Nature of government decree attesting public domain and admissibility of annulment action for missing pre-action complaint

Şedinţa publică din data de 11 noiembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 22 februarie 2018, sub nr. x/2018, reclamanta Parohia Romano - Catolică Arad, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Municipiul Arad şi Consiliul Local al municipiului Arad, a solicitat anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 976/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Arad, precum şi al municipiului Arad, oraşelor şi comunelor din judeţul Arad, respectiv a poziţiei nr. 298 din Anexa nr. 2 parte integrantă din actul normativ, prin care pârâtului Municipiul Arad i-a fost atribuit în proprietate imobilul situat în judeţul Arad, str. x.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 5536 din 27 decembrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Local al Municipiului Arad;

- a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al Municipiului Arad, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă;

- a admis excepţia inadmisibilităţii ca urmare a neparcurgerii procedurii prealabile;

- a respins acţiunea formulată de reclamanta Parohia Romano Catolică Arad Grădişte, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Municipiul Arad prin primar şi Consiliul Local al Municipiului Arad, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 5536 din 27 decembrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Parohia Romano Catolică Arad Grădişte, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea excepţiei lipsei calităţii procesual pasive a Consiliului Local al Municipiului Arad, respingerea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii ca urmare a neparcurgerii procedurii prealabile şi admiterea cererii de chemare în judecată.

Recurenta-reclamantă a învederat că instanţa de fond a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Local al Municipiului Arad cu încălcarea dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 215/2001 şi fără să aibă în vedere că pârâtul Consiliul Local al Municipiului Arad justifică calitatea procesual pasivă în cauză, fiind organul deliberativ care administrează proprietăţile municipiului Arad.

Printr-un alt set de critici, referitor la excepţia inadmisibilităţii acţiunii ca urmare a neparcurgerii procedurii prealabile, recurenta-reclamantă a arătat că încadrarea greşită a actului administrativ contestat în prezenta cauză, în categoria actelor individuale, de către instanţa de fond, a condus la pronunţarea unei hotărâri nelegale, reţinându-se că acţiunea promovată este inadmisibilă, în raport de momentul la care instanţa a considerat că a luat cunoştinţă de conţinutul actului şi raportat la nerespectarea termenului de formularea a plângerii prelabile.

În opinia sa, textul de lege indicat de instanţă, nu este incident în cauză, acesta referindu-se la termenul de 30 de zile, respectiv de 6 luni, în care se formulează acţiunea în contencios administrativ, atunci când se contestă un act administrativ cu caracter individual.

Recurenta-reclamantă a apreciat că H.G. nr. 976/2002 este un act administrativ cu caracter normativ din moment ce conţine reguli generale, de aplicabilitate repetată, iar destinatarii acestuia sunt un număr indeterminat de subiecţi.

Fiind vorba de contestarea unui act administrativ cu caracter normativ, acţiunea în justiţie poate fi promovată oricând, după cum rezultă din prevederile imperative şi inderogabile ale art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Chiar şi în cazul în care urma a fi considerat individual, a solicitat să se constate că cererea este făcută în termen, deoarece actul administrativ, considerat de pârâţi ca fiind individual, nu i-a fost comunicat.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată pe rolul instanţei la data de 21 august 2019, intimaţii-pârâţi Municipiul Arad prin primar, Consiliul Local al Municipiului Arad au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând, în esenţă, apărările şi excepţiile invocate în faţa instanţei de fond.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat.

În ceea ce priveşte motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), acesta este nefondat.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea, în considerentele hotărârii, a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

Înalta Curte mai arată şi că, în acord cu dispoziţiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia din sentinţa recurată; Înalta Curte apreciază că au fost respectate dispoziţiile art. 22 alin. (2) şi art. 425 C. proc. civ.. Astfel, prima instanţă a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de instanţa de fond.

De altfel, se constată că prin argumentele aduse de recurentă pe această cale se invocă, în esenţă, o eventuală greşită interpretare şi aplicare a legii, aspecte ce vor fi verificate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. invocat în cuprinsul recursului, dar motivarea contradictorie nu poate fi reţinută raportat la sentinţa atacată.

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată şi nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei. De asemenea, constată că această motivare are o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părţi, fiind respectate cerinţele unui proces echitabil.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material este nefondat, iar în acest sens, Înalta Curte are în vedere că, potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Critica recurentei-reclamante privind soluţia instanţei de fond de admitere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Local al Municipiului Arad, este nefondată.

Astfel, în raport de obiectul concret al cauzei, care vizează un imobil, despre care recurenta-reclamantă susţine că a fost inclus în mod eronat în domeniul public al municipiului Arad, precum şi de dispoziţiile art. 36 din C. proc. civ., potrivit cărora "Calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecăţii. Existenţa sau inexistenţa drepturilor şi a obligaţiilor afirmate constituie o chestiune de fond", Înalta Curte constată că, în mod corect, instanţa de fond a admis excepţia lipsei calităţii procesuale a Consiliului Local al Municipiului Arad şi a respins cererea de chemare în judecată împotriva acestuia, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, acesta nefiind nici emitentul şi nici beneficiarul actului a cărui anulare se solicită.

Criticile privind soluţia instanţei de fond de respingere ca inadmisibilă a acţiunii, ca urmare a neparcurgerii procedurii prealabile sunt nefondate.

Acţiunea în contencios administrativ dedusă judecăţii vizează anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 976/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Arad, precum şi al municipiului Arad, oraşelor şi comunelor din judeţul Arad, respectiv a poziţiei nr. 298 din Anexa nr. 2 parte integrantă din actul administrativ prin care municipiului Arad i-a fost atribuit în proprietate imobilul situat în judeţul Arad, str. x.

Instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, ca urmare a neparcurgerii procedurii prealabile, reţinând că actul administrativ contestat în cauză este individual, iar plângerea prealabilă adresată Guvernului României la data de 10 noiembrie 2017 a fost făcută cu depăşirea atât a termenului de 30 de zile, cât şi a celui de 6 luni reglementate de art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, "Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum şi cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripţie".

Caracterizarea unui act administrativ ca individual sau normativ se face în raport de conţinutul acestuia şi efectele juridice pe care le produce.

Actele administrative individuale se caracterizează prin aceea că reprezintă manifestări unilaterale de voinţă care generează/dau naştere, modifică sau sting drepturi şi obligaţii în beneficiul sau în sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate, spre deosebire de actele administrative normative care conţin reglementări cu caracter general, impersonal şi obligatoriu.

Cunoscut este că actele administrative pot fi clasificate în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc, în acte administrative normative şi acte administrative individuale.

Actele administrative normative conţin reglementări de principiu, aplicabile unui număr nedeterminat de persoane, efectele juridice fiind erga omnes.

Actele administrative individuale produc efecte juridice faţă de un subiect de drept determinat.

Prin urmare, faţă de aceste caracteristici ale actelor administrative, actul administrativ contestat în cauza de faţă are natura juridică a unui act administrativ unilateral individual pentru că se adresează unor subiecte determinate şi nu prevede/cuprinde reglementări cu caracter general cu efecte erga omnes.

Susţinerile recurentei-reclamante în sensul că această hotărâre este un act administrativ normativ nu sunt fondate, pentru că, astfel cum s-a menţionat, Hotărârea de Guvern nr. 976/2002 restrânge sfera subiectelor beneficiare ale acesteia, vizând expres/limitat domeniul public al judeţului Arad, al municipiilor, oraşelor şi comunelor acestui judeţ, aplicându-se deci unui număr determinat şi dinainte stabilit de subiecte de drept.

În consecinţă, Înalta Curte reţine că prima instanţă a stabilit în mod corect natura juridică a actului atacat, reţinând că acesta este un act administrativ cu caracter individual.

Totodată, în cazul unei hotărâri adoptate de Guvern în temeiul art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, pentru atestarea apartenenţei bunurilor la domeniul public, momentul de început al calculului termenelor procedurale nu coincide cu publicarea în Monitorul Oficial, pentru că anexele în care sunt indicate bunurile sunt publicate separat, în numerele "bis" ale Monitorului Oficial al României, Partea I, care nu se aduc la cunoştinţa generală a publicului, ci sunt distribuite doar persoanelor interesate.

Cum actul administrativ atacat este un act individual şi nu unul normativ, nefiind comunicat reclamantei, în mod judicios a stabilit instanţa de fond că termenul pentru formularea plângerii prealabile se calculează de la data la care partea a luat cunoştinţă de existenţa acestor acte.

Această interpretare este impusă de respectarea principiului accesului liber la justiţie şi a dreptului la un proces echitabil, consacrate de art. 21 din Constituţia României şi art. 6 din Convenţia Europeană a drepturilor omului şi este în acord cu practica constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

În speţă, din înscrisurile aflate la dosarul cauzei, reiese că între reclamanta Parohia Romano - Catolică Arad şi municipiul Arad au mai existat pe rolul instanţelor litigii legate de dreptul de proprietate asupra imobilului situat în judeţul Arad, str. x, astfel că în mod corect a reţinut instanţa de fond că reclamanta din prezenta cauză a avut cunoştinţă de existenţa şi conţinutul H.G. nr. 976/2002, respectiv de poziţia nr. 298 din Anexa nr. 2.

În acest sens este avută în vedere încheierea nr. 26066/01.04.2014 a O.C.P.I. Arad, prin care s-a respins cererea formulată de reclamanta din prezenta cauză de intabulare a dreptului de proprietate cu privire la imobilul situat în judeţul Arad, str. x.

Totodată, din întâmpinarea depusă la data de 11 iulie 2014 în dosarul x/2014, rezultă că extrasul din Anexa 2 a H.G. nr. 976.2002 a fost depus la dosar.

Nu în ultimul rând, prin Decizia nr. 346/06.12.2016, Curtea de Apel Timişoara a respins excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 976/2002, invocată chiar de reclamanta Parohia Romano - Catolică Arad, astfel că, cel puţin de la data deciziei menţionate, aceasta avea cunoştinţă de conţinutul actului a cărui anulare se solicită în prezenta cauză.

În consecinţă, Înalta Curte constată că, în mod corect a analizat instanţa de fond excepţia inadmisibilităţii ca urmare a neparcurgerii procedurii prealabile, reţinând că plângerea prealabilă adresată Guvernului României la data de 10 noiembrie 2017 a fost făcută cu depăşirea atât a termenului de 30 de zile, cât şi a celui de 6 luni reglementate de art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, în mod legal şi temeinic a pronunţat instanţa de judecată soluţia de respingere a acţiunii ca inadmisibilă, prin aplicarea corectă a normelor de drept material şi fără a încălca reguli de procedură a căror nerespectare ar atrage sancţiunea nulităţii, cu expunerea motivelor de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia dată.

Pentru argumentele expuse, constatând că sentinţa este legală, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Parohia Romano Catolică Arad Grădişte împotriva sentinţei civile nr. 5536 din 27 decembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 11 noiembrie 2021.