Jurisdiction for administrative service concession compensation claims: Civil court competence under Article 8(2) Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 11 noiembrie 2021

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 5 martie 2021 sub nr. x/2021. pe rolul Judecătoriei Odorheiu Secuiesc, secţia civilă, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţionala Sanitara Veterinara şi Pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitar-Veterinară şi Pentru Siguranţa Alimentelor Harghita, - obligarea ANSVSA să aloce din bugetul propriu către pârâta DSVSA HARGHITA fondurile necesare plătii către reclamanta a sumei prevăzute de O.U.G. nr. 117/2020 pentru luna august 2020 şi - obligarea pârâtei de Direcţia Sanitar-Veterinara şi pentru Siguranţa Alimentelor Harghita la plata sumei de 10.000 RON aferentă drepturilor cuvenite pentru luna august 2020 în baza O.U.G. nr. 117/2020, precum şi dobânda legală calculată asupra sumelor datorate lunar, de la data scadenţei acestora şi până la data plătii efective, sume ce urmează a fi actualizate cu rata inflaţiei calculată pentru aceeaşi perioadă, respectiv de la data scadenţei acestora şi până la data plătii efective. Cu cheltuieli de judecată.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Prin sentinţa civilă nr. 1695/2021 pronunţată în data de 30 iunie 2021, Judecătoria Odorheiu Secuiesc, secţia civilă a admis excepţia necompetenţă materială a judecătoriei, invocată de pârâta Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Harghita, dispunând declinarea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Târgu-Mureş.

În motivare, s-a reţinut că, reclamanta îşi întemeiază pretenţia pe prevederile art. III din O.U.G. nr. 117/22.07.2020 coroborate cu cele ale art. IV din Legea nr. 236/11.12.2019, suma ce nu rezultă din contractul de concesiune încheiat intre părţi şi, deci, în litigiu este vorba de un refuz nejustificat din partea unor autorităţi publice.

Judecătoria a reţinut că, potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în speţă pârâta D.S.V.S.A. HARGHITA este o autoritate publică judeţeană, conform art. 1 alin. (3) din H.G. nr. 1415/2009 atrăgând competenţa Tribunalului, iar pârâta A.N.S.V.S.A. este o autoritate publică centrală, cu personalitate juridică, conform art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 1415/2009 şi atrage competenţa Curţii de Apel.

Prin urmare, devin aplicabile prevederile art. 99 alin. (2) C. proc. civ., obligaţia pretinsă de reclamantă se întemeiază pe un titlu comun, dar cere de la cele două pârâte anumite conduite pentru realizarea pretenţiei respective, context în care litigiul în întregul său atrage competenţa materială a Curţii de Apel.

2.2. Prin sentinţa 69 din 24 septembrie 2021 Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II- a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de necompetenţă materiale în soluţionarea cauzei, excepţie invocată de instanţă din oficiu, a declinat competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată formulate de către reclamantul S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi cu Direcţia Sanitar-Veterinară Şi Pentru Siguranţa Alimentelor Harghita, în favoarea Judecătoriei Odorheiu Secuiesc, a constatat ivit conflictul negativ de competenţă, a dispus suspendarea judecăţii şi înaintarea dosarului către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

Pentru a hotărî astfel, curtea de apel a reţinut că, litigiul dedus judecăţii decurge din executarea unui contract de concesiune asimilat unui act administrativ, valoarea pretenţiei deduse judecăţii fiind de 10.000 RON, iar art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a stabilit competenţa de soluţionarea a unor astfel de litigii în favoarea instanţei civile de drept comun.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă

Înalta Curte, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 133 alin. (2), art. 134, art. 135 alin. (1) C. proc. civ., urmează a pronunţa regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei, precum şi cu dispoziţiile legale incidente cauzei.

Societatea reclamantă a încheiat cu Ministerul Agriculturii şi Alimentaţiei Contractul de concesiune nr. x/01.09.1999 prelungit prin Actele adiţional nr. x/15.09.2011, y/28.04.2017 şi 54/31.08.2020 semnat de Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor prin Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Harghita, având ca obiect achiziţia de servicii de supraveghere, prevenire, control şi eradicare a bolilor la animale, a celor transmisibile la om, protecţia animalelor şi protecţia mediului, de identificare şi înregistrare a bovinelor, suinelor, ovinelor, caprinelor şi ecvideelor.

Prin acţiunea care face obiectul prezentei cauze, se solicită obligarea pârâtelor Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Constanţa, potrivit dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, astfel cum a fost modificată prin art. IV din Legea nr. 236/2019, la plata drepturilor băneşti, în sumă de 10.000 RON pentru luna august 2020.

Potrivit art. IV din Legea nr. 236/2019: "Beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, până la finalizarea acestora."

Conform art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ:

"Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun".

Din interpretarea acestei dispoziţii legale rezultă că legiuitorul a instituit o regulă de competenţă specială, derogatorie de la regulile instituite de art. 10 din acelaşi act normativ, astfel că, ori de câte ori este incidentă ipoteza prevăzută la art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, criteriile valoric şi cel privind rangul autorităţii emitente pe care le consacră art. 10 din acelaşi act normativ nu îşi mai găsesc aplicabilitatea pentru stabilirea instanţei competente.

Plecând de la această premisă, Înalta Curte constată că în speţă este incidentă ipoteza prevăzută de la art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ având în vedere că raporturile contractuale dintre părţi se circumscriu noţiunii de contract de concesiune de servicii publice.

Or, contractele de concesiune prin care se asigură prestarea unui serviciu public, în speţă, serviciul de supraveghere, prevenire şi control a bolilor la animale, a celor transmisibile de la animale la om, protecţia animalelor şi protecţia mediului, de identificare şi înregistrare a bovinelor, suinelor, ovinelor, caprinelor şi ecvideelor, sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. c) indice 1 ca fiind contracte administrative.

În plus, chiar dacă temeiul juridic al pretinsei obligaţii de plată, care formează obiectul contractului şi actului adiţional încheiat între părţi, îl constituie o prevedere legală, acest fapt nu este de natură a determina concluzia că litigiul dintre părţi nu ar fi unul privind executarea contractului administrativ, de vreme ce atât temeiul juridic invocat în susţinerea acţiunii, cât şi legea în sine are ca premisă conferirea unui drept în favoarea titularului contractului de concesiune.

Prin urmare, litigiul dintre părţi este unul care priveşte executarea unui contract administrativ, astfel că pentru stabilirea competenţei materiale trebuie avute în vedere exclusiv prevederile art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ nu şi cele ale art. 10 din acelaşi act normativ, consecinţa fiind aceea că le revine instanţelor civile de drept comun competenţa materială de soluţionare a prezentei cauze.

Sub acest aspect, Înalta Curte constată că finalitatea acţiunii o reprezintă stabilirea obligaţiei de plată a unei sume de bani lunară în temeiul unor prevederi legale apărute în timpul derulării raporturilor contractuale dintre părţi.

În ceea ce priveşte instanţa competentă să soluţioneze cauza dintre instanţele civile la care face trimitere art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, aplicabile şi cu privire la pretenţiile derivate din Contractul de concesiune şi actul adiţional, instanţa constată că reclamantul a solicitat obligarea pârâtelor la plata sumei de 10.000 RON pentru luna august 2020 la care se adaugă dobânda legală penalizatoare.

În aceste condiţii, nu se depăşeşte plafonul de 200.000 RON instituit de legiuitor la art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ., care delimitează competenţa judecătoriilor şi a tribunalelor, ca instanţe civile.

Chiar dacă s-ar considera că temeiul juridic al pretenţiilor reclamantei nu îl constituie contractul de concesiune încheiat între părţi, ci direct dispoziţiile art. 15 din O.G. nr. 42/2004 astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 236/2019, nu sunt incidente dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Instanţa de contencios administrativ nu soluţionează cereri în pretenţii decât în măsura în care cererea este accesorie cererii principale care are ca obiect anularea în tot sau în parte a actului/obligarea autorităţii pârâte la emiterea unui act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operaţiuni administrative, sau dacă se constituie într-o cerere principală formulată în temeiul art. 19, ulterior anulării actului administrativ (când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri.).

Refuzul de a efectua o plată asumată în baza unui contract chiar şi administrativ nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul Legii nr. 554/2004, iar în urma admiterii cererii instanţa de judecată nu ar putea obliga pârâtul autoritate publică la executarea obligaţiei contractuale, întrucât executarea obligaţiei (în cazul de faţă obligaţia de a da o sumă de bani) nu poate fi echivalată cu emiterea unui act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite anumită operaţiuni administrative. A primi o astfel de susţinere ar însemna a transforma orice litigiu legat de executarea contractului administrativ într-un litigiu administrativ, prin formularea unei cereri de executare urmată de tăcerea administraţiei sau refuzul explicit de executare, în contra dispoziţiilor art. 8 alin. (2) teza finală din Legea nr. 554/2004.

Contenciosul administrativ este definit prin art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, modificată, ca fiind activitatea de soluţionare, de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice, a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul acestei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim, astfel cum rezultă din prevederile art. 8, care reglementează obiectul acţiunii judiciare.

Actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice.

Competenţa materială a instanţei de contencios administrativ şi fiscal, este reglementată de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora "(1)Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

Deci, art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reglementează competenţa materială a instanţei de contencios administrativ şi fiscal, în raport cu organul emitent al actului şi în funcţie de cuantumul sumei ce formează obiectul actului administrativ contestat.

S-a reţinut că potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004:

"Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public".

În interpretarea dispoziţiilor legale menţionate, cu ref. la art. 18 din Legea nr. 554/200, în acord cu doctrina de specialitate a statuat că "Suntem în prezenţa unui litigiu în care competenţa revine instanţei de contencios administrativ exclusiv in cazurile în care persoana vătămată într-un drept sau interes legitim solicită să anuleze ori să modifice actul administrativ atacat, să oblige organul autorităţii publice să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege şi să acorde daune cauzate de autoritatea publică particularului prin actul administrativ de autoritate adoptat sau emis, ori prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege".

În situaţia de speţă, conflictul judiciar dedus spre soluţionare nu îşi are izvorul într-un act administrativ - tipic sau asimilat, emis de autoritatea pârâtă (neexistând un refuz al acesteia), prin urmare, nu sunt incidente dispoziţiile art. 10 din Legea nr. 554/2004 întrucât nu este supus cenzurii instanţei de contencios administrativ un act emis sau încheiat de autoritatea publică, iar litigiul nu se referă la taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora.

Competenţa instanţei de contencios administrativ nu este una intuitu personae, calitatea de instituţie/autoritate publică a uneia din părţi nu atrage automat aplicarea jurisdicţiei contenciosului administrativ - care în accepţiunea art. 2 lit. f) din Legea nr. 554/2004, semnifică:

"activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim"

Deoarece competenţa instanţei de contencios administrativ este una specială, derogatorie de la dreptul comun şi care intervine doar în cazurile şi condiţiile expres şi limitativ prevăzute de legiuitor, simpla calitate de autoritate publică a părţilor implicate nu atrage automat competenţa instanţei de contencios administrativ.

Astfel, instanţa de drept comun este Judecătoria Odorheiul Secuiesc, secţia civilă din punct de vedere al criteriului valoric, fiind astfel incidente dispoziţiile art. 94 pct. l lit. k) C. proc. civ.

Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea instanţei de drept comun - Judecătoriei Odorheiul Secuiesc.

În materia contestaţiei la executare, se reţine că, potrivit art. 400 alin. (1) C. proc. civ., contestaţia la executare se introduce la instanţa de executare, aceasta din urmă fiind definită prin dispoziţiile art. 373 alin. (2) din acelaşi cod, ca fiind judecătoria în circumscripţia căreia se va face executarea.

Din dispoziţiile art. 452 şi urm. C. proc. civ., rezultă că, pentru ipoteza executării silite prin poprire, instanţa de executare este judecătoria în circumscripţia căreia se află sediul sau domiciliul terţului poprit, căruia i se comunică adresa de înfiinţare a popririi conţinând interdicţia de a plăti debitorului sumele de bani sau bunurile mobile incorporale ce i se datorează ori pe care i le va datora, declarându-se poprite în măsura necesară pentru realizarea obligaţiei ce se execută silit.

Potrivit art. 453 din acelaşi cod, poprirea se înfiinţează la cererea creditorului, de executorul judecătoresc de la domiciliul sau sediul debitorului ori de la domiciliul sau sediul terţului poprit.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa soluţionării cauzei privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Harghita, în favoarea Judecătoriei Odorheiul Secuiesc.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 11 noiembrie 2021.