Retrocession authority's self-annulment jurisdiction and res judicata effect on prior validity findings of donation contracts

Şedinţa publică din data de 10 noiembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 24 iulie 2018, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Comisia Specială de Retrocedare, în contradictoriu cu pârâţii A., Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor şi Municipiul Bucureşti, prin Primar, a solicitat, în temeiul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004:

- anularea în parte a Deciziei nr. 7553/21.12.2017, emisă de către Comisia Specială de Retrocedare în temeiul O.U.G. nr. 94/2000, în ceea ce priveşte propunerea acordării de măsuri compensatorii A.;

- suspendarea efectelor Deciziei nr. 7553/21.12.2017 emisă de către Comisia specială de retrocedare până la soluţionarea definitivă a prezentei acţiuni în anulare.

2. Hotărârea instanţei de fond

2.1. Prin încheierea din 19 noiembrie 2018, instanţa de fond a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active, excepţia tardivităţii şi excepţia nulităţii cererii de suspendare şi a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Municipiul Bucureşti.

La acelaşi termen de judecată, a fost respinsă, ca inadmisibilă, cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 7553/21.12.2017.

2.2. Prin sentinţa civilă nr. 370 din 4 februarie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâtul Municipiul Bucureşti pentru lipsa calităţii procesuale pasive;

(ii) a admis acţiunea în anulare formulată de reclamanta Comisia Specială de Retrocedare, în contradictoriu cu pârâţii A. şi Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor;

(iii) a anulat în parte Decizia nr. 7553/21.12.2017, în ceea ce priveşte propunerea acordării de măsuri compensatorii pentru imobilul teren în suprafaţă de 1183,76 mp din Bucureşti, fosta str. x comun cu fosta str. x.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva încheierii din 19 noiembrie 2018 şi a sentinţei civile nr. 370 din 4 februarie 2019, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta A., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei atacate şi în parte a încheierii recurate, cu consecinţa trimiterii cauzei spre o nouă judecată.

Recurenta-pârâtă precizează că recursul priveşte încheierea de şedinţă din 19.11.2018 doar sub aspectul soluţiei de respingere a excepţiei tardivităţii acţiunii, iar nu sub aspectul soluţiilor de respingere a excepţiei nulităţii cererii de suspendare, admiterii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului şi respingerii, ca inadmisibilă, a cererii de suspendare a efectelor Deciziei nr. 7553/21.12.2017.

Astfel, recurenta susţine nelegalitatea soluţiei de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamantei Comisia Specială de Retrocedare, apreciind că aceasta a fost pronunţată cu încălcarea art. 1 alin. (1)1 din O.U.G. nr. 94/2000, întrucât singura persoană care poate răsturna prezumţia preluării abuzive este unitatea deţinătoare a imobilului, în speţă Primăria Municipiului Bucureşti. Comisia Specială de Retrocedare nu are calitatea de deţinător al imobilului, neavând calitatea procesuală activă necesară atacării în contencios administrativ a deciziilor pe care le emite.

Recurenta-pârâtă susţine că este nelegală şi soluţia de respingere a excepţiei tardivităţii formulării acţiunii, fiind pronunţată cu încălcarea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 3 alin. (7) din O.U.G. nr. 94/2000. Textul de lege nu prevede o diferenţiere în raport de calitatea persoanei care atacă decizia, astfel că termenul de 30 de zile este aplicabil şi Comisiei Speciale de Retrocedare. Această interpretare este confirmată şi de dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Regulamentul din 17.10.2021 privind organizarea şi funcţionarea Comisiei Speciale de Retrocedare, aprobat prin H.G. nr. 1164/2002, potrivit căruia calea de atac exercitată împotriva deciziilor comisiei este cea prevăzută de art. 3 alin. (7) din O.U.G. nr. 94/2000.

Arată recurenta-pârâtă că raţiunea reglementării unui termen unic de contestare a deciziilor comisiei rezidă în nevoia asigurării securităţii circuitului civil şi a securităţii raporturilor de drept administrativ. Momentul de la care acest termen începe să curgă, în ceea ce priveşte autoritatea emitentă, este data emiterii actului atacat, în speţă 21.12.2017, astfel încât termenul s-a împlinit la 22.01.2018. Prin urmare, acţiunea a fost formulată cu depăşirea termenului legal prevăzut de art. 3 alin. (7) din O.U.G. nr. 94/2000.

Consideră recurenta că nu pot fi reţinute argumentele instanţei de fond, referitoare la aplicarea termenului de un an prevăzut de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, câtă vreme în speţă sunt incidente dispoziţiile legii speciale - O.U.G. nr. 94/2000. Din această perspectivă, consideră recurenta că sentinţa conţine considerente contradictorii, câtă vreme prima instanţă a considerat incidente prevederile O.U.G. nr. 94/2000, dar în soluţionarea excepţiei tardivităţii acţiunii a făcut aplicarea Legii nr. 554/2004.

Recurenta-pârâtă invocă şi nelegalitatea soluţiei de anulare a deciziei contestate, apreciind că au fost greşit aplicate şi interpretate dispoziţiile art. 1 alin. (1)1 din O.U.G. nr. 94/2000. În opinia sa, instanţa de fond ar fi trebuit să constate că efectele hotărârilor judecătoreşti prin care s-a reţinut valabilitatea actului de preluare au fost limitate ca urmare a schimbării dispoziţiilor legale care au stat la baza soluţionării acţiunii în constatarea nulităţii absolute a contractului de donaţie autentificat sub nr. x/19.12.1951.

Arată recurenta că, din considerentele sentinţei civile nr. 829/23.04.2012, pronunţate de Tribunalul Bucureşti în dosarul nr. x/2010, rezultă că acţiunea în constatarea nulităţii absolute a contractului de donaţie autentificat sub nr. x/19.12.1951, încheiat între Comunitatea Evreilor din Bucureşti şi Sfatul Popular al Raionului Nicolae Bălcescu, a fost întemeiată pe dispoziţiile O.U.G. nr. 94/2000 în forma în vigoare la acea dată, care nu instituiau în favoarea solicitantului prezumţia preluării abuzive în cazul imobilelor trecute în proprietatea statului român prin acte de donaţie. În lipsa acestei prezumţii legale, contractul de donaţie autentificat sub nr. x/19.12.1951, încheiat între Comunitatea Evreilor din Bucureşti şi Sfatul Popular al Raionului Nicolae Bălcescu, s-a bucurat de prezumţia de valabilitate şi autenticitate aplicabilă oricărui act juridic, atât în sistemul vechiul C. civ., cât şi în sistemul actualului cod.

Consideră recurenta-pârâtă că, întrucât dovada inexistentei intenţiei de a gratifica din partea autorului donaţiei era de cele mai multe ori dificil sau chiar imposibil de realizat, având în vedere contextul istoric în care a fost încheiat actul de donaţie, prin intrarea în vigoare a Legii nr. 106/2016 legiuitorul român a urmărit inversarea sarcinii probei, prin instituirea în favoarea solicitantului a unei prezumţii de preluare abuzivă în cazul imobilelor trecute în proprietatea statului român prin acte de donaţie, fiind de notorietate abuzurile savârşite de statul comunist pentru a determina cedarea imobilelor şi proprietăţilor în favoarea acestuia. Or, câtă vreme instanţele învestite cu soluţionarea acţiunii în constatarea nulităţii absolute a contractului de donaţie autentificat sub nr. x/19.12.1951 nu au analizat condiţiile de valabilitate a acestuia şi din perspectiva cadrului legal aplicabil la momentul emiterii deciziei a cărei anulare se solicită, instanţa nu este ţinută de dezlegările date prin hotărârile judecătoreşti pronunţate cu ocazia soluţionării dosarului nr. x/2010 Efectele acestor hotărâri judecătoreşti au fost limitate ca urmare a schimbării cadrului legislativ aplicabil, care a instituit în favoarea solicitantului prezumţia preluării abuzive în cazul imobilelor trecute în proprietatea statului roman prin acte de donaţie, dovada contrara revenindu-i, potrivit aceloraşi dispoziţii legale, unităţii deţinătoare.

Faţă de aceste aspecte, recurenta-pârâtă consideră, contrar celor reţinute de instanţa de fond, că sunt aplicabile dispoziţiile art. 1 alin. (1)1 din O.U.G. nr. 94/2000, intimata-reclamantă nefăcând dovada contrară preluării abuzive a imobilului, astfel că instanţa de fond nu era ţinută de considerentele hotărârilor judecătoreşti pronunţate în dosarul nr. x/2010.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimata-reclamantă Comisia Specială de Retrocedare a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, prin prisma motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ. (în ale căror dispoziţii se încadrează criticile formulate), Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Referitor la criticile formulate împotriva încheierii din 19 noiembrie 2018, cu privire la soluţia instanţei de fond dată asupra excepţiilor lipsei calităţii procesuale pasive a reclamantei şi a tardivităţii acţiunii, Înalta Curte constată că nu se decelează în speţă o încălcare a prevederilor art. 3 alin. (7) din O.U.G. nr. 94/2000, respectiv o greşită aplicare în cauză a dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, iar acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului. În speţă sunt îndeplinite cerinţele acestui text de lege, reclamanta Comisia Specială de Retrocedare având calitatea de autoritate emitentă a actului administrativ ce face obiectul cererii de anulare (Decizia nr. 7553/21.12.2017), iar acţiunea fiind introdusă la data de 24.07.2018, înăuntrul termenului de un an de la data emiterii actului.

Atât în faţa instanţei de fond, cât şi în recurs, pârâta A. a contestat incidenţa acestui text de lege, pe care l-a apreciat a fi o normă cu caracter general, solicitând a se reţine incidenţa dispoziţiilor din O.U.G. nr. 94/2000, act normativ cu caracter special, care prevede, în opinia sa, un alt termen de contestare a deciziei comisiei (conform art. 3 alin. (7) şi, totodată, nu recunoaşte autorităţii emitente calitatea procesuală activă (conform art. 1 alin. (1)1).

Înalta Curte nu poate primi argumentele recurentei-pârâte, aceasta pornind de la premisa eronată că O.U.G. nr. 94/2000 (precum şi Regulamentul din 17.10.2021 privind organizarea şi funcţionarea Comisiei Speciale de Retrocedare, aprobat prin H.G. nr. 1164/2002) reglementează exhaustiv toate situaţiile în care decizia Comisiei Speciale de Retrocedare poate fi atacată în faţa instanţei de contencios administrativ. În realitate, art. 3 alin. (7) din O.U.G. nr. 94/2000 prevede că deciziile comisiei pot fi atacate în termen de 30 de zile de la comunicarea acestora, rezultând că acest text de lege vizează doar subiectele de drept cărora li se comunică decizia (în principal persoana care a depus cererea de restituire şi deţinătorul bunului), fără a reglementa situaţia autorităţii emitente sau a terţilor pretins vătămaţi prin emiterea actului administrativ.

Or, în lipsa unei reglementări cuprinse în actul normativ special, nu se poate susţine că legiuitorul nu ar recunoaşte terţilor şi autorităţii emitente dreptul de a contesta actul administrativ; dimpotrivă, acest drept există şi va fi exercitat în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, act normativ cu caracter general care completează normele de lege speciale, în cazul autorităţii emitente fiind aplicabile prevederile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care conferă calitatea procesuală activă Comisie Speciale de Retrocedare în acţiunea de anulare a Deciziei nr. 7553/21.12.2017.

Odată stabilit temeiul de drept care permite autorităţii emitente să solicite anularea propriei decizii - art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, nu pot fi primite nici argumentele referitoare la tardivitatea acţiunii, câtă vreme recurenta-pârâtă şi-a întemeiat susţinerile pe dispoziţiile art. 3 alin. (7) din O.U.G. nr. 94/2000, care reglementează un termen de 30 de zile de la comunicarea deciziei pentru formularea cererii în anulare, iar nu pe cele ale art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care instituie un termen de un an calculat de la data emiterii actului. După cum s-a arătat anterior, dispoziţiile art. 3 alin. (7) din O.U.G. nr. 94/2000 referitoare la termenul de 30 de zile sunt aplicabile altor subiecte de drept decât autoritatea emitentă, în cazul căreia, evident, nu există o acţiune de "comunicare" a actului propriu; prin urmare, în cazul reclamantei nu se aplică termenul de 30 de zile şi nici momentul de la care începe să se calculeze acest termen, ci se aplică termenul de un an stabilit de art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care începe să curgă de la data emiterii actului şi în raport de care prezenta acţiune în anulare este depusă cu respectarea termenului prevăzut de lege.

Din perspectiva lipsei calităţii procesuale active a reclamantei Comisia Specială de Retrocedare, recurenta-pârâtă a invocat şi argumentul desprins din prevederile art. 1 alin. (1)1 din O.U.G. nr. 94/2000, susţinând că acest text de lege nu conferă dreptul de a răsturna prezumţia de preluare a abuzivă a imobilului decât deţinătorului bunului, iar nu şi autorităţii emitente a deciziei. Înalta Curte consideră că aceste argumente sunt unele care ţin de fondul cauzei, cu atât mai mult cu cât ele nu au fost tratate de instanţa de fond în cuprinsul încheierii din 19 noiembrie 2018, în cadrul excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamantei (unde s-a analizat doar incidenţa art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004), ci în cuprinsul sentinţei recurate, ca argumente de fond. Ca atare, acest set de critici urmează a fi analizate împreună cu celelalte argumente de nelegalitate ale sentinţei recurate.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile recurentei-pârâte referitoare la încheierea din 19 noiembrie 2018, din perspectiva modului de soluţionare a excepţiilor lipsei calităţii procesuale pasive a reclamantei şi a tardivităţii acţiunii.

Prin criticile formulate împotriva sentinţei de fond, pârâta A. a susţinut, în esenţă, că în speţă nu pot fi avute în vedere considerentele hotărârilor judecătoreşti pronunţate în dosarul nr. x/2010, soluţionat definitiv prin decizia civilă nr. 2030/08.10.2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin care s-a menţinut decizia civilă nr. 511A/04.12.2014 a Curţii de Apel Bucureşti, întrucât acest litigiu s-a soluţionat în temeiul unei cauze juridice diferite, anterior modificărilor prevederilor O.U.G. nr. 94/2000.

Înalta Curte constată, contrar acestor critici, că instanţa de fond a făcut o corectă aplicare în cauză a prevederilor art. 430 şi următoarele din C. proc. civ., reţinând incidenţa efectului pozitiv al autorităţii de lucru judecat a hotărârilor judecătoreşti prin care a fost respinsă acţiunea formulată de A. în contradictoriu cu Municipiul Bucureşti, având ca obiect constatarea nulităţii absolute a actului de donaţie autentificat sub nr. x/19.12.1951, completat de actul adiţional de donaţie autentificat sub nr. x/12.03.1952.

Prin cele două hotărâri anterior amintite s-a reţinut că nu sunt îndeplinite cerinţele legale pentru constatarea nulităţii actului de donaţie, deoarece imobilele nu au fost donate sub imperiul unei constrângeri psihice sau prin exercitarea abuzivă a atribuţiilor puterii de stat. Or, constatarea de către o instanţă de judecată, în mod definitiv, a împrejurării că imobilul solicitat la restituire nu a intrat în patrimoniul statului printr-o preluare abuzivă, produce efecte asupra legalităţii deciziei emise de Comisia Specială de Retrocedare, nefiind îndeplinite cerinţele art. 1 din O.U.G. nr. 94/2000 pentru admiterea cererii şi reconstituirea dreptului de proprietate, acest act normativ reglementând dosar situaţia imobilelor care au aparţinut cultelor religioase din România şi au fost preluate în mod abuziv, cu sau fără titlu, de statul român.

După cum în mod corect a reţinut instanţa de fond, apărările recurentei-pârâte în sensul că litigiul ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2010 şi decizia analizată în prezenta cauză sunt întemeiate pe cauze diferite sunt nefondate, câtă vreme în speţă nu se opune efectul negativ al autorităţii de lucru judecat, ceea ce ar fi presupus tripla identitate de părţi, obiect şi cauză, ci efectul pozitiv al acestei autorităţi, raportat la dezlegarea dată de o instanţă de judecată cu privire la un aspect litigios incident în speţa de faţă, mai exact la valabilitatea titlului statului dedusă din valabilitatea contractului de donaţie. În cauza pendinte, instanţa de contencios administrativ nu poate reaprecia/reanaliza chestiunea vizând valabilitatea actului de donaţie fără a afecta autoritatea de lucru judecat, în condiţiile în care acest aspect a fost deja dezlegat în mod definitiv în cadrul unui litigiu anterior.

Nefondate sunt şi argumentele referitoare la forma în vigoare a O.U.G. nr. 94/2000 la data soluţionării dosarului nr. x/2010, faţă de momentul emiterii Deciziei nr. 7553/21.12.2017, contestată în cauză. Chiar dacă O.U.G. nr. 94/2000 nu instituia, anterior anului 2015, o prezumţie de preluare abuzivă a imobilelor trecute în proprietatea statului prin donaţie, instanţele care au soluţionat acţiunea în constatarea nulităţii absolute a actului de donaţie şi-au întemeiat soluţia pe argumente referitoare la validitatea consimţământului donatorului. Ca urmare, legiferarea ulterioară a unei prezumţii de abuzivitate a preluărilor realizate prin încheierea unor contracte de donaţie este nerelevantă şi nu poate repune în discuţie cele constatate printr-o hotărâre judecătorească definitivă, în sensul că actul de donaţie corespunde voinţei reale a donatorului.

Pe cale de consecinţă, în speţă nu sunt incidente prevederile art. 1 alin. (1)1 din O.U.G. nr. 94/2000, potrivit cărora se prezumă ca fiind preluate în mod abuziv, imobilele trecute în proprietatea statului român prin acte de donaţie, întrucât ipoteza acestui text de lege este aplicabilă doar în situaţia în care valabilitatea actului de preluare nu a fost analizată anterior printr-o hotărâre judecătorească definitivă.

Cât priveşte argumentul recurentei-pârâte, întemeiat pe prevederile art. 1 alin. (1)1 din O.U.G. nr. 94/2000, în sensul că acest text de lege nu conferă dreptul de a răsturna prezumţia de preluare a abuzivă a imobilului decât deţinătorului bunului, iar nu şi autorităţii emitente a deciziei, Înalta Curte constată, similar instanţei de fond, că în speţă nu se discută despre răsturnarea prezumţiei legale, ci despre inaplicabilitatea prezumţiei, în prezenţa unei hotărâri judecătoreşti definitive prin care s-a constatat valabilitatea actului de donaţie. Aşadar, nu ne aflăm în situaţia în care pârâta beneficiază de prezumţia legală, iar reclamanta încearcă să răstoarne această prezumţie printr-o probă contrară, ci în situaţia în care art. 1 alin. (1)1 din O.U.G. nr. 94/2000 nu se aplică în speţă, valabilitatea titlului statului fiind definitiv tranşată într-un litigiu anterior.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în raport de dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârâta A., ca nefondat

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta A. împotriva încheierii din 19 noiembrie 2018 şi a sentinţei civile nr. 370 din 4 februarie 2019, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 10 noiembrie 2021.