Termination of EU co-financing contract for project delay: non-application of proportionality principle to contractual breach distinct from statutory irregularity

Şedinţa publică din data de 2 noiembrie 2021

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, a solicitat anularea Deciziei de reziliere a contractului de finanţare nr. x/18.05.2017 emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice cu privire la contractul de finanţare nr. x/27.03.2014, precum şi procesul-verbal nr. MDRAPFE 11172/08.02.2017, precum şi anularea măsurii de obligare a reclamantei la restituirea sumei de 839.413,70 RON şi menţinerea Contractului de finanţare nr. x/27.03.2014, cât şi anularea tuturor operaţiunilor tehnico-administrative anterioare sau ulterioare emiterii actului administrativ individual atacat.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. . 1372 din 10 aprilie 2019, a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, şi, în consecinţă, a anulat Decizia de reziliere a contractului de finanţare nr. x/18.05.2017 emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice cu privire la contractul de finanţare nr. x/27.03.2014, precum şi procesul-verbal nr. MDRAPFE 11172/08.02.2017, a anulat măsura de obligare a reclamantei la restituirea sumei de 839.413,70 RON şi a obligat pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice ca, în privinţa derulării contractului de finanţare nr. x/27.03.2014 încheiat cu reclamanta S.C. A. S.R.L., să parcurgă procedura legală prevăzută în Capitolul III - Constatarea neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare rezultate din nereguli - din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora şi să dispună măsurile administrative cuvenite în conformitate cu prevederile legii şi valorificând prevederile contractuale incidente.

Totodată, a respins restul pretenţiilor reclamantei şi a respins ca inadmisibilă cererea reconvenţională formulată de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice în contradictoriu cu reclamanta S.C. A. S.R.L.

1.3. Calea de atac exercitată şi motivele de recurs înfăţişate

Împotriva acestei hotărâri au promovat recurs atât reclamanta S.C. A. S.R.L. cât şi pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, în condiţiile art. 493 C. proc. civ.

1.3.1 Recursul reclamantei

Invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a criticat sentinţa instanţei de fond pentru nelegalitate sub aspectul obligării pârâtului la parcurgerea procedurii legale privind constatarea neregulilor şi stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011 şi să dispună măsurile necesare în conformitate cu prevederile legii şi valorificarea prevederilor contractuale incidente, solicitând astfel admiterea recursului şi desfiinţarea acestei obligaţii, cu menţinerea celorlalte dispoziţii ale hotărârii.

În motivarea recursului s-a arătat, în esenţă, că, prin raportare la dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011, în speţă lipseşte neregula pentru că nu există un prejudiciu, împrejurare rezultată din cuprinsul Raportului privind vizita specială nr. 6, încheiat la data de 12.11.2018, la finalul căreia se arată că indicatorii prevăzuţi la finalizarea implementării proiectului au fost îndepliniţi.

Recurenta menţionezaă că autoritatea de management era obligată ca anterior luării măsurii să verifice, prin prisma criteriilor presupuse de principiul proporţionalităţii, dacă sancţiunea este proporţională cu gravitatea neregulii imputate şi implicaţiile financiare ale neregulii, în condiţiile în care au fost respectate condiţiile impuse de legislaţie şi contractul de finanţare referitoare la indicatorii financiari iar devansarea termenelor nu este dovada relei-credinţe sau neglijenţei beneficiarului, prelungirea termenului de finalizare a obiectivului având motive justificate.

1.3.2 Recursul pârâtului

Recurentul pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei Publice a criticat la rândul său sentinţa instanţei de fond pentru nelegalitate, astfel că, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casare hotărârii atacate şi, urmare a rejudecării, respingerea ca neîntemeiată a acţiunii introductive şi admiterea cererii reconvenţionale.

În esenţă, recurentul-pârât menţionează că principiul proporţionalităţii se referă numai la abaterile/neregulile având ca obiect încălcarea legislaţiei privind achiziţiile publice, potrivit prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, iar în speţă nu este vorba despre o acţiune de verificare care să fi vizat identificarea vreunei nereguli în cadrul procedurii de achiziţie publică, astfel că sunt profund eronate aprecierile instanţei de fond referitoare la reduceri procentuale/corecţii financiare din valoarea contractului de finanţare a cărui reziliere a fost dispusă pentru nerespectarea dispoziţiilor art. 7 alin. (2) din cuprinsul acestuia, în condiţiile în care reclamanta a finalizat proiectul cu o întârziere de 3 ani.

În privinţa cererii reconvenţionale, pârâtul a precizat că Decizia de reziliere nr. 8/18.05.2017 nu reprezintă titlu executoriu, ci doar un act administrativ individual, astfel încât recuperarea sumelor în discuţie nu poate fi realizată decât printr-o hotărâre judecătorească care constituie titlu executoriu conform prevederilor art. 43 din O.U.G. nr. 66/2011.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinările depuse la dosarul cauzei, ambele părţi au solicitat respingerea reciprocă a fiecăruia dintre cele două recursuri, ca nefondate, în susţinerea acestei poziţii procesuale fiind reluate, în principal, aspecte de fapt şi de drept expuse atât în faţa instanţei de fond, cât şi prin propriile recursuri.

1.5. Procedura de soluţionare a recursurilor

În această etapă procesuală s-a derulat procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia din 21 august 2021, completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului a fixat termen pentru judecata recursului, în data de 20 octombrie 2021, cu citarea părţilor, în condiţiile art. 494 -495 C. proc. civ., dată când a avut loc judecata, în şedinţă publică.

În faza procesuală a recursurilor nu au fost administrate probe.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenţi şi faţă de întreg probatoriul administrat, prin raportare la normele legale incidente, Înalta Curte, în urma propriului demers de verificare a actelor şi lucrărilor dosarului reţine că recursul pârâtului Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Contractul de finanţare nr. x/27.03.2014 pentru implementarea proiectului nr. 48242 intitulat "Deschiderea unui hotel în Sighişoara", încheiat între pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (MDRAP), în calitate de Autoritate de Management, prin Agenţia pentru Dezvoltare Regională Centru, în calitate de organism intermediar şi reclamanta S.C. A. S.R.L., în calitate de beneficiar, prevede în cuprinsul art. 2 alin. (4), că perioada de implementare a Proiectului este de 21 de luni, cu începere din ziua următoare semnării acestuia, adică începând cu data de 27.03.2014, până la data de 27.12.2015.

Prin Decizia nr. 8/18.05.2017 emisă de către pârât, de altfel contestată de către reclamant, s-a dispus rezilierea contractului de finanţare pentru nerespectarea de către beneficiar a prevederilor art. 7 alin. (2) din cuprinsul acestuia, constând în nefinalizarea, în totalitate, a activităţilor proiectului pentru asigurarea finalităţii, precum şi asigurarea uzului acestuia, astfel încât obiectivele proiectului nu au putut fi îndeplinite.

Potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (2) din Contract, beneficiarul s-a obligat să implementeze proiectul pe propria răspundere în conformitate cu prevederile contractului şi ale legislaţiei comunitare şi naţionale în vigoare, fiind singurul răspunzător în faţa AM POR şi OI pentru îndeplinirea obligaţiilor asumate prin contract, pentru implementarea proiectului şi pentru realizarea obiectivelor prevăzute în Anexa IV - Cererea de finanţare la contract.

Rezilierea contractului a fost dispusă în temeiul prevederilor art. 18 alin. (4) din cuprinsul acestuia, conform cărora, în cazul nerespectării de către beneficiar a prevederilor contractuale, Autoritatea de Management poate decide rezilierea unilaterală a contractului printr-o notificare scrisă, în această situaţie beneficiarul având obligaţia restituirii în întregime a sumelor deja primite în cadrul contractului de finanţare nerambursabilă.

Raportându-se la prevederile art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a) şi art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, instanţa de fond a apreciat că decizia de reziliere a contractului este nelegală şi netemeinică, întrucât încalcă regula proporţionalităţii între neregula constatată, adică depăşirea termenului de implementare a proiectului şi obligarea la restituirea întregii sume puse la dispoziţia beneficiarului, constatând în acelaşi timp că, practic, neregula lipseşte în contextul în care proporţia de nerealizare a proiectului este vădit disproproţionată faţă de stadiul de realizare al contractului (maxim 5%), iar întârzierea în realizarea deplină, în termenele suplimentare acordate de autoritatea de management, fiind, în mare măsură, neimputabilă reclamantei.

Corelativ, instanţa de fond a apreciat că se impune ca pârâta să procedeze la reanalizarea contractului şi stadiului de implementare a acestuia, prin raportare la procedura de constatare a neregulilor şi stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli, prevăzută de O.U.G. nr. 66/2011 şi să dispună măsurile administrative cuvenite cu aplicarea principiului proporţionalităţii, în litera şi spiritul art. 17 din aceeaşi ordonanţă, precum şi cu respectarea prevederilor H.G. nr. 519/2014, conform cărora corecţia financiară aplicabilă ar fi de 5% din valoarea contractului şi nu de 100%.

În aprecierea Înaltei Curţi, judecătorul fondului a pronunţat sentinţa atacată pornind de la premisa eronată că în cauză este vorba despre o veritabilă neregulă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, interpretând astfel greşit temeiul rezilierii contractului prin actului administrativ supus de reclamantă cenzurii instanţei de contencios administrativ.

Din această perspectivă, se poate observa că însăşi recurenta-reclamantă susţine teza potrivit căreia nefinalizarea activităţilor proiectului în termenele contractuale, prelungite succesiv de către autoritatea de management până la data de 31.10.2016, nu constituie o neregulă în sensul definiţiei regăsite în cuprinsul O.U.G. nr. 66/2011, întrucât lipseşte prejudiciul.

Analizând decizia de reziliere a contractului contestată, Înalta Curte constată că autoritatea de management nu reproşează reclamantei săvârşirea unei nereguli în implementarea contractului, în termenii art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011. De altfel, nefinalizarea lucrărilor nu poate fi considerată ca fiind o abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale sau unionale ori de la prevederile contractuale, rezultată dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului care a prejudiciat bugetul Uniunii Europene sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit, conform definiţiei neregulii instituite de norma legală evocată.

Ceea ce s-a reproşat reclamantei, în calitate de beneficiar, constă în nefinalizarea în totalitate a activităţilor proiectului pentru asigurarea funcţionalităţii precum şi asigurarea uzului acestuia, adică neîndeplinirea obiectivelor proiectului în termenele prevăzute şi însuşite de acesta prin contract şi nu încălcarea legislaţiei sau a prevederilor contractuale în privinţa activităţilor de implementare a proiectului, cu consecinţa prejudicierii bugetului Uniunii Europene sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit, doar asemenea încălcări fiind de esenţa neregulii.

Fără a nega nerespectarea termenelor contractuale în implementarea proiectului, reclamanta invocă împrejurarea că devansarea termenelor nu este dovada relei-credinţe sau a neglijenţei sale, însă acest aspect nu este de natură a-i circumstanţia obligaţiile asumate, în contextul în care prin contract s-a angajat să implementeze proiectul pe propria răspundere, în conformitate cu clauzele regăsite în cuprinsul acestuia şi să îşi asume răspunderea exclusivă pentru îndeplinirea obligaţiilor, pentru implementarea proiectului şi pentru realizarea obiectivelor prevăzute în Cererea de finanţare.

De asemenea, este lipsită de relevanţă împrejurarea că stadiul de implementare al proiectului a fost apreciat la un procent de 95%-97% de către reprezentantul ADR Centru, la data de 20.03.2017, cu prilejul vizitei speciale nr. 4 efectuate la faţa locului, precum şi faptul că, la acelaşi moment, livrarea, recepţia, punerea în funcţiune a echipamentelor şi recepţia finală a fost apreciată ca fiind finalizată în procent de 95%, ceea ce conduce la concluzia că indicatorii de rezultat sunt realizaţi, în condiţiile în care obiectivele specifice erau realizate parţial deoarece nu s-a obţinut autorizaţia de funcţionare din partea Primăriei Municipiului Sighişoara, actul fiind obţinut ulterior momentului emiterii deciziei de reziliere, adică la data de 08.02.2018.

În plus, ceea ce prezintă relevanţă din perspectiva termenelor de implementare a proiectului este termenul limită agreat de comun acord de către părţile contractante, respectiv data de 31.10.2016, astfel că sunt lipsite de orice implicaţii juridice situaţiile din teren ulterioare acestei date şi chiar şi momentului emiterii deciziei de reziliere.

Prin urmare, Înalta Curte reţine că măsura rezilierii contractului de finanţare a fost dispusă de către autoritatea de management cu deplina respectare a clauzelor contractuale, pentru evidenta neimplementare a proiectului şi nerealizare a obiectivelor din Cererea de finanţare, în termenele stabilite contractual prin prevederile art. 2 din cuprinsul acestuia.

În circumstanţele factuale anterior reţinute, pârâtul MDRAP era perfect îndrituit să procedeze la emiterea deciziei de reziliere contestate, în temeiul deplinei sale aprecieri, în calitate de parte contractantă, respectiv Autoritate de Management şi având în vedere împrejurarea că, astfel cum s-a arătat în precedent, neîndeplinirea obligaţiei de implementare a proiectului şi a obiectivelor în termenele prevăzute în contract nu reprezintă o neregulă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, era exclusă aplicarea unei sancţiuni cu luarea în considerare a principiului proporţionalităţii.

III. Soluţia Înaltei Curţi asupra recursurilor şi temeiul juridic al acesteia

Faţă de considerentele de fapt şi de drept prezentate, constatând incidenţa în cauză a motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte urmează a proceda la admiterea recursului declarat de pârâtul MDRAP împotriva sentinţei pronunţate de instanţa de fond, cu consecinţa casării în parte a acesteia şi, urmare a rejudecării procesului în fond, va respinge acţiunea formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

Va fi menţinută soluţia de respingere a cererii reconvenţionale, motivat de împrejurarea că, potrivit prevederilor art. 18 alin. (4) coroborate cu cele ale art. 12 alin. (10) şi 11 din Contractul de finanţare, beneficiarul are obligaţia de restituire a sumelor primite în termen de 15 zile de la data confirmării de primire a notificării prin care i s-a comunicat decizia de reziliere prin care s-a decis restituirea, iar executarea acestei decizii a fost suspendată prin Decizia nr. 2860/29.05.2019 pronunţată de secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi, în dosar nr. x/2017, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea actului administrativ, adică până la momentul pronunţării prezentei decizii, motiv pentru care cererea reconvenţională apare ca fiind prematur formulată.

Pentru aceleaşi considerente anterior expuse în susţinerea soluţiei de admitere a recursului declarat de pârât, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va proceda la respingerea recursului declarat de reclamantă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice împotriva sentinţei nr. 1372 din 10 aprilie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată.

Respinge acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L.,ca neîntemeiată.

Menţine în rest sentinţa.

Respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 1372 din 10 aprilie pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 2 noiembrie 2021.