. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 09 august 2019, intimatul - pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că hotărârea recurată este legală şi temeinică, întrucât instanţa de fond a aplicat corect legea prin raportare la situaţia de fapt rezultată din probatoriul administrat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Comăneşti este nefondat, pentru următoarele considerente:

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material este nefondat, iar în acest sens, Înalta Curte are în vedere că, potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Criticile privind soluţia instanţei de fond de respingere ca inadmisibil a capătului de cerere privind anularea Notei de neconformitate nr. x/28.07.2015, prin raportare la dispoziţiile deciziei de casare pronunţată în primul ciclu procesual, la înscrisurile de la dosar şi la prevederile art. 204 alin. (1) din C. proc. civ., sunt nefondate.

Înalta Curte constată că prin decizia de casare pronunţată în primul ciclu procesual s-a stabilit că, în cauză, în raport de dispoziţiile art. 501 din C. proc. civ., instanţa de fond va judeca din nou litigiul pentru a efectua cercetarea judecătorească în limitele învestirii sale, prin analizarea capătului de cerere referitor la anularea Notei de neconformitate nr. x/28.07.2015.

Instanţa de fond, în considerarea îndrumărilor obligatorii statuate prin decizia de casare pronunţată de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a procedat la analiza capătului de cerere referitor la anularea Notei de neconformitate nr. x/28.07.2015, invocând din oficiu excepţia de inadmisibilitate a acestui petit.

În fapt, prin Decizia nr. 185/26.06.2015 s-a admis contestaţia formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Comăneşti, s-a dispus anularea Notei de neconformitate nr. 85.451/18.11.2014 şi refacerea acesteia.

În urma deciziei, a fost emisă o nouă notă de neconformitate, anume nr. 85451/28.07.2015 . Aceasta din urmă nu a făcut obiectul contestaţiei administrative, iar susţinerile reclamantei, potrivit cărora prin plângerea formulată împotriva Deciziei nr. 185/26.06.2015 a fost avută în vedere şi Nota de neconformitate nr. x/28.07.2015, nu pot fi primite, faţă de data înregistrării contestaţiei, anterioară celei a emiterii notei de neconformitate.

Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 46 din O.U.G. nr. 66/2011, "Împotriva titlului de creanţă se poate formula contestaţie în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă" [alin. (1)], iar "Contestaţia este o cale administrativă de atac şi nu înlătura dreptul la acţiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ, în condiţiile legii" [alin. (2)].

De asemenea, potrivit art. 51 alin. (2) din acelaşi act normativ, "Deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare".

Prin urmare, din economia dispoziţiilor legale menţionate rezultă că Nota de neconformitate nr. x/28.07.2015 reprezintă un titlu de creanţă împotriva reclamantei Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Comăneşti, care poate fi contestat pe cale administrativă, potrivit procedurii speciale instituite de O.G. nr. 66/2011, iar după finalizarea acestei proceduri, numai decizia de soluţionare a contestaţiei poate fi atacată de contestatar la instanţa de contencios administrativ competentă, în condiţiile şi termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004.

Astfel, conform prevederilor legale menţionate, O.U.G. nr. 66/2011 reglementează atât o procedură administrativă specială de contestare (art. 46-47), cât şi procedura judiciară de urmat [art. 51 alin. (2)].

În consecinţă, în temeiul dispoziţiilor legale menţionate şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, poate forma obiectul acţiunii în contencios administrativ, decizia pronunţată în soluţionarea contestaţiei administrative formulate împotriva Notei de neconformitate nr. x/28.07.2015, iar nu, în mod direct, acest act administrativ fiscal.

Această interpretare este în acord cu principiul instituit de legiuitor în materia contenciosului administrativ şi fiscal, respectiv acela al obligativităţii parcurgerii procedurii prealabile, pentru a da posibilitatea organului emitent al actului să revină asupra acestuia. Prin urmare, acest principiu se aplică şi pentru actele administrativ-fiscale, procedura prealabilă fiind reglementată atât în Codul de procedură fiscală, precum şi în O.U.G. nr. 66/2001, act normativ special în materia stabilirii şi recuperării creanţelor bugetare.

Procedura administrativă prealabilă învestirii instanţei de judecată nu încalcă dreptul de acces liber la justiţie, deoarece instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalităţi a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent al titlului de creanţă, care are posibilitatea de a-şi revoca actul, fapt ce permite persoanei vătămate să-şi ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanţei de judecată.

De asemenea, caracterul obligatoriu al acestei proceduri prealabile nu este contrazis de dispoziţiile art. 46 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, care o dată în plus califică natura juridică a acestei proceduri, reafirmând dreptul instituţional de acces liber la instanţă şi poziţionând acest moment procesual în succesiunea obligatorie a actelor procedurale pe care trebuie să le parcurgă cel vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ fiscal.

Prin urmare, instanţa de fond a respectat întocmai decizia de casare şi, în urma analizei capătului de cerere referitor la anularea Notei de neconformitate nr. x/28.07.2015, în mod legal şi temeinic a pronunţat soluţia de respingere a acestui capăt de cerere ca inadmisibil, prin aplicarea corectă a normelor de drept material şi fără a încălca reguli de procedură a căror nerespectare ar atrage sancţiunea nulităţii, cu expunerea motivelor de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia dată.

Pentru argumentele expuse, constatând că sentinţa este legală, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Comăneşti împotriva sentinţei civile nr. 1652 din 07 mai 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 11 noiembrie 2021.