Tax inspector’s appeal rejected: annual leave does not amount to suspension for incompatible election candidacy

Şedinţa publică din data de 10 noiembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 24 mai 2018, pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate ("ANI"), a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/08.05.2018, emis de pârâtă.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 131 din 26 septembrie 2018, Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 131 din 26 septembrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii.

În motivarea căii de atac, reclamantul a reiterat, în esenţă, conţinutul cererii de chemare în judecată (punctele 1 şi 2 din cererea de recurs). Susţine recurentul-reclamant că nu a exercitat în acelaşi timp funcţia de primar şi cea de funcţionar public, întrucât, pe perioada participării la campania electorală, nu a exercitat niciun act de autoritate publică, aflându-se în concediu de odihnă, iar imediat după validarea în funcţia de primar, a fost suspendat din funcţia de inspector impozite şi taxe locale.

Consideră recurentul că prevederile art. 25 din Legea nr. 176/2010 şi art. 97 alin. (2) din Legea nr. 161/2003 trebuie interpretate ca referindu-se la incompatibilitatea ce rezultă din exercitarea efectivă a funcţiilor de primar şi funcţionar public, simpla manifestare de voinţă în sensul de a deţine o funcţie electivă şi participarea la campania electorală neputând fi încadrate în rândul incompatibilităţilor.

Recurentul-reclamant solicită ca pretinsa incompatibilitate să fie analizată de instanţa de recurs prin prisma dispoziţiilor Codului muncii, care statuează că atribuţiile de serviciu ale unui angajat aflat în concediu de odihnă sunt suspendate pe această perioadă, iar reclamantul s-a aflat în concediu de odihnă între 05.05.2016 - 08.06.2016, astfel încât nu s-a aflat în stare de incompatibilitate.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin Raportul de evaluare nr. x/08.05.2018, emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, s-a reţinut că reclamantul A. s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada 06.05.2016-26.06.2016, întrucât a exercitat funcţia publică de inspector în cadrul Primăriei Comunei Voila, jud. Braşov, concomitent cu calitatea de candidat la alegerile locale pentru mandatul 2016-2020, fără ca raportul de serviciu aferent funcţiei publice să fie suspendat, încălcând astfel dispoziţiile art. 95 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici coroborate cu dispoziţiile art. 97 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

În recurs, reclamantul a reiterat apărările formulate în faţa instanţei de fond în ceea ce priveşte efectele concediului de odihnă în perioada vizată de incompatibilitate, solicitând, suplimentar, a fi analizate şi prin prisma dispoziţiilor Codului muncii. Totodată, în cursul judecăţii căii de atac, reclamantul a depus în dosarul instanţei de recurs, o serie de înscrisuri noi, constând într-o cerere de suspendare din funcţia publică, înregistrată de Primăria Voila sub nr. x/14.04.2016 şi extras din registrul de intrări-ieşiri a primăriei, solicitând a fi avute în vedere de instanţa de control judiciar în soluţia de casare a sentinţei recurate.

În ceea ce priveşte efectele depunerii cererii de concediu de odihnă asupra stării de incompatibilitate, Înalta Curte constată că această problemă a fost corect dezlegată de instanţa de fond, în raport de prevederile legale care reglementează incidentul de integritate reţinut prin raportul de evaluare contestat, respectiv art. 95 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi art. 97 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Aceste texte de lege prevăd obligaţia funcţionarului public de a solicita suspendarea sa din funcţia publică, pe durata campaniei electorale, obligaţie care, dacă nu a fost îndeplinită, atrage incompatibilitatea persoanei vizate de raport. Nu există vreo dispoziţie expresă, prin care să fie înlăturată starea de incompatibilitate ca urmare a depunerii unei cereri de concediu de odihnă, articolele menţionând în mod indubitabil necesitatea suspendării raportului de serviciu, fără vreo distincţie referitoare la situaţia acestui raport din perspectiva efectuării concediului de odihnă.

Recurentul-reclamant confundă efectele produse de concediul de odihnă, stabilite conform Codului muncii, cu efectele produse de depunerea unei cereri de suspendare din funcţia publică deţinută, susţinând că, în ambele cazuri, efectul este acelaşi, respectiv funcţionarul public nu mai exercită atribuţiile funcţiei deţinute. Însă cele două ipoteze legale nu sunt şi nu operează identic, prima fiind incidentă în dreptul muncii şi având efecte asupra raportului de muncă, pe când, în dreptul administrativ şi în materia incidentelor de integritate produc efecte dispoziţiile art. 95 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999 şi art. 97 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, care nu condiţionează incompatibilitatea de exercitarea efectivă a atribuţiilor de serviciu, respectiv de activitatea prestată sau nu de reclamant în cadrul raportului de serviciu în perioada respectivă. Fiind imperative, aceste dispoziţii legale nu sunt la alegerea subiecţilor de drept cărora li se adresează, impunând o anumită conduită, constând în depunerea de către destinatarii normei a cererii de suspendare din funcţia publică deţinută, cu consecinţa intervenirii unei sancţiuni în cazul nerespectării acesteia.

În concluzie, suprapunerea perioadei de concediu de odihnă cu cea în care s-a desfăşurat campania electorală nu este de natură a înlătura starea de incompatibilitatea în care s-a aflat recurentul-reclamant, funcţionar public al primăriei, criticile din recurs urmând a fi respinse, ca nefondate.

Nu pot fi primite nici argumentele referitoare la interpretarea textelor de lege în sensul reglementării incompatibilităţii doar de la momentul validării în funcţia de primar (situaţie pe care recurentul ar fi evitat-o prin depunerea unei cereri de suspendare din funcţie), fiind rezultatul unei interpretări eronate a dispoziţiilor legale incidente în cauză. În speţă, incompatibilitatea sesizată nu a fost aceea dintre funcţia de primar şi cea de funcţionar public, ci între această din urmă funcţie şi calitatea de candidat la alegerile locale din anul 2016 pentru funcţia de primar, potrivit art. 95 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999 şi art. 97 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003. Incompatibilitatea dintre funcţia de primar şi cea de funcţionar public nu a fost reţinută în sarcina reclamantului prin raportul de evaluare contestat şi nu este prevăzută de textele de lege amintite, făcând conţinutul unor alte ipoteze legale.

În ceea ce priveşte înscrisurile noi depuse de reclamant în faţa instanţei de recurs, Înalta Curte constată că acestea nu pot fi valorificate în prezenta cale de atac, în lipsa unor motive de nelegalitate a raportului de evaluare, a căror necesitate de probaţiune să fie asigurată de aceste înscrisuri. Astfel, atât în acţiune, cât şi în cererea de recurs, reclamantul a contestat starea de incompatibilitate doar pe considerentul că, în perioada vizată de campania electorală, s-a aflat în concediu de odihnă, fără a susţine că, anterior începerii campaniei, a depus o cerere de suspendare din funcţie, potrivit art. 95 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999. Această împrejurare a fost invocată şi probată, pentru prima dată, direct în faţa instanţei de recurs.

Potrivit art. 478 alin. (3) C. proc. civ.:

"În apel nu se poate schimba calitatea părţilor, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată şi nu se pot formula pretenţii noi.", iar potrivit art. 494 din acelaşi act normativ:

"Dispoziţiile de procedură privind judecata în primă instanţă în apel se aplică şi în instanţa de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secţiune.". Înalta Curte va avea în vedere şi dispoziţiile art. 483 C. proc. civ., potrivit cărora, prin recurs se examinează conformitatea hotărârii pronunţate cu regulile de drept aplicabile, prevederi care, coroborate cu textele de lege sus indicate, conduc spre concluzia imposibilităţii formulării unor pretenţii noi în calea de atac, în sensul prezentării unor capete de cerere ori a unor motive de nelegalitate suplimentare.

Formularea, direct în recurs, a unor motive de nelegalitate a actului administrativ contestat contravine dreptului la apărare stipulat de art. 13 din C. proc. civ., precum şi principiului contradictorialităţii reglementat de art. 14 din acelaşi cod, partea chemată în judecată, în calitate de pârâtă, neavând posibilitatea de a formula apărări şi a administra probe faţă de pretenţiile reclamantului.

Pe cale de consecinţă, instanţa de control judiciar nu poate proceda la analizarea unor motive de nelegalitate noi, neinvocate în faţa instanţei de fond, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la analizarea legalităţii hotărârii de fond, în raport de pretenţiile din cererea de chemare în judecată şi de argumentele şi apărările formulate de părţi în faza procesuală a fondului.

În speţă, motivul de nelegalitate care se doreşte a fi dovedit prin depunerea înscrisurilor noi (respectiv îndeplinirea condiţiei legale a depunerii cererii de suspendare din funcţie), nefăcând obiectul cererii de chemare în judecată, nu poate fi analizat pentru prima dată, în calea de atac a recursului, iar înscrisurile depuse de recurent sunt, astfel, nerelevante faţă de limitele învestirii instanţei de recurs. Situaţia în speţă nu se circumscrie nici prevederilor art. 489 alin. (3) C. proc. civ., nefiind în prezenţa unui motiv de recurs de ordine publică, ce ar putea fi invocat din oficiu de instanţa de control judiciar.

Este de observat că susţinerile recurentului-reclamant, formulate prin apărătorul său şi sprijinite pe înscrisurile noi, contravin poziţiei exprimate prin acţiune şi prin cererea de recurs, în ambele acte procesuale reclamantul precizând în mod expres că:

"Arăt faptul că nu am solicitat în mod anterior campaniei electorale suspendarea din funcţia de inspector impozite şi taxe din cadrul Primăriei Comunei Voila deoarece eram singurul funcţionar cu atribuţiuni în domeniul stabilirii, gestionării şi urmăririi impozitelor şi taxelor locale din cadrul UAT Voila, neavând însă o funcţie de conducere în cadrul UAT Voila." (pag. 2 paragraful 7 din acţiune şi din recurs).

Înalta Curte mai reţine că pretinsa cerere de suspendare din funcţie, înregistrată sub nr. x/14.04.2016, nu este confirmată de emiterea de către Primăria Comunei Voila a unei dispoziţii de suspendare din funcţie, astfel cum s-a procedat la depunerea de către reclamant a cererii de suspendare din funcţie după dobândirea calităţii de primar . Totodată, această cerere este anterioară date depunerii cererii nr. x/20.04.2016 de aprobare a concediului de odihnă, ridicând un dubiu cu privire la cererea de suspendare, a cărei depunere, dacă era reală, ar fi produs efectul suspendării din funcţie a reclamantului şi nu mai necesita depunerea cererii de concediu.

Acest dubiu este întreţinut şi de relaţiile comunicate de Primăria Comunei Voila prin adresa nr. x/09.11.2017, chiar sub semnătura reclamantului, în calitate de primar, în cuprinsul cărora s-a arătat că pe perioada campaniei electorale reclamantul "...a fost în concediul de odihnă începând cu data de 5.05.2016, motiv pentru care nu avem înregistrată cerere de suspendare pe perioada campaniei şi nici Dispoziţie de suspendare."

Coroborând aspectele rezultate din înscrisuri şi din poziţia procesuală a recurentului-reclamant, Înalta Curte consideră că înscrisurile noi prezentate în recurs au fost întocmite pro causa, dubiile exprimate de intimata-pârâtă ANI asupra veridictăţii acestora fiind întemeiate.

Chiar în măsura în care actele prezentate ar fi real întocmite şi înregistrate la data înscrisă în cuprinsul acestora, ele nu pot constitui suport probator apt să conducă la reformarea sentinţei recurate în prezentul cadru procesual obiectiv, în care reclamantul nu a invocat un motiv de nelegalitate a raportului de evaluare referitor la îndeplinirea obligaţiei legale de depunere a unei cereri de suspendare din funcţie (potrivit considerentelor mai sus amintite).

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 131 din 26 septembrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 10 noiembrie 2021.