Validity of administrative act fixing court panel composition and legitimate interest in annulling unconstitutional disciplinary procedure

Şedinţa publică din data de 3 noiembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la 27.02.2019, reclamanta Panioglu Daniela, în contradictoriu cu pârâţii Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Colegiul de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a solicitat anularea art. I pct. 9 din Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 3/28.01.2014 pentru modificarea şi completarea Regulamentului privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, publicat în Monitorul Oficial nr. 75/30.01.2014, cu referire la modificarea art. 29 alin. (1) şi alin. (5) din Regulament, partea privind 4 judecători/judecători supleanţi.

Prin întâmpinarea formulată, pârâta Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a invocat, în principal, excepţia lipsei de interes şi, în subsidiar, a solicitat respingerea acţiunii, ca inadmisibilă.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 70 din 22 aprilie 2019, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei de interes şi, pe cale de consecinţă, a respins acţiunea formulată de Panioglu Daniela, în contradictoriu cu pârâţii Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Colegiul de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, ca fiind formulată de o persoană lipsită de interes.

3. Calea de atac formulată în cauză

Reclamanta a declarat recurs mpotriva sentinţei nr. 70 din 22 aprilie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, solicitând admiterea în tot a acestuia, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei primei instanţe pentru a trece la judecarea cauzei pe fond, potrivit dispoziţiilor art. 20 alin. (3) fraza a II-a din Legea nr. 554/2004, întrucât prima instanţă nu a intrat în cercetarea fondului.

În motivarea recursului a fost invocat, în principal, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., iar în subsidiar, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în ipoteza în care instanţa de recurs va califica motivele invocate în susţinerea căii de atac ca fiind de drept substanţial.

În acest sens, recurenta menţionează, în esenţă, că instanţa de fond a făcut o confuzie gravă în privinţa interesului său procesual şi inclusiv în privinţa obiectului cauzei cu care a fost învestită, analizând interesul de a utiliza o cale extraordinară de atac, comportându-se astfel nu ca o instanţă de contencios învestită cu anularea unui act administrativ, ci ca una învestită cu soluţionarea unei asemenea căi de atac.

Or, instanţa de fond trebuia să analizeze interesul reclamantei de a promova acţiunea în anulare şi nu interesul de a promova contestaţie în anulare sau revizuire împotriva deciziei pronunţată în recurs, în materie disciplinară, de un Complet de 5 judecători din cadrul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, într-o compunere nelegală, întemeiată tocmai pe actul administrativ normativ atacat în prezenta cauză, a precizat recurenta.

În plus, învederează că sancţiunea disciplinară definitivă aplicată şi menţinută prin hotărârea pronunţată de Completul de 5 judecători are un efect sever şi permanent asupra carierei sale profesionale, împiedicând-o să promoveze din postura de judecător de curte de apel, fapt care constituie o continuă stare de violare a drepturilor sale, astfel că interesul în promovarea acţiunii în anulare constă în înlăturarea violării dreptului la carieră profesională, dimensiune a dreptului la viaţă privată socială, protejat de art. 8 din CEDO, fiind determinat, legitim, personal, născut şi actual, satisfăcând deplin exigenţele art. 33 C. proc. civ. pe care prima instanţă l-a violat grav pronunţând sentinţa atacată.

4. Apărările formulate

Intimata-pârâtă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a formulat întâmpinare prin intermediul căreia a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind temeinică si legală.

În susţinerea acestei poziţii procesuale, intimata-pârâtă a susţinut, în esenţă, că într-o manieră judicioasă instanţa de fond a analizat interesul reclamantei în raport cu dezlegările Curţii Constituţionale privind efectele în timp produse de Decizia nr. 685/2018, stabilind corect că în cauză nu sunt îndeplinite condiţiile generale de exercitare a dreptului la acţiune prevăzute de art. 32 şi art. 33 C. proc. civ., referitoare la existenţa unui interes determinat, născut şi actual, vizând stabilirea folosului practic ce poate fi realizat în concret în ipoteza admiterii acţiunii, concomitent cu existenţa posibilităţii de obţinere a acestui folos la momentul iniţierii demersului judiciar.

II. Consideraţiile Înaltei Curţi asupra recursului

1. Motivele de fapt şi de drept relevante

Reclamanta a învestit instanţa de fond cu o acţiune în contencios subiectiv, solicitând anularea art. I pct. 9 din Hotărârea nr. 3/28.01.2014 a Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, cu referire la modificarea art. 29 alin. (1) şi alin. (5) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a acestei instanţe, în partea privind 4 judecători/judecători supleanţi, motivat de împrejurarea că recursul său împotriva hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru judecători în materie disciplinară, pronunţată în dosar nr. x/2016, a fost judecat de un complet nelegal compus, din perspectiva Deciziei Curţii Constituţionale nr. 685/07.11.2018, prin care s-a constatat nelegalitatea actului administrativ normativ vizat de acţiunea în anulare.

Prin raportare la specificul cauzei, instanţa de fond a apreciat că reclamanta nu a făcut dovada îndeplinirii cerinţelor interesului legitim şi actual de a promova acţiunea, astfel cum acestea sunt predeterminate de art. 33 C. proc. civ., constatând, prin raportare la considerentele regăsite în cuprinsul paragrafului 198 din Decizia Curţii Constituţionale nr. 685/2018, că la momentul formulării cererii de chemare în judecată aceasta nu mai era în termen pentru a exercita o eventuală contestaţie în anulare împotriva deciziei civile nr. 5/29.01.2018 pronunţată de Completul de 5 judecători din cadrul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie prin care i-a fost aplicată sancţiunea disciplinară, iar posibilitatea formulării unei eventuale revizuiri nu justifică actualitatea interesului, acceptarea unei teze contrare fiind de natură să instituie o stare de insecuritate juridică incompatibilă cu statul de drept.

Ca atare, instanţa a admis excepţia lipsei de interes a reclamantei şi pe cale de consecinţă a respins acţiunea, ca fiind formulată de o persoană lipsită de interes.

Analizând sentinţa atacată prin prisma cadrului legal incident speţei dedusă judecăţii, precum şi prin raportare la criticile formulate de recurentă, Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este fondat, pentru considerentele ce succed:

Preliminar, Înalta Curte consideră necesare câteva scurte consideraţii asupra modului în care prevederile art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004 reglementează subiectele de sesizare a instanţei de contencios administrativ.

În esenţă, prin normele cuprinse de art. 1 alin. (1) şi alin. (2), precum şi de art. 8 alin. (1), legea contenciosului administrativ oferă subiecţilor de drept privat un mecanism de contencios administrativ subiectiv, denumire care se bazează pe noţiunea de drept subiectiv, în cadrul căruia sancţiunea juridică a anulării actului administrativ nelegal poate fi aplicată numai dacă actul respectiv are efecte vătămătoare asupra dreptului subiectiv sau interesului legitim afirmat de reclamant.

Articolul 1 alin. (1) din lege stabileşte că orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul poate fi atât privat cât şi public.

Reglementarea este nuanţată de norma regăsită în cuprinsul art. 8 alin. (1)1 din lege, în sensul că persoanele fizice şi juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

Dispoziţiile art. 8 alin. (1) au fost cuprinse în Legea contenciosului administrativ în aplicarea normei constituţionale regăsită în cuprinsul art. 52 din legea fundamentală care configurează obiectul acţiunii în contencios administrativ, referitor la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei, condiţiile şi limitele exercitării acestui drept fiind stabilite prin legea organică, conform prevederilor alin. (2) al aceleiaşi norme constituţionale.

Interesul legitim privat este definit în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004 ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat, în timp ce noţiunea de interes legitim public este definită în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. r) ca fiind interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţelor autorităţilor publice.

Curtea relevă că principiul legalităţii este elementul central al activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice, însă reclamanta, în calitate de persoană fizică care se pretinde a fi vătămată printr-un act administrativ nelegal, a învestit instanţa cu o acţiune în contencios subiectiv, în cadrul căreia nu poate fi sancţionată o nelegalitate obiectivă a actului administrativ, sancţiunea nulităţii urmând a fi aplicată numai cu condiţia existenţei unei vătămări produse acesteia într-un drept subiectiv sau într-un interes legitim privat.

Revenind la speţa dedusă judecăţii, contrar opiniei judecătorului fondului, Înalta Curte constată că reclamanta justifică interesul de a solicita anularea în parte a actului administrativ normativ reprezentat de hotărârea Colegiului de conducere al instanţei supreme prin care a fost stabilită compunerea Completului de 5 judecători care i-a judecat cauza în materie disciplinară, tocmai din perspectiva nelegalei compuneri a acestuia, pe care partea o clamează prin raportare la Decizia Curţii Cosntituţionale nr. 685/2018, neregularitate care, în opinia sa, constituie o violare a dreptului la un proces echitabil-veritabil drept subiectiv, din perspectiva art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului, ratificată de România prin Legea nr. 30/1994.

În ceea ce priveşte chestiunea lipsei interesului reclamantei în formularea acţiunii, trebuie făcute unele nuanţări care marchează distincţia dintre interes, ca o condiţie de exercitare a acţiunii civile şi interesul legitim din materia contenciosului administrativ care justifică însăşi legitimarea procesuală activă a reclamantei.

Din acest unghi de vedere, Înalta Curte menţionează că, dacă în cadrul unei acţiuni civile de drept comun reclamantul trebuie să dovedească folosul practic urmărit prin recurgerea la procedura judiciară, acesta fiind o condiţie esenţială pentru exercitarea dreptului la acţiune, în litigiul de contencios administrativ interesul legitim pe care partea îl invocă nu se confundă cu folosul practic, ci reprezintă, astfel cum rezultă din definiţia dată de art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor, previzibil şi prefigurat.

Din dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi (2) şi art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 rezultă că partea se poate considera persoană vătămată şi se poate adresa instanţei de contencios administrativ doar în situaţia în care justifică un drept subiectiv sau interes legitim propriu, deoarece doar prin încălcarea acestora de către autoritatea publică se naşte un raport de drept administrativ.

Este adevărat, nu se poate face abstracţie de împrejurarea că, chiar şi în litigiile de contencios administrativ, admisibilitatea acţiunii este condiţionată de interesul procesual, adică de folosul material sau moral pe care reclamantul îl urmăreşte prin exercitarea acţiunii, cu excepţia cazului în care legea instituie o anumită acţiune pentru apărarea unui interes general, când interesul procesual nu mai necesită a fi personal, precum şi de vătămarea, prin actul atacat, a unui interes legitim ocrotit expres de lege prin instituirea unei acţiuni în justiţie.

În acest sens, se impune precizarea că, din redactarea art. 52 din Constituţie, rezultă aşezarea pe acelaşi plan a interesului legitim şi a dreptului subiectiv, cu consecinţa că şi în cazul unei acţiuni întemeiate pe vătămarea unui interes legitim, reclamantul poate cere despăgubiri, obligarea administraţiei la emiterea unui act sau la efectuarea unei prestaţii.

Aşadar, prin textul constituţional se instituie un contencios administrativ de plină jurisdicţie, întemeiat nu numai pe dreptul subiectiv, ci şi pe interesul legitim.

Prin urmare, consecinţa firească este că la introducerea unei acţiuni de contencios administrativ, cum este şi cea care formează obiectul litigiului pendinte, reclamantul trebuie, pentru început, să demonstreze că are interes procesual, cu excepţia cazului în care legea consacră în mod expres o acţiune care poate fi exercitată de anumite persoane determinate, când interesul procesual nu mai trebuie afirmat.

Această regulă se aplică atât în cazul acţiunilor întemeiate pe interes legitim, cât şi a celor întemeiate pe drept subiectiv.

În consecinţă, deşi interesul procesual se distinge de interesul legitim în temeiul căreia se exercită acţiunea în contencios administrativ, prin aceea că el relevă un aspect procesual, în timp ce interesul legitim ţine de dreptul material, motiv pentru care chiar şi în prezenţa unui interes legitim lezat, interesul procesual s-ar putea să lipsească, ţinând seama de specificitatea pe care o prezintă litigiile judecate în această materie, reclamantul trebuie să justifice interesul de a acţiona, prin raportare la dispoziţiile art. 32 şi 33 C. proc. civ. care nu pot fi eludate nici în contenciosul administrativ.

Aprecierea existenţei interesului legitim se face, aşadar, la emiterea actului vătămător, pe când existenţa interesului procesual se face la introducerea acţiunii.

Din punct de vedere al caracteristicilor interesului legitim, privit ca fiind orice interes care nu este contrar legii, Curtea menţionează că, prin raportare la conţinutul normelor procesuale evocate, doctrina procedurală civilă a reţinut că interesul procesual trebuie să fie legitim, determinat, real, personal, născut, actual şi direct, însă, deoarece interesul legitim este pus pe aceeaşi poziţie cu dreptul subiectiv şi nu se confundă cu interesul procesual, aceste caracteristici nu pot fi efectiv considerate ca fiind aplicabile în totalitate şi interesului legitim.

Cu toate acestea, Înalta Curte învederează că, prin definiţie, interesul legitim nu este în măsură să confere persoanei care se prevalează de el calitatea de parte a unui raport juridic şi, prin urmare, nici obligaţii în sarcina administraţiei, însă nu aceasta este situaţia în litigiul pendinte.

Ca o concluzie, Curtea apreciază că interesul legitim trebuie să îndeplinească următoarele caracteristici: personal sau colectiv, actual sau viitor, direct sau indirect, fiind necesar ca fiecare dintre acestea să existe corelativ şi în interdependenţă unele cu altele, în cazul iniţierii unui demers judiciar în contencios administrativ.

Astfel, raportând datele din speţă la coordonatele anterior reţinute, Înalta Curte constată, în dezacord cu concluziile instanţei de fond, că reclamanta-recurentă a dovedit existenţa vreunei vătămări aduse de actul administrativ contestat, atât în privinţa drepturilor sale subiective, cât şi în privinţa interesului său legitim, ambele prin raportare la pretinsa nelegală compunere a Completului de 5 judecători, constatată în termeni lipsiţi de echivoc de instanţa de contencios constituţional la care reclamanta face trimitere prin acţiunea introductivă.

În acest sens, se impune precizarea că instanţa de contencios administrativ, prin raportare la obiectul acţiunii ce se adresează acesteia şi care presupune existenţa unui act administrativ sau nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este chemată să statueze asupra unor situaţii concrete cum este cea pe care reclamanta a supus-o analizei în cauza de faţă.

Ca atare, interesul clamat de recurenta-reclamantă este născut, personal, actual şi direct, astfel că în mod eronat instanţa de fond a apreciat că este lipsită de interes procesual cererea de chemare în judecată adresată acesteia, folosul pe care reclamanta îl urmăreşte prin exercitarea acţiunii fiind unul real şi legitim, proiecţia acestuia spre posibilitatea rejudecării recursului de un complet legal constituit fiind evidentă.

Instanţa de fond a analizat toate aceste caracteristici ale interesului procesual prin raportare la dezlegările Curţii Constituţionale privind efectele în timp ale Deciziei nr. 685/2018, sens în care, deşi nu era legal învestită cu soluţionarea unei căi extraordinare de atac, a statuat, pe de o parte, că reclamanta nu se mai găseşte în termenul pentru introducerea unei contestaţii în anulare împotriva deciziei civile nr. 5/29.01.2018 pronunţate de Completul de 5 judecători din cadrul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, prin care i s-a aplicat sancţiunea disciplinară, iar pe de altă parte, că o eventuală revizuire îndreptată împotriva aceleiaşi hotărâri, pentru a da eficienţă anulării actului administrativ contestat, este de natură a afecta principiul securităţii juridice.

Însă, asemenea aprecieri constituie monopolul exclusiv al instanţelor învestite cu soluţionarea căilor extraordinare de atac, instanţe care nu pot fi substituite de instanţa competentă să se pronunţe asupra cererii în anularea actului administrativ, în cazul de faţă, aceasta din urmă depăşindu-şi competenţa şi limitele învestirii în raport de obiectul cauzei, împrejurare care a condus la greşita admitere a excepţiei lipsei de interes, prin raportare la prevederile art. 33 C. proc. civ.

2. Temeiul de drept al soluţiei adoptate în recurs

Faţă de considerentele de fapt şi de drept anterior expuse, constatând incidenţa în cauză a motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte, făcând aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, va proceda la admiterea recursului declarat în cauză, cu consecinţa casării hotărârii pronunţate de instanţa de fond şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta Panioglu Daniela împotriva sentinţei nr. 70 din 22 aprilie 2019 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 noiembrie 2021.