Suspension of stray dog management decree: requirement to prove individualized imminent harm by protective associations

Şedinţa publică din data de 10 noiembrie 2021

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 15 martie 2021, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantele A. KOLA KARIOLA, A., C., D., E., F., G., H., I., J., K.., L., M., N., O., Q., R., S., T., A. HOPE, A. INNOCENTE, W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II.,P., A. RAY, KK., LL., MM., NN., OO., A. SAVE & SMILE, QQ., RR., SS., TT., A. "ŞI UU.", VV., WW., XX., A. TREI FRAŢI PĂTAŢI, ZZ., AAA., A. TROTTO, CCC., DDD., EEE., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, au solicitat suspendarea executării prevederilor Hotărârii de Guvern nr. 20/27.01.2021 pentru modificarea şi completarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1059/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 129/08.02.2021, astfel cum aceasta a modificat H.G. nr. 1059/2013.

1.2. La data de 30 martie 2021, FFF. a formulat cerere de intervenţie accesorie în folosul tuturor reclamantelor, solicitând admiterea cererii de suspendare.

1.3. La data de 31 martie 2021, Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Animalelor ("ANSVSA") a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, solicitând respingerea cererii de suspendare.

1.4. Prin încheierea din 13 aprilie 2021, instanţa de fond a admis în principiu ambele cereri de intervenţie şi, totodată, a dispus disjungerea cauzei în ceea ce priveşte reclamanta T..

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 615 din 20 aprilie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a respins, ca neîntemeiată, cererea de suspendare formulată de reclamanţi, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României;

- a respins cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta FFF.;

- a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Animalelor.

3. Calea de atac exercitată în cauză

3.1. Prin recursul întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intervenienta FFF. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare, susţinând, în esenţă, că în cauză este îndeplinită condiţia pagubei iminente, potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004.

3.2. Reclamantele au declarat recurs împotriva sentinţei civile nr. 615 din 20 aprilie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării H.G. nr. 20/2021.

În motivarea recursului, reclamantele susţin aplicarea greşită de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) şi ş) din Legea nr. 554/2004, referitoare la paguba iminentă şi arată că au calitatea, prin obiectul şi scopul activităţii pe care o desfăşoară, de a invoca vătămarea unui interes legitim public, respectiv încălcarea drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate. Ca atare, instanţa de fond a reţinut greşit că era necesar ca asociaţiile reclamante să invoce şi să probeze o pagubă iminentă sub forma unei vătămări proprii, toate aspectele invocate cu privire la prejudiciul material şi previzibil şi la perturbarea funcţionării serviciului public de gestionare a câinilor fără stăpân afectând în mod direct interesele reclamantelor şi activitatea pe care o desfăşoară, prin raportare la scopul înfiinţării şi obiectivele asociaţiilor.

Susţin recurentele, contrar interpretării instanţei de fond a prevederilor legale incidente, că paguba iminentă nu a fost invocată cu caracter general, în abstract, ci s-a invocat, concret, un prejudiciu material şi previzibil şi perturbarea funcţionării serviciului public de gestionare a câinilor fără stăpân. În raport de definiţia din cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 54/2004, consecinţele invocate sunt atât iminente, cât şi previzibile, chiar dacă legiuitorul nu a prevăzut decât cerinţa ca prejudiciul material să fie previzibil, nu şi iminent. Hotărârea de Guvern contestată produce deja efecte, conform adreselor DSVSA anexate recursului, astfel că prejudiciul este atât previzibil, cât şi iminent.

Consideră recurentele-reclamante că, pe lângă prejudiciul material, trebuie avut în vedere că normele H.G. nr. 20/2021 perturbă grav funcţionarea serviciului public de gestionare a câinilor fără stăpân, întrucât o bună funcţionare a acestui serviciu nu poate însemna eutanasierea în masă.

Printr-un alt set de critici, recurentele-reclamante arată că prima instanţă nu a analizat toate argumentele invocate în susţinerea cazului bine justificat, fiind incidente prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.. Astfel, reclamantele arată că au formulat critici de nelegalitate cu privire la pct. 1-4 (modificările şi completările aduse la art. 3 şi art. 5 din H.G. nr. 1059/2013), pct. 6 (modificarea art. 24 alin. (2) din H.G. nr. 1059/2013) şi pct. 7 (introducerea art. 241 din H.G. nr. 1059/2013) din hotărârea de Guvern a cărei suspendare se solicită, însă instanţa de fond nu le-a analizat, motiv pentru care consideră că este necesară casarea sentinţei recurate şi analizarea acestor argumente de către instanţa de recurs.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-intervenientă ANSVSA a depus întâmpinări faţă de recursurile declarate în cauză, solicitând respingerea căilor de atac, ca nefondate.

II. Soluţia instanţei de recurs

II.1. Referitor la excepţia tardivităţii recursului declarat de intervenienta FFF.

Potrivit art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004:

"Hotărârea prin care se pronunţă suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacată cu recurs, în termen de 5 zile de la comunicare. (...)", iar potrivit art. 489 alin. (1) din C. proc. civ., republicat:

"Recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepţia cazului prevăzut la alin. (3)." Totodată, conform art. 185 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ.:

"Actul de procedură făcut peste termen este lovit de nulitate absolută."

Înalta Curte reţine că sentinţa civilă nr. 615 din 20 aprilie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a fost comunicată intimatei-interveniente la data de 17 mai 2021, conform dovezii de înmânare aflate la fila x din vol. IV al dosarului instanţei de fond. Termenul de 5 zile, prevăzut de art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, înăuntrul căruia trebuia declarată calea de atac a recursului, a început să curgă de la acest moment şi s-a împlinit la data de 23 mai 2021 (duminică), însă s-a prelungit până la prima zi lucrătoare, 24 mai 2021 (luni), potrivit dispoziţiilor art. 181, raportat la art. 183-184 din C. proc. civ.

Cererea de recurs a depusă şi înregistrată la registratura instanţei de fond la data de 25 mai 2021.

Prin urmare, Înalta Curte constată că recursul a fost depus în afara termenului de 5 zile prevăzut de lege, respectiv la data de 25 mai 2021, ultima zi în care putea fi promovată calea de atac fiind 24 mai 2021.

Pentru considerentele arătate, în temeiul dispoziţiilor art. 185 alin. (1) şi art. 489 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de intervenienta FFF., ca tardiv formulat.

II.2. Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamante este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu caracter prealabil, Înalta Curte reţine că, deşi reclamantele şi-au întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., argumentele expuse se subsumează pct. 6 şi 8 ale acestui articol, urmând a fi analizate din această perspectivă. Mai exact, criticile referitoare la încălcarea dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., vizând nemotivarea tuturor aspectelor de pretinsă nelegalitate a hotărârii de Guvern contestate se circumscriu cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., iar nu cazului prevăzut de pct. 5 al textului de lege.

Examinând criticile de nelegalitate expuse de reclamante, Înalta Curte le apreciază a fi nefondate, prima instanţă constatând în mod corect că în cauză nu sunt îndeplinite, în mod cumulativ, cerinţele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru a se putea dispune suspendarea executării H.G. nr. 20/2021.

Prin sentinţa recurată, instanţa de fond a constatat a fi îndeplinită doar condiţia cazului bine justificat, apreciind că, la o analiză sumară, pot fi decelate motivele de aparentă nelegalitate a actului administrativ invocate de reclamante, însă a apreciat că paguba iminentă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, nu a fost dovedită în speţă.

În recurs, asociaţiile recurente-reclamante au susţinut, pe de-o parte, că nu era necesară dovedirea unei vătămări proprii, întrucât au calitatea, prin obiectul şi scopul activităţii, de a invoca vătămarea unui interes legitim public, respectiv încălcarea drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate, iar pe de altă parte, că există o vătămare proprie suferită, toate aspectele invocate cu privire la prejudiciul material şi previzibil şi la perturbarea funcţionării serviciului public de gestionare a câinilor fără stăpân afectând în mod direct activitatea pe care o desfăşoară.

Înalta Curte consideră, similar instanţei de fond, că paguba iminentă trebuie dovedită prin raportare la asociaţiile reclamante, titulare ale cererii de suspendare, iar nu prin raportare la prejudiciile pretins produse altor entităţi, autorităţi publice sau persoane private. Acestea din urmă, dacă apreciază că suferă un prejudiciu propriu prin dispoziţiile H.G. nr. 1059/2013, se pot adresa personal instanţei de contencios administrativ, pentru a solicita suspendarea executării actului administrativ.

Această concluzie nu este invalidată nici de argumentele referitoare la scopul înfiinţării asociaţiilor şi a activităţilor desfăşurate (între care protejarea câinilor fără stăpân şi prevenirea eutanasierii acestora), câtă vreme de dispoziţiile Legii contenciosului administrativ, inclusiv de cele ale art. 14 care reglementează suspendarea executării actelor administrative, pot beneficia "persoanele vătămate", ceea ce presupune invocarea unui prejudiciu propriu adus drepturilor şi intereselor titularului acţiunii (a se vedea şi art. 1, art. 2 alin. (1) lit. a), art. 8 din Legea nr. 554/2004).

Posibilitatea persoanelor juridice de drept privat de a ataca un act administrativ este reglementată în limitele prevăzute de art. 8 alin. (1)1 şi alin. (1)2, legiuitorul stipulând că apărarea interesului legitim public este subsidiară încălcării dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. Având în vedere dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, care reglementează condiţiile de admitere a cererii de suspendare, Înalta Curte reţine că, deşi reclamantele au vocaţia de a formula această cerere prin raportare la obiectul de reglementare al hotărârii de Guvern contestate şi la scopul şi obiectivele înfiinţării asociaţiilor, aceste aspecte justifică doar calitatea lor procesuală activă, nu şi soluţia ce se va pronunţa în cauză.

Simpla invocare a scopului şi obiectivelor activităţii asociaţiilor nu scuteşte reclamantele de dovedirea celor două condiţii prevăzute de lege pentru admiterea cererii de suspendare, cazul bine justificat şi paguba iminentă produsă cu privire la drepturile şi interesele proprii. Pe cale de consecinţă, invocarea unui prejudiciu adus funcţionării serviciului public de gestionare a câinilor fără stăpâni poate constitui un argument subsidiar, dar insuficient, prin el însuşi, să îndeplinească cerinţa pagubei iminente, în coordonatele prevăzute de art. 14 alin. (1) raportat art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, în privinţa reclamanţilor.

Cât priveşte argumentul existenţei unei vătămări proprii suferite de recurentele-reclamante, în sensul că prejudiciile materiale expuse şi perturbarea funcţionării serviciului public de gestionare a câinilor fără stăpân s-au reflectat şi în activitatea asociaţiilor, Înalta Curte achiesează la opinia instanţei de fond, în sensul că aceste argumente au un caracter general, abstract şi eventual, referindu-se la posibilitatea anulării contractelor de colaborare încheiate cu autorităţile locale, cu consecinţa efectuării unor demersuri excesiv în legătură cu situaţia juridică a terenurilor, edificarea adăposturilor de animale, sursele de finanţare, dreptul de administrare, etc. (este de menţionat că argumentul din fond referitor la cheltuielile pe care le-ar suporta proprietarii câinilor nu se referă, în mod evident, la reclamanţi).

Toate argumentele expuse în fond şi în recurs de asociaţiile reclamante nu au aptitudinea de a dovedi că măcar una dintre consecinţele invocate s-a produs sau este pe cale a se produce asupra asociaţiilor reclamante, iar adresele DSVSA Vaslui şi Ialomiţa, anexate recursului, nu fac referire la niciuna dintre reclamante, respectiv la invocata anulare a contractelor de colaborare încheiate de acestea cu serviciile publice locale de gestionare a câinilor fără stăpân. Nici înscrisurile depuse la ultimul termen de judecată din recurs nu au caracter doveditor al pagubei iminente aduse reclamantelor, cuprinzând situaţia din adăposturile de câini, iar nu raporturile juridice ale reclamantelor cu serviciile publice de specialitate în domeniu.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că asociaţiile reclamante nu au dovedit condiţia pagubei iminente, instanţa de fond aplicând în mod corect dispoziţiile art. 14 raportat la art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, cu consecinţa legalităţii soluţiei de respingere a cererii de suspendare.

Referitor la criticile privind nemotivarea sentinţei recurate sub toate aspectele deduse judecăţii, recurentele au susţinut că instanţa de fond a analizat doar parte din motivele de nelegalitate invocate, omiţând a analiza argumentele referitoare la nelegalitatea pct. 1-4, pct. 6 şi pct. 7 ale H.G. nr. 20/2021.

Înalta Curte va respinge aceste critici, ca nefondate, reţinând că, deşi instanţa de fond a analizat doar parte din motivele de nelegalitate invocate (cele referitoare la încălcarea art. 3 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică), totuşi acestea au fost găsite întemeiate, ceea ce face inutilă analiza celorlalte argumente, în cadrul special al cererii de suspendare. Mai exact, câtă vreme, la o analiză sumară a aparenţei de drept, instanţa de fond a constatat că există o critică de nelegalitate întemeiată, care determină cazul bine justificat, concluzia îndeplinirii acestei condiţii nu putea fi schimbată în urma examinării celorlalte motive de aparentă nelegalitate. Cererea dedusă judecăţii nu este una în anularea actului administrativ, ci priveşte doar suspendarea provizorie a executării acestuia, analiza de legalitate fiind una restrânsă, strict necesară decelării cazului bine justificat.

Este de observat şi că motivul de nelegalitate analizat şi găsit întemeiat de instanţa de fond (încălcarea obligaţiei autorităţii de asigurare a transparenţei decizionale) priveşte procedura de emitere şi afectează întreg actul administrativ, făcând inutilă dezbaterea argumentelor de nelegalitate punctuale, referitoare la conţinutul prevederilor sale.

Totodată, solicitarea recurenţilor de casare a sentinţei atacate în vederea analizării tuturor motivelor de nelegalitate este nejustificată, prin raportare la împrejurarea că pârâtul şi intervenienta ANSVSA nu au atacata sentinţa recurată, necontestând concluzia îndeplinirii cazului bine justificat, iar considerentele instanţei învestite cu soluţionarea cererii de suspendare asupra nelegalităţii hotărârii de Guvern nu pot fi opuse, cu autoritate de lucru judecat, într-un litigiu referitor la anularea actului, opunându-se prevederile art. 430 alin. (3) C. proc. civ.. Aşadar, reclamanţii nu justifică nici folosul practic urmărit în solicitarea de casare a sentinţei şi de examinare a tuturor motivelor de nelegalitate invocate faţă de actul administrativ atacat.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în condiţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanţi, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanţii A. KOLA KARIOLA, A., C., D., E., A. BEIUŞ, G., H., I., J., K., L., M., N., O., Q., R., S., A. HOPE, A. INNOCENTE, W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., P., A. RAY, KK., LL., MM., NN., A. SAVE & SMILE, OO., QQ., RR., SS., TT., A. "ŞI UU.", VV., WW., XX., GGG., ZZ., AAA., A. TROTTO, CCC., DDD., EEE. împotriva sentinţei civile nr. 615 din 20 aprilie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge, ca tardiv formulat, recursul declarat de intervenienta FFF. împotriva aceleiaşi sentinţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 10 noiembrie 2021.