Recovery of EU funds for uncompleted projects: applicability of O.U.G. 66/2011 and the principle of proportionality in declaring expenses ineligible

Şedinţa publică din data de 1 noiembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2017, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Izvoarele a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene anularea Procesului-verbal de constatare şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/25.08.2016 şi a Deciziei nr. 420/15.11.2016.

Ulterior, în cadrul dosarului cu nr. x/2017 înregistrat pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta a solicitat şi anularea Procesului-verbal de constatare şi de stabilire a creanţelor bugetare suplimentare nr. x/06.03.2017 şi a Deciziei nr. 62/12.05.2017, această cauză fiind conexată prezentului dosar, în considerarea faptului că procesul-verbal contestat stabileşte o creanţă suplimentară procesului-verbal ce face obiectul dosarului x/2017

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 65 din 7 februarie 2019, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins cererile de anulare a actelor administrative privind pe reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Izvoarele, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene.

3. Calea de atac exercitată

Reclamanta Unitatea Administrativ Teritoriala comuna Izvoarele, jud. Olt a formulat recurs împotriva sentinţei de mai sus, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei apelate şi in principal, trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond, iar in subsidiar admiterea acţiunii si anularea actelor administrative contestate.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

3.1. În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă

Prin hotărârea pronunţată, contrar dispoziţiilor art. 14 alin. (5) si 6 din Codul de procedură civilă, instanţa de fond nu a lămurit obiectiunile formulate la raportul de expertiza judiciară depuse de recurenta, deşi acestea au fost încuviinţate, prin suplimentul la raportul la expertiza, nu s-a lămurit obiectivul nr. 1 al expertizei, având in vedere constatările din raportul de expertiza tehnica extrajudiciara întocmit de A.D.R.S.V. Oltenia anterior aprobării cererilor de plata nr. x si nr. 4. Acest aspect încalcă dispoziţiile art. 14 alin. (5) si 6 din C. proc. civ. si art. 334-337 din Codul de procedură civilă, hotărârea fiind lovita de nulitate in condiţiile art. 174 si art. 175 din C. proc. civ.

Recurenta a arătat ca procesele-verbale de creanţă contestate nu au avut la baza situaţiile de lucrări, situaţiile de plata si devizele anexate facturilor emise de către executanţi si s-au bazat, exclusiv, pe raportul de expertiza extrajudiciara nr. 51/2015, concluzie formulata si de paratul M.D.R.A.P. in procesul-verbal nr. x 8/25.08.2016, dar si in raportul de expertiza tehnica judiciara efectuat in procedura desfăşurata la prima instanţa.

Instanţa nu a lămurit acest aspect nici prin solicitarea adresata autorităţii competente- paratul M.D.R.A.P.- de a răspunde daca anterior emiterii proceselor-verbale de creanţa contestate, a dispus verificarea si evaluarea lucrările menţionate in cererile de plata nr. x si nr. 4 prin expertiza efectuata de expert A., menţionata in actele administrative si daca aceste lucrări au format obiectul expertizei extrajudiciare nr. 51/2015, care a stat la baza emiterii actelor administrative, dar si la baza efectuării expertizei judiciare.

Deşi recurenta a susţinut ca raportul de expertiza nu i-a fost comunicat, instanţa de fond a respins obiectiunile la raportul de expertiza si nu a analizat acest aspect de nelegalitate a actelor administrative.

Instanţa a refuzat sa constate ca menţiunile din conţinutul actelor administrative si din raportul de expertiza judiciara referitoare la "depăşiri de cantităţi fata de oferta iniţiala, lucrări neexecutate, cheltuieli neeligibile reprezentând lucrări neexecutate, etc." au fost descrise la capitolul explicaţii din informările nr. 95931/27.11.2014 si nr. 95932/27.11.2014 privind plata cheltuielilor aprobate in cererea de plata nr. x si nr. 4.

Instanţa a respins criticile de nelegalitate invocate de recurenta sub acest aspect, motivând sumar cu privire la efectuarea expertizei extrajudiciare nr. 51/2015 ca nu exista dispoziţii legale care sa impună M.D.R.A.P. comunicarea raportului de expertiza sau participarea reprezentanţilor la efectuarea expertizei si ca in cauza s-a dispus efectuarea expertizei tehnice pentru a stabili printre altele si raportul intre finanţare si investiţia in clădirile realizate. Cu toate acestea, instanţa nu a lămurit nici acest aspect, respectiv raportul intre finanţare si investiţia in clădirile realizate, deşi a format obiectiv al expertizei judiciare, menţiune redata in considerentele hotărârii.

3.2. În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din Codul de procedură civilă

Din examinarea conţinutului motivării hotărârii, se constată ca instanţa de fond a preluat in prima parte a hotărârii menţiunile din actele administrative emise de parat si a redat răspunsul la obiectivul nr. 1 din conţinutul raportului de expertiza tehnica efectuata in cauza, ignorând celelalte obiective, răspunsuri, motivele de nelegalitate a actelor administrative si obiectiunile susţinute de recurenta U.A.T. comuna Izvoarele, jud. Olt.

Referitor la motivele de nelegalitate invocate de recurentă, instanţa de fond a analizat incomplet numai dispoziţiile legale invocate de parat cu privire la noţiunea de neregula, fara a răspunde concret criticilor si dispoziţiilor legale incalcate de parat in activitatea de verificare si stabilire a cheltuielilor neeligibile si la emiterea actelor administrative.

Făcând aplicarea art. 425 lit. b) din C. proc. civ., se constata ca instanţa a motivat hotărârea prin reţinerea situaţiei de fapt prezentata de paratul M.D.R.A.P. in procesele-verbale, exclusiv pe baza expertizei tehnice extrajudiciare, nu a adus niciun argument referitor la motivele invocate de recurenta, singurul răspuns cu privire la acest aspect fiind acela ca deşi expertiza tehnica a fost efectuata in lipsa reprezentanţilor beneficiarului si constructorului si fara a fi comunicata, comunicarea nu este prevăzută de dispoziţiile legale.

Cu toate acestea, astfel cum rezulta si din motivarea hotărârii, evaluarea si verificarea lucrărilor la momentul efectuării expertizei a fost incompleta, fără ca expertul sa analizeze facturile, devizele, proiectul tehnic si documentaţia cererilor de plata si de rambursare si fără a fi posibila cuantificarea financiara.

In acelaşi mod, instanţa de fond a reţinut si motivat situaţia de fapt incomplet si contradictoriu, aspect confirmat cu raportul de expertiza extrajudiciara nr. 51/2015 in care se menţionează ca au fost analizate documentele prezentate de beneficiar numai pentru Sala de sport si Cantina club.

Motivarea hotărârii instanţei pe baza raportului de expertiza extrajudiciara nr. 51/2015 cu argumentarea ca pentru celelalte obiective nu ar fi avut documente complete este contrara dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din Codul de procedură civilă si infirmata in prezenta cauza, in care expertiza a avut la dispoziţie toata documentaţia prezentata de U.A.T. comuna Izvoarele, aferenta cererilor de plata si de rambursare pentru întregul obiectiv.

In motivarea hotărârii, instanţa de fond nu a răspuns argumentat la respingerea obiectiunilor si cu toate ca a apreciat ca reprezintă aspecte de fond nu au fost redate si analizate nici in hotărâre. Deşi a omologat raportul de expertiza efectuat in cauza si a motivat noţiunea de neregula pe baza concluziilor incomplete la obiectivul nr. 1, a înlăturat nemotivat si a reţinut ca lucrarile nu au fost remediate.

In obiectiunile si actele anexate a arătat, ca si in acţiunea principala, ca în data de 30.10.2014, la locaţia de implementare a proiectului Campus Şcolar Scoală de Arte si Meserii Izvoarele a fost efectuata expertiza tehnica de specialitate de către A.D.R.S.V. Oltenia. După efectuarea lucrării, cu adresa nr. x/28.11.2014, Unitatea Administrativ Teritoriala comuna Izvoarele, jud. Olt a solicitat A.D.R.S.V. Oltenia comunicarea raportului de expertiza.

Ca răspuns la cererea formulata de U.A.T. comuna Izvoarele, jud. Olt, ADRSV Oltenia, prin adresa nr. x/17.12.2014, a comunicat Unităţii Administrativ Teritoriale comuna Izvoarele, jud. Olt ca toate concluziile raportului de expertiza se regăsesc in informările de plata aferente cererilor de plata nr. x si nr. 4 . Anexat a fost comunicata detalierea sumelor considerate neeligibile de către AMPOR si neincluse in informările de plata precizate.

Contrar acestor documente oficiale emise de autorităţi, instanţa a reţinut o situaţie de fapt nereala, in condiţiile in care s-a confirmat ca lucrările evaluate anterior de către autorităţi au fost reevaluate la obiectivul nr. 1 al expertizei, la care au fost respinse obiectiunile.

Deşi aceste aspecte au fost clarificate prin concluziile comunicate de ADRS SV Oltenia, prin informarea nr. x/27.11.2014, privind plata cheltuielilor aprobate in cererea de plata nr. x, instanţa nu a motivat inlaturarea acestor mijloce de proba din care rezulta alta situaţie de fapt. La capitolul explicaţii se regăsesc toate lucrările constatate neconforme după efectuarea expertizei de către expert A..

Prin raportul de expertiza efectuat in cauza au fost enumerate din nou deficientele constatate anterior aprobării cererilor de plata nr. x si 4, pentru care ADRSV Oltenia a constatat cheltuielile neeligibile. Cheltuielile neeligibile nu au fost aprobate la plata. Astfel cum expertul a răspuns Ia obiectivul nr. 9, aceste cheltuieli au fost suportate si achitate de către Unitatea Administrativ Teritoriala comuna Izvoarele, jud. Olt din fonduri proprii si nu din sumele alocate in baza contractului de finanţare. Instanţa de fond nu a motivat înlăturarea explicaţiilor A.D.R.S.V. Oltenia din informarea privind plata cheltuielilor aprobate in cererea de plata nr. x si 4 raportat la expertiza efectuata de către A. la care se face trimitere in expertiza judiciara, deşi a retinut-o ca mijloc de proba.

Hotărârea instanţei de fond, referitor la situaţia de fapt, prezentata in considerentele hotărârii nu are la baza mijloacele de proba prezentate de recurenta, aspect care echivalează cu nemotivarea hotărârii.

Conform art. 14 alin. (6) din Codul de procedură civilă, "Instanţa îşi va întemeia hotărârea numai pe motive de fapt şi de drept, pe explicaţii sau pe mijloace de probă care au fost supuse, în prealabil, dezbaterii contradictorii."

In condiţiile in care instanţa de fond nu a prezentat susţinerile recurentei cu privile la motivele de nelegalitate invocate sau motivele legale pentru care unele au fost înlăturate, hotărârea instanţei de fond este lovita de nulitate.

3.3. În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă

Hotărârea instanţei de fond a fost data cu încălcarea si aplicare greşită a normelor de drept material, referitoare la următoarele aspecte de nelegalitate a actelor administrative: noţiunea de neregula; activitatea de verificare si stabilire a creanţelor rezultate din nereguli; principul proporţionalităţii; responsabilitatea autorităţilor competente în activitatea de constatare a neregulilor; noţiunea de creanţe bugetare rezultate din nereguli; obligaţia de excludere de la plata a cheltuielilor neeligibile, verificate anterior aprobării de către autorităţi; incompatibilitatea autorităţii care a aprobat cheltuielile la plata si a efectuat ulterior acţiunile de verificare si control; realizarea de investigaţii de către structurile de control prevăzute la art. 20 alin. (1), alin. (2) lit. b) şi alin. (4). (2) înainte de rambursarea/plata sumelor către beneficiare; condiţiile de eligibilitate a cheltuielilor supuse spre verificare anterior aprobării la plata.

Noţiunea de neregula a fost stabilita in mod nelegal in sarcina reclamantei, in condiţiile in care dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, menţionate in hotărâre se refera si la noţiunea de neregula "in sarcina autoritatiii care a aprobat prealabil plata cererilor de rambursare." Instanţa a redat in cuprinsul motivării hotararii dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 privind noţiunea de neregula, dar a analizat incomplet si aplicat greşit aceste dispoziţii.

Referindu-se numai la poziţia recurentei reclamante in calitate de beneficiar al contractului de finanţare, deşi textul de lege pe care l-a redat in conţinutul hotărârii se refera la "acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii competente in gestionarea fondurilor", instanţa de fond nu a analizat si aplicat integral textul de lege, in condiţiile în care reclamanta a sutinut prin acţiune ca aprobarea cererilor de rambursare a fost atributul autorităţilor competente, respectiv paraţii MDRAP si ADRSV Oltenia, care anterior au avut si competenta de a verifica documentaţia aferenta cererilor de rambursare, dar si situaţia in fapt a lucrărilor.

Invocând si prevederile art. 1 din Regulamentul CE Euratom nr. 2988/1995 in ce priveşte noţiunea de abatere exclusiv in sarcina recurentei, fara a avea in vedere noţiunea de neregula in sarcina autorităţilor competente care au verificat anterior si aprobat la plata cererile de rambursare, instanţa de fond a încălcat art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 referitor la noţiunea de neregula.

Prin hotărârea pronunţată, instanţa de fond a încălcat si dispoziţiile art. 70 pct. 1 din Regulamentul nr. 1083/2006 al_Consiliului din 11 iulie 2006 privind responsabilitatea autorităţilor competente pentru managementul şi controlul programelor operaţionale, in condiţiile in care noţiunea de neregula, daca exista, aparţine, după aprobarea cererilor de rambursare, autorităţilor competente, definite la art. 2 alin. (1) lit. e) din O.U.G. nr. 66/2011, care au procedat la verificarea si aprobarea cererilor de rambursare, respectiv Direcţia Generală Programe Europene din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale si Administraţie Publice, Direcţia Generala de Autorizare si Plaţi Programe din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale si Administraţiei Publice şi Agenţia de Dezvoltare Regionala Sud Vest Olt, entitate cu personalitate juridica subordonata Ministerului Dezvoltării Regionale.

Deşi recurenta a arătat ca actele administrative contestate au fost emise cu interpretarea abuziva a dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011, contrar Regulamentului nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a prevederilor generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, iar acest aspect da dreptul instanţei de a sancţiona actele administrative emise in aplicarea principiului priorităţii dreptului european, conform art. 148 alin. (2) din Constituţie, art. 3 din C. proc. civ. si art. 5 din C. civ., instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 189 din Tratatul UE.

Deşi normele dreptului european se aplică în mod prioritar si uniform, indiferent de calitatea sau statutul părţilor, conform art. 189 din Tratatul UE, instanţa de fond a încălcat dispoziţiile care reglementează noţiunea de neregula si responsabilitatea autorităţilor competente, care au aprobat anterior cererile de rambursare, aplicând corecţiile financiare, conform art. 6 si 9 din O.U.G. nr. 66/2011, atribuind exclusiv noţiunea de neregula si abatere in sarcina recurentei.

De asemenea, cu încălcarea principiului proportionalitatii, prevăzut de art. 98 art. 98 pct. 2 din Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a prevederilor generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, instanţa de fond a constatat legalitatea actelor administrative.

Încălcând dispoziţiile art. 98 pct. 2 din Regulamentul nr. 1083/2006, instanţa a reluat menţiunile din procesele-verbale de creanţa si a stabilit, in mod nelegal, ca fiind neeligibile toate sumele plătite in baza contractului de finanţare, fara sa aibă in vedere criteriile prevăzute la acest articol, respectiv: gravitatea neregularităţii; pierderile efective financiare din fondurile europene, care trebuie sa fie raportate la indicatorii stadiului execuţiei fizice a lucrărilor si calităţii tehnice; interpretarea clauzelor contractului de finanţare, in privinţa cheltuielilor neeligibile.

Cu aplicarea greşita a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, dar si a dispoziţiilor art. 2 din H.G. nr. 759/2014, referindu-se la noţiunea de neregula, la respectarea clauzelor contractuale, la criteriile de eligibilitate si la cheltuielile neeligibile, instanţa de fond nu a analizat clauzele contractului de finanţare nr. x/2010, din care rezulta ca la data încheierii contractului părţile au stabilit, conform prevederilor legale, valoarea estimata a cheltuielilor neeligibile.

După încheierea contractului de finanţare, cheltuielile neeligibile se stabilesc pe parcursul derulării contractului, iar pentru acestea, in contractul de finanţare, s-a prevăzut ca se aplica reducerile procentuale prevăzute de art. 6 si 9 din O.U.G. nr. 66/2011 sau se achita, in raport de documentaţia aferenta a acestora, din fonduri proprii de către beneficiar.

În ceea ce priveşte activitatea de verificare si stabilire a creanţelor rezultate din nereguli, prin hotărârea data instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. e), h), j) si i) din O.U.G. nr. 66/2011 si art. 7 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 privind activitatea de stabilire a creanţelor bugetare rezultate din nereguli.

Contrar motivării hotărârii, verificarea criteriilor de eligibilitate la care se refera instanţa in motivarea hotărârii se realizează anterior aprobării cererilor de rambursare de către autoruatile competente; noţiunea de neregula si de abatere in sarcina beneficiarului nu se poate analiza după aprobarea cheltuielilor de către autorităţile competente, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 7 din O.U.G. nr. 66/2011, fara a analiza activitatea autorităţilor .competente in aprobarea cererilor de rambursare.

In acest caz, instanţa a încălcat dispoziţiile art. 7 din O.U.G. nr. 66/2011 atunci când a constatat pe baza unei expertize extrajudiciare din conţinutul proceselor-verbale de creanţă si răspunsului contradictoriu al expertize judiciare ca recurenta reclamanta nu a reaspectat clauzele contractului de finanţare si ca in derularea contractului de finanţare aceasta ar fi săvârşit abateri.

Instanţa a înlăturat nemotivat si cu încălcarea dispoziţiilor art. 2 lit. a), e), n), j) şi h) din O.U.G. nr. 66/2011 si art. 7 din O.U.G. nr. 66/2011 motivele de nelegalitate privind constatările efectuate pe baza expertizei extrajudiciare nr. 51/2015 prin care recurenta a susţinut nelegalitatea activităţii de verificare si control. Contrar acestor dispoziţii, instanţa a reţinut legalitatea actelor administrative încheiate de aceleaşi autorităţi după rambursarea/plata sumelor către beneficiari către constructori.

Cu încălcarea art. 70 pct. 1 din Regulamentul nr. 1083/2006 al_Consiliului din 11 iulie 2006 privind responsabilitatea autorităţilor competente pentru managementul şi controlul programelor operaţionale si art. 27 din Regulamentul Consiliului CE al Consiliului nr. 1083/2006, in aplicarea art. 2 alin. (1) lit. a) si art. 7 din O.U.G. nr. 66/2011, instanţa nu a avut in vedere si nu a analizat situaţia cererilor de rambursare precizate in actele de control, astfel cum rezulta din documentele depuse la dosarul cauzei.

Activitatea de stabilire a creanţelor- cheltuielilor neeligibile- conform art. 27 din O.U.G. nr. 66/2011, pe parcursul derulării contractului de finanţare a avut ca rezultat aplicarea corecţiilor financiare prevăzute de art. 6 si 9 din O.U.G. nr. 66/2011 rezultate din abaterile constatate de către ADRSV Oltenia, derivate din documentaţia prezentata de către executanţi.

In acest mod, instanţa de fond a aplicat contrar sensului folosit de legiuitor dispoziţiile art. 27 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 pe care le-a redat in conţinutul hotărârii, referindu-se la corecţiile financiare, care au fost anterior aplicate de către autorităţi, fiind excluse de la plata cheltuielile neeligibile. De asemenea, in mod nelegal, instanţa de fond a făcut aplicare alin. (2) din art. 27 O.U.G. nr. 66/2011, atâta timp cat din documentaţia depusa la dosarul cauzei dar si din raportul de expertiza judiciara efectuata in cauza, rezulta explicit ca anterior aprobării cererilor la plata autorităţile competente definite la art. 2 alin. (1) lit. e) din O.U.G. nr. 66/2011 au aplicat corecţiile financiare, excluzând de la plata cheltuielile neeligibile datorate unor deficiente ale contructorilor sau documentaţie incomplete.

In acest sens, instanţa de fond a incalcat atât dispoziţiile art. 6,7 si 9 din O.U.G. nr. 66/2011 si art. 2 din H.G. nr. 759/2004 care reglementează corecţiile financiare, ca masuri administrative, cât şi dispoziţiile art. 4 (1) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95, care prevăd ca "(4) Măsurile prevăzute în acest articol nu sunt considerate sancţiuni." In conformitate cu practica CJUE din cauza C-260/2014 si cauza C-261/2014, in aplicarea art. 98 din Regulamentul nr. 1083/2006, corecţiile efectuate in contextul descris sunt masuri administrative si nu sancţiuni.

Instanţa a incalcat aceste dispozitiii si nu a răspuns criticilor recurentei care a aratat ca, in conformitate cu legislaţia interna si legislaţia europeana, corecţiile financiare nu sunt sancţiuni de retragere a tutuor sumelor declarate eligibile, anterior de către autoritatiel competente care au procedat la verificarea documentiei si au efectuat verificări in fapt, inclusiv expertiza tehnica, anterior aprobării cererilor de rambursare.

Sancţiunile la care se refera instanţa de fond sunt contrare si dispoziţiilor din legislaţia naţionala, respectiv art. 7 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, art. 2 lit. a), n) si e) din O.U.G. nr. 66/2011, art. 6 si 9 din O.U.G. nr. 66/2011, art. 2 alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 759/2007 privind condiţiile de eligibilitate a cheltuielilor supuse spre verificare anterior aprobării la plata.

Atât dispoziţiile art. 6 dar si dispoziţiile art. 7 din O.U.G. nr. 66/2011 se refera la verificarea si aplicarea corecţiilor financiare care se realizeza in următoarele etape: în procesul de verificare a solicitărilor de plată; înainte de rambursarea/plata sumelor către beneficiar.

Referindu-se la aplicarea corespunzătoare a dispoziţiilor art. 20 din O.U.G. nr. 66/2011, instanţa de fond, deşi a avut de răspuns criticilor de nelegalitate a actelor administrative susţinute de care recurenta, a încălcat si aceste dispoziţii legale prin raportare la dispoziţiile art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011.

Recurenta a arătat ca actele de control însumează activitatea autorităţilor din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale si Administraţiei Publice, iar in aceste condiţii nu puteau efectua si emite acte de control pe domeniul cererilor de rambursare verificate si aprobate la plata anterior. Existând aceasta situaţie de incompatibilitate, conform art. 21 din O.G. nr. 66/2011, Direcţia Generala Program Operaţional Regional - Serviciul Constatare Nereguli si Antifrauda din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale nu avea competenta efectuării acestor activităţi, conform art. 20. In caz de incompatibilitate, conform art. 20 alin. (7) din O.G. nr. 66/2011, constatarea neregulilor şi stabilirea creanţelor bugetare se realizează de către o structură de control din cadrul Ministerului Finanţelor Publice.

Pronunţând hotărârea de respingerea a acţiunii, instanţa de fond a incalcat principiul proportionalitatii reglementat atât de normele interne, cât şi de normele europene.

Referindu-se la dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 759/2007, in ceea ce priveşte condiţiile cheltuielilor eligibile, instanţa a preluat sumar din conţinutul proceselor-verbale afirmaţia ca proiectul nu este funcţional indicatorii nefiind atinşi, lucrările fiind sistate, prezentând degradări evidente, fapt infirmat cu expertiza efectuata de A.D.R.S.V. Oltenia si expertiza judiciara efectuata in cauza, care la răspunsul de la obiectivul nr. 12 a redat stadiul execuţiei pe fiecare corp al imobilului si la răspunsul la obiectivul nr. 7 a constatat ca au fost remediate lucrări neconforme (conform anexei nr. 5), dar si cu procesele-verbale de creanţa din care rezulta ca obiectivul este realizat in proporţie de 80 %.

In mod evident, prima instanţa a incalcat dispoziţiile art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, art. 4 (1) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 si art. 98 pct. 2 din Regulamentul nr. 1083/2006, stabilind, in mod nelegal, ca fiind neeligibile toate sumele plătite in baza contractului de finanţare, fără sa aibă in vedere criteriile prevăzute de aceste acte normative: gravitatea neregularităţii-concret nu a stabilit valoarea cheltuielilor neeligibile aferente lucrărilor evaluate; pierderile efective financiare - care nu au existat, deoarece cheltuielile neeligibile nu au fost aprobate; indicatorii stadiului execuţiei fizice a lucrărilor - 80 %, aspect confirmat si de actele administrative.

Încălcând dispoziţiile art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, art. 4 (1) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 si art. 98 pct. 2 din Regulamentul nr. 1083/2006, instanţa de fond a refuzat sa constate, pe baza mijloacelor de proba depuse la dosarul cauzei, ca toate cheltuielile declarate neeligibile in suma de 805 347,22 RON, au fost achitate de către reclamanta din fonduri proprii, iar pentru cheltuielile care nu au mai fost achitate, a încheiat cu Ministerul Finanţelor Publice contractul de împrumut nr. x/17.09.2015 depus la dosar.

Contrar art. 4 (1) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95, emiterea actelor administrative prin care, in mod nelegal, au fost declarate neeligibile toate sumele aprobate la plata de către autorităţile cu competente in gestionarea fondurilor europene a avut ca efect si sancţiunea civila de reziliere a contractului de finanţare, deşi nici instanţa de fond si nici autorităţile nu au stabilit concret care au fost normele de drept încălcate si care au fost cheltuielile neiustificate aprobate la plata.

In drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ.

4. Apărările efectuate în cauză

Pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (MDRAP) a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

4.1. Raportat la afirmaţiile recurentei referitoare la art. 488 pct. 5 din Codul de procedură civilă, intimatul a opinat în sensul inaplicabilităţii acestora în speţa dedusă judecăţii, întrucât, în pronunţarea sentinţei, instanţa de fond nu a "încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii".

Astfel, în urma depunerii raportului de expertiză dispus în cauză, recurenta a formulat obiectiuni, lămurite prin răspunsul la obiecţiuni depus de către expert pentru termenul din data de 08.11.2018. Faptul că, în urma dezbaterilor, instanţa de fond a apreciat ca suficiente aceste detalieri, nu poate echivala cu o încălcare a regulilor de procedură ce ar conduce la nulitatea hotărârii astfel pronunţate.

În ceea ce priveşte susţinerile recurentei referitoare la raportul de expertiză întocmit înaintea emiterii actelor administrative contestate, la solicitarea MDRAP, sunt juste afirmaţiile instanţei de fond, potrivit cărora nu există dispoziţii legale imperative care să stabilească necesitatea unei astfel de participări a recurentei, aceasta având posibilitatea să conteste în instanţă procesul-verbal şi să administreze probe în apărare. În acest context, este de subliniat faptul că, în urma administrării probei cu expertiză de specialitate, au reieşit aceleaşi concluzii ca cele stabilite atât prin expertiza dispusă de către MDRAP, cât şi observate la faţa locului de către reprezentanţii ADR SV Oltenia, în sensul nelegalei implementări a proiectului, cu neîndeplinirea indicatorilor asumaţi.

4.2. Raportat la afirmaţiile recurentei referitoare la art. 488 pct. 6 din Codul de procedură civilă, se arată că sentinţa atacată cuprinde toate elementele necesare pentru deplina sa legalitate.

Contrar susţinerilor recurentei, hotărârea nu a fost pronunţată exclusiv pe baza expertizei tehnice extrajudiciare, ci cu analizarea temeinică a tuturor probelor încuviinţate, inclusiv a raportului judiciar de expertiză de specialitate, precum şi a răspunsului la obiecţiuni. Faptul că raportul de expertiză nu face decât să întărească cele susţinute prin raportul ante-judiciar depus de către MDRAP nu poate echivala cu nelegalitatea sau netemeinicia acestuia.

4.3. Raportat la afirmaţiile recurentei referitoare la art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., în speţă, neregula constă în acţiunea reclamantei de a se abate de la dispoziţiile legale incidente, precum şi de la prevederile contractului de finanţare. Mai mult, în urma controlului efectuat s-a constatat faptul că proiectul nu este funcţional, lucrările fiind sistate şi prezentând degradări evidente. Prin neregula săvârşită s-au adus astfel prejudicii atât bugetului Uniunii Europene cât şi bugetului de stat, prin încasarea de către beneficiar a unor sume plătite necuvenit.

Din analiza definiţiei neregulii se observă sancţionarea abaterilor de la legalitate, regularitate şi conformitate care prejudiciază/a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetele comunităţilor europene finanţatoare printr-o sumă plătită necuvenit. Suma plătită necuvenit este suma plătită pentru cheltuieli efectuate fără respectarea legislaţiei incidente şi a contractului de finanţare.

În concluzie, raportat la prevederile contractuale şi legale, atâta timp cât reclamanta a încălcat dispoziţiile legale incidente în implementarea proiectului, bugetul Uniunii Europene şi cel naţional aferent acestuia este prejudiciat, sens în care se impune aplicarea unor corecţii financiare/reduceri procentuale, respectiv stabilirea unor cheltuieli neeligibile (cum este cazul de faţă).

În jurisprudenţa sa, CJUE a statuat că inclusiv abaterile care nu au un impact financiar precis pot efecta interesele financiare a Uniunii - C-465/10 pct. 47 şi C-199/03 pct. 31, statul fiind în măsură să solicite beneficiarului în cauză rambursarea finanţării C-271 pct. 48. C-465/10 pct. 32 regula generală fiind că orice abatere trebuie să ducă la retragerea avantajului obţinut în mod fraudulos C-199/03, pct. 15.

În concluzie, este corectă concluzia potrivit căreia obligaţia de recuperare a fondurilor UE există în toate cazurile de constatare a unor fraude sau nereguli, fără a fi necesară probarea existenţei producerii unui prejudiciu.

În ceea ce priveşte susţinerile recurentei referitoare la responsabilitatea autorităţilor competente pentru managementul şi controlul programelor operaţionale, aceasta responsabilitate se poate manifesta doar în sensul dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011 şi al prevederilor contractuale, respectiv al recuperării finanţărilor nelegal administrate de către Beneficiari.

Astfel, beneficiarul are, potrivit legislaţiei mai sus menţionate, obligaţia de a păstra si de a pune la dispoziţia OI, AM POR, Autorităţii de Certificare şi Plată, Autorităţii de Audit, Comisiei Europene şi oricărui alt organism abilitat de a efectua verificări/audituri asupra modului de utilizare a finanţării nerambursabile a tuturor documentelor apreciate ca fiind necesare, pe o perioada de 5 ani de la data închiderii oficiale a Programului Operaţional Regional 2007 - 2013 (ca termen de prescripţie a dreptului de a stabili creanţe bugetare).

Totodată, conform prevederilor art. 9 alin. (2) din Contractul de finanţare beneficiarul avea obligaţia de a implementa Proiectul pe propria răspundere, în conformitate cu prevederile contractului de finanţare fiind singurul răspunzător în faţa AM POR/OI pentru îndeplinirea obligaţiilor asumate prin Contract, pentru implementarea proiectului şi pentru realizarea obiectivelor prevăzute în Anexa IV - Cererea de finanţare.

In ceea ce priveşte afirmaţiile reclamantei potrivit cărora activitatea sa a fost sistată datorită unei "note de suspendare a activităţii" emisă de către MDRAP, neputând fi astfel reţinută culpa proprie, Nota de suspendare a verificărilor nr. 52680/24.06.2015, reprezintă un document intern emis de structura de control din cadrul AMPOR.

Echipa de control din cadul instituţiei pârâte, în baza Mandatului nr. x/18.02.2015 emis de Şeful AM POR, a procedat la efectuarea unei verificări documentare a cazurilor de suspiciune de fraudă, ce a vizat verificarea aspectelor menţionate în sesizarea nr. x/16.12.2014. conţinând constatări cu implicaţii financiare cu referitoare la nereguli în implementarea contractului de lucrări nr. x/12.10.2011. inclusiv actele adiţionale nr. 1,2,3,4,5,6 la contractul de lucrări, încheiat între reclamantă şi Asocierea formată din S.C. B. S.R.L. - lider asociere si S.C. C. S.R.L., S.C. D. S.R.L. Craiova, S.C. E. S.R.L..

În urma verificărilor efectuate, a reieşit necesitatea întocmirii unei expertize în vederea stabilirii realităţii situaţiei din teren, sens în care activitatea de verificare a echipei de control din cadrul MDRAPFE a fost suspendată, prin Nota de suspendare a verificărilor nr. 52680/24.06.2015, până la finalizarea expertizei întocmite în speţă de către expertul F..

Prin urmare, această notă de suspendare a activităţii de verificare nu are nicio legătură cu suspendarea derulării contractului de execuţie lucrări invocată de beneficiar, aceasta neputând a produce vreun efect raportat la recurentă cu atât mai mult cu cât, potrivit propriilor susţineri, Nota nr. x/24.06.2015 nu îi este opozabilă reclamantei şi nu a fost comunicată niciodată acesteia.

Pentru a concluziona, în speţă, recurenta a încheiat cu instituţia pârâtă un contract de finanţare şi a cheltuit finanţarea acordată cu nerespectarea prevederilor contractuale şi legale. Mai mult decât atât, lucrările au fost sistate din culpa exclusivă a acesteia, iar obiectivele/indicatorii proiectului nu au fost atinşi. Drept urmare, cheltuielile efectuate în cadrul proiectului au fost declarate ca neeligibile si s-a procedat, în mod legal, la recuperarea acestora.

În drept, au fost invocate prevederile art. 490 şi art. 205 alin. (2) din C. proc. civ.

5. Răspunsul la întâmpinare

Recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Izvoarele a formulat răspuns la întâmpinarea depusă de pârât, prin care a solicitat înlăturarea apărărilor aduse de acesta.

6. Procedura de soluţionare a recursului

La termenul din 19 octombrie 2021, recurenta-reclamantă a solicitat încuviinţarea probei cu înscrisuri noi, reprezentate de Ordonanţa din 18 aprilie 2019 a Parchetului emisă de ICCJ-DNA-Serviciul Teritorial Craiova în dosar nr. x/2015; sentinţa civilă nr. 82/09.03.2021 pronunţată de Tribunalul Olt în dosarul civil nr. x/2017; notificările emise de recurentă pentru recepţia lucrărilor contractului de execuţie nr. x/2011; actele de executare silită emise în dosarul de executare nr. 111/E/2021 privind executarea sentinţei civile nr. 58/30.01.2019 pronunţată de Tribunalul Olt.

7. Soluţia instanţei de recurs

7.1. Aspecte de fapt şi de drept relevante reţinute de prima instanţă

Prin procesul-verbal de constatare si de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/25.08.2016, pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale Administraţiei Publice si Fondurilor Europene a stabilit o creanţă bugetară rezultată din nereguli în cuantum de 4 316 932,45 RON şi TVA de 1 517 612,7 RON, având ca documente probante contractul de lucrări nr. x/12.10.2011 şi actele adiţionale, raportul de expertiză tehnică extrajudiciară înregistrat la ADR cu nr. x/14.11.2014, adresa S.C. B. S.R.L. nr. 1560/18.11.2014, corespondenţă lider-asociaţi-diriginte de şantier, raportul de expertiză tehnică nr. 51/2015 întocmit de expert F..

Prin decizia nr. 420/15.11.2016, pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale Administraţiei Publice si Fondurilor Europene a respins contestaţia formulată împotriva procesului-verbal sus-menţionat.

Ulterior, prin procesul-verbal de constatare si de stabilire a creanţelor bugetare suplimentare nr. x/06.03.2017 emis de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale Administraţiei Publice si Fondurilor Europene, s-a stabilit o creanţă bugetară suplimentară faţă de sumele stabilite prin procesul-verbal de constatare si de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/25.08.2016, în cuantum de 1 969 879,65 RON.

Prin decizia nr. 62/12.05.2017, pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale Administraţiei Publice si Fondurilor Europene a respins contestaţia formulată împotriva procesului-verbal sus-menţionat.

Actele contestate au fost emise ca urmare a unui control ce a vizat verificarea aspectelor menţionate în sesizarea nr. x/16.12.2014, referitoare la implicaţii financiare şi la nereguli în implementarea contractului de lucrări nr. x/12.10.2011, inclusiv actele adiţionale nr. x, 2, 3, 4, 5, 6 la contractul de lucrări, încheiat între reclamanta şi Asocierea formată din S.C. B. S.R.L. - lider asociere şi S.C. C., S.C. D. S.R.L. Craiova, S.C. E. S.R.L..

S-a reţinut că după depunerea de către beneficiar a cererilor de plată nr. x şi 4 a fost solicitată de către ADR SV Oltenia întocmirea unui raport de expertiză tehnică extrajudiciară, având în vedere următoarele motive: la cererea de plată nr. x au fost ataşate procese-verbale pentru verificarea calităţii lucrărilor ce devin ascunse din perioada decembrie 2013 - iunie 2014, jurnale de şantier din lunile martie, aprilie, mai, iunie, iulie 2014 semnate de domnul G., acesta neavând contract de prestări servicii dirigenţie de şantier cu UAT Izvoarele în acea perioadă.

Prin cererea de plată nr. x au fost solicitate la decontare lucrări executate de către S.C. E. S.R.L. în martie 2014, prin depunerea de situaţii de plată care nu au fost vizate de către dirigintele de şantier responsabil la acea dată, domnul H., ci de domnul G.. De asemenea, au fost ataşate jurnalele de şantier din perioada octombrie 2013- martie 2014 semnate tot de către dl. G..

În urma verificărilor situaţiilor de plată de către expert, s-au constatat lucrări neexecutate sau executate fără justificare tehnică în valoare de 146.447 68 RON fără TVA.

După primirea raportului de expertiză tehnică extrajudiciară nr. 25307/14.11.2104 şi avizarea cererilor de plată nr. x şi 4, liderul asocierii B. S.R.L. a transmis adresa nr. x/19.11.2014 unde se precizează printre altele "vă avertizăm că s-au efectuat decontări ilegale, pe situaţii de lucrări fictive şi valori care nu concordă cu valorile ofertate."

Ca urmare a adresei liderului asocierii B. S.R.L., a fost solicitată de către AM POR o expertiză tehnică a investiţiei, pentru stabilirea cu exactitate a situaţiei lucrărilor executate conform proiectului tehnic/contractul de finanţare, precum şi a situaţiei lucrărilor neexecutate, pentru contractul de 4192/12.10.2011.

Astfel, Şeful AM POR a aprobat în data de 24.06.2015 Nota de suspendare a activităţii nr. 52680/24.06.2015, în vederea întocmirii unei expertize tehnice pentru stabilirea realităţii situaţiei din teren, precum şi pentru cuantificarea eventualului prejudiciu prin identificarea sumei aferente lucrărilor considerate neexecutate sau executate defectuos. Urmare a acesteia, a fost întocmit Raportul de expertiză tehnică nr. 51/2015 de expertul tehnic ing. F., care a făcut o analiză comparativă între lucrările executate şi proiectul tehnic şi o analiza pe corpuri de clădiri a stadiilor fizice.

7.2. Analiza motivelor de recurs invocate de recurenta-reclamantă şi a apărărilor corelative aduse de intimatul-pârât

7.2.1. În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă

Prin acest motiv de recurs, recurenta invocă o nerespectare de către prima instanţă a prevederilor art. 14 alin. (5) şi (6) din C. proc. civ., referitoare la principiul contradictorialităţii ce trebuie să caracterizeze procesul civil, ca urmare a faptului că prima instanţă nu a lămurit prin dezbateri obiecţiunile recurentei la raportul de expertiza judiciară, respectiv aspectul dacă cele două rapoarte de expertiză au avut în vedere situaţiile de lucrări, situaţiile de plata si devizele anexate facturilor emise de către executanţi anterior aprobării cererilor de plata nr. x si nr. 4.

Înalta Curte constată că această susţinere nu aduce în discuţie o încălcare a unor norme procedurale, pentru a putea fi încadrată în acest motiv de casare, ci eventual o greşită aplicare a legii la situaţia de fapt dedusă judecăţii. Ca urmare, atât critica, cât şi apărările intimatului pe acest aspect vor fi analizate în cadrul motivului de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Ca urmare, motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., este nefondat.

7.2.2. În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din Codul de procedură civilă

Recurenta a invocat faptul că instanţa de fond a preluat in prima parte a hotărârii menţiunile din actele administrative emise de parat si a redat răspunsul la obiectivul nr. 1 din conţinutul raportului de expertiza tehnica efectuata in cauza, ignorând celelalte obiective, răspunsuri, motivele de nelegalitate a actelor administrative si obiectiunile susţinute de recurenta U.A.T. comuna Izvoarele, jud. Olt. Referitor la motivele de nelegalitate invocate de recurentă, recurentul a arătat că instanţa de fond a analizat numai dispoziţiile legale invocate de parat cu privire la noţiunea de neregula, fara a răspunde concret criticilor si dispoziţiilor legale încălcate de parat in activitatea de verificare si stabilire a cheltuielilor neeligibile si la emiterea actelor administrative.

Făcând aplicarea art. 425 lit. b) din C. proc. civ., a criticat recurentul sentinţa în sensul că prima instanţă a motivat hotărârea prin reţinerea situaţiei de fapt prezentata de paratul M.D.R.A.P. in procesele-verbale, exclusiv pe baza expertizei tehnice extrajudiciare, nu a adus niciun argument referitor la motivele invocate de recurenta, singurul răspuns cu privire la acest aspect fiind acela ca deşi expertiza tehnica a fost efectuata in lipsa reprezentanţilor beneficiarului si constructorului si fara a fi comunicata, comunicarea nu este prevăzută de dispoziţiile legale.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

Totodată, omisiunea primei instanţe de a oferi o motivare, în condiţiile art. 425 din Codul de procedură civilă, sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunţare asupra acţiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv şi considerente, ca elemente componente esenţiale şi obligatorii ale hotărârii judecătoreşti.

Înalta Curte mai arată şi că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia adoptată; Înalta Curte apreciază că sentinţa civilă recurată respectă disp. art. 22 alin. (2) şi art. 425 C. proc. civ.. Astfel, prima instanţă a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de instanţă.

De altfel, se constată că prin argumentele aduse pe această cale se invocă în esenţă o eventuală greşită interpretare şi aplicare a legii, aspecte ce vor fi verificate în cadrul motivului de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. invocat în cuprinsul recursului, dar motivarea insuficientă nu poate fi reţinută raportat la sentinţa atacată.

Instanţa are obligaţia de a răspunde argumentelor esenţiale invocate de părţi, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea. Astfel, aşa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunţate în Cauza Gheorghe Mocuţa împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deşi articolul 6 § 1 obligă instanţele să îşi motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligaţia de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanţele trebuie să răspundă la argumentele esenţiale ale părţilor, dar măsura în care se aplică această obligaţie poate varia în funcţie de natura hotărârii şi, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanţelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, I. împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată şi nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei.

Ca urmare, motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., este nefondat.

7.2.3. În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă

Înalta Curte va analiza mai întâi criticile formulate în cadrul motivelor de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 din C. proc. civ. şi care nu au fost cercetate anterior.

În ceea ce priveşte susţinerea că prima instanţă a încălcat principiul contradictorialităţii, prin faptul că nu a lămurit obiectivul nr. 1 al expertizei, Înalta Curte constată că este nefondată, cât timp în urma depunerii raportului de expertiză dispus în cauză, recurenta a avut posibilitatea de a formula obiecţiuni, cărora expertul le-a răspuns prin răspunsul la obiecţiuni depus pentru termenul din data de 08.11.2018. Faptul că, în urma dezbaterilor, instanţa de fond a apreciat ca suficiente aceste detalieri, nu poate echivala cu o încălcare a regulilor de drept material ce ar conduce la nelegalitatea hotărârii astfel pronunţate.

Astfel, prin răspunsul la obiectiuni, expertul judiciar desemnat în cauză a reţinut că la baza celor două procese-verbale de constatare a neregulilor au stat toate situaţiile şi devizele incluse în cererile de rambursare CR1-CR13, raportul întocmit de expertul A. la 14.11.2014, precum şi raportul înctomit de expertul F. nr. 51/2015. Astfel, rezultă cu claritate că expertiza judiciară a analizat şi situaţiile de lucrări, situaţiile de plata si devizele anexate facturilor emise de către executanţi ce au fost ataşate cererilor de rambursare.

În ceea ce priveşte susţinerea că raportul de expertiză extrajudiciară nr. 51/2015 nu i-a fost comunicat recurentei, în mod corect a reţinut prima instanţă că nu există dispoziţii legale imperative care să stabilească obligativitatea unei astfel de comunicări, aceasta având posibilitatea să conteste în instanţă procesul-verbal şi să administreze probe în apărare.

Recurenta nu a putut indica norma legală încălcată de autoritatea administrativă care, pentru evaluarea situaţiei de fapt, a procedat la constatarea situaţiei de fapt cu mijloace tehnice specializate, fără ca această metodă să fie necesară a fi fost aprobată sau pusă în aplicare cu respectarea principiilor de drept procesual civil.

Se menţionează explicit în răspunsul la obiecţiuni că în Anexa nr. 6 a raportului sunt trecute lucrările din lunile martie 2014 şi august 2014 care au făcut obiectul raportului întocmit de expertul A., unde au fost menţionate lucrările eligibile din raportul depus şi lucrările stabilite ca eligibile în raportul expertului A.. A mai menţionat expertul judiciar că sumele stabilite ca neeligibile din Anexa nr. 3 la raport în valoare de 805 347,18 RON fără TVA, stabilite în raportul de expertiză depus, care a fost însuşit şi de expertul J. pentru reclamantă, sunt corecte şi nu se impune refacerea raportului de expertiză în ceea ce priveşte obiectivul nr. 1.

Faptul că menţiunile din conţinutul actelor administrative si din raportul de expertiza judiciara referitoare la "depăşiri de cantităţi fata de oferta iniţiala, lucrări neexecutate, cheltuieli neeligibile reprezentând lucrări neexecutate, etc." au fost descrise la capitolul explicaţii din informările nr. 95931/27.11.2014 si nr. 95932/27.11.2014 privind plata cheltuielilor aprobate in cererea de plata nr. x si nr. 4 nu poate duce la exonerarea recurentei şi ncii la înlăturarea existenţei abaterii, pe principiul că aceste nereguli erau cunoscute autorităţii de la data rambursării cheltuielilor solicitate.

Înalta Curte nu poate reţine că evaluarea si verificarea lucrărilor la momentul efectuării expertizei a fost incompleta, cât timp expertul a avut în vedere atât raportul de expertiza extrajudiciara nr. 51/2015 in care se menţionează ca au fost analizate documentele prezentate de beneficiar numai pentru Sala de sport si Cantina club (lucrările efectuate în martie 2014 şi august 2014), cât şi restul lucrărilor ce trebuiau executate conform contractului.

Astfel, s-a dispus efectuarea unei expertize tehnice în cauză, în specialitatea construcţii civile, industriale, agricole şi evaluări proprietăţi imobiliare, iar obiectivele expertizei au privit, în esenţă, stabilirea faptului dacă lucrările au fost executate conform proiectului tehnic de execuţie lucrări şi cerinţelor tehnice de calitate, precum şi stadiul fizic al acestora şi raportul între finanţare şi investiţia în clădirile realizate.

Potrivit concluziilor expertului, o serie de lucrări sunt neconforme, s-a constatat că la unele lucrări au fost folosite alte materiale decât cele prevăzute în proiect, au fost decontate cantităţi mai mari de materiale decât cele puse în operă sau decontate lucrări care nu se găsesc fizic în teren. Astfel, au fost analizate clădirea Scoala cu 4 Sali de clasa, cladirea ateliere, clădirea Cămin internat, clădirea sala de sport, clădirea Cantina Club, clădirea Centrala termica, Clădirea Cabină poartă, raportul de expertiză întocmit în cauză confirmând legalitatea proceselor-verbale contestate, ca urmare a nerespectării legislaţiei privind implementarea contractului de finanţare, folosirea unor documente nereale, derularea în mod fictiv a unor lucrări, respectiv, folosirea cu ştiinţă a unor a unor documente inexacte, în scopul justificării solicitării la plată a finanţării nerambursabile.

În mod legal, prima instanţă s-a întemeiat pe concluziiel raportului de expertiză tehnică administrată în cauză, modalitatea de apreciere a probatoriului şi de acordare a prevalenţei raportului comparativ cu alte înscrisuri (cum ar fi concluziile comunicate de ADRS SV Oltenia, prin informarea nr. x/27.11.2014, privind plata cheltuielilor aprobate in cererea de plata nr. 3) nu poate face obiectul criticii în calea de atac a recursului, reprezentând o chestiune de fapt, ce nu mai poate fi recurată.

Nici afirmaţiile recurentei în sensul că hotărârea instanţei de fond, referitor la situaţia de fapt, prezentata in considerentele hotărârii nu are la baza mijloacele de proba prezentate de recurenta, nu poate fi cercetată pe calea prezentei căi de atac, nefiind posibilă încadrarea acestei critici în vreunul din motivele de casare de la art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă.

Referitor la critica greşitei aplicări a legii de către prima instanţă cât priveşte noţiunea de neregula, Înalta Curte constată că în mod corect a reţinut prima instanţă că în cauză a fost săvârşită o neregulă, în sensul art. 2 alin. (1), lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011. Astfel, faptul că o serie de lucrări efectuate din fonduri nerambursabile sunt neconforme potrivit legislaţiei în materia construcţiilor civile, că la unele lucrări au fost folosite alte materiale decât cele prevăzute în proiect, că au fost decontate cantităţi mai mari de materiale decât cele puse în operă sau decontate lucrări care nu se găsesc fizic în teren, conturează în cauză existenţa unei nereguli.

În raport de textul citat, pentru a fi în prezenţa unei nereguli trebuie să existe o abatere, care constă în acţiunea/inacţiune beneficiarului prin care s-au încălcat prevederile legale în vigoare şi ale contractului de finanţare, precum şi un prejudiciu ce constă în suma plătită necuvenit.

În cauza de faţă, neregula constă în acţiunea reclamantei de a se abate de la dispoziţiile legale privind implementarea contractului de finanţare, folosirea unor documente nereale, derularea în mod fictiv a unor lucrări, respectiv, folosirea cu ştiinţă a unor a unor documente inexacte, în scopul justificării solicitării la plată a finanţării nerambursabile.

Scopul legiuitorului a fost acela de a atribui în sarcina beneficiarilor fondurilor nerambursabile o răspundere contractuală care nu impune autorităţii care a acordat aceste fonduri alte cerinţe pentru caracterul neeligibil al acestora, cu excepţia constatării unor nereguli, astfel încât în măsura identificării unor astfel de nereguli să rezulte în mod direct existenta unei astfel de legături de cauzalitate între acţiunea neconformă şi posibilitatea producerii unui prejudiciu.

Art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului U.E a stabilit ca "neregularitate" înseamnă orice încălcare a unei dispoziţii a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

Reclamanta a sustinut că aprobarea cererilor de rambursare a fost atributul autorităţilor competente, respectiv pârâţii MDRAP si ADRSV Oltenia, care anterior au avut si competenta de a verifica documentaţia aferenta cererilor de rambursare, dar si situaţia in fapt a lucrărilor; astfel, prima instanţă a ignorat reţinerea unei nereguli in sarcina autorităţilor competente care au verificat anterior si aprobat la plata cererile de rambursare.

Înalta Curte constată că, potrivit prev. art. 4 din O.U.G. nr. 66/2011:

"Entităţile publice care au calitatea de autorităţi cu competenţe în gestionarea fondurilor europene sau de beneficiari ai programelor finanţate integral sau parţial din fonduri europene şi/sau din fonduri publice naţionale aferente acestora au obligaţia organizării şi exercitării activităţii de control intern, de control preventiv şi de identificare şi gestionare a riscurilor, precum şi a exercitării activităţii de audit intern, în conformitate cu prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare în vigoare, precum şi cu Standardele internaţionale de audit.".

Pe de altă parte, CJUE a reţinut în Cauza C-465/10 Hotărârea Ministre de l’Intérieur, de l’Outre mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration din 21 decembrie 2011, aplicând prin analogie raţionamentul din Cauza C-94/05 Hotărârea Emsland-Stärke GmbH din 16 martie 2006 că "împrejurarea că autorităţile competente ar fi fost informate de beneficiarul subvenţiei cu privire la alegerea cocontractantului înainte chiar de lansarea procedurii de cerere şi ofertă care avea ca obiect atribuirea contratului de achiziţii publice în cauză, aceasta nu influenţează, ca tare, calificarea drept "abatere" în sensul articolului 1 al doilea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95".

Reiterând cele statuate deja în prezentele considerente, faptul că neregula ar fi fost ignorată de autoritatea competentă la momentul acordării cofinanţării nu poate fi reţinut ca un argument în favoarea recurentei şi nu poate duce la exonerarea acesteia. Astfel, chiar dacă a existat o omisiune culpabilă în acordarea finanţării sau rambursării, descoperirea şi dovedirea ulterioară a existenţei neregulii nu poate fi acoperită prin invocarea acestei împrejurări.

În ceea ce priveşte invocarea încălcării principiului proporţionalităţii, conform prev. art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, prin principiul proporţionalităţii se înţelege ideea că orice măsură administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce priveşte resursele angajate în constatarea neregulilor, cât şi în ceea ce priveşte stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli, ţinând seama de natura şi frecvenţa neregulilor constatate şi de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv.

De asemenea, conform prev. art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, "orice acţiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli şi al stabilirii creanţelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporţionalităţii, ţinându-se seama de natura şi de gravitatea neregulii constatate, precum şi de amploarea şi de implicaţiile financiare ale acesteia."

Principiul proporţionalităţii presupune că orice măsură luată de o autoritate publică, care afectează drepturile indivizilor, trebuie să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop şi în acelaşi timp, cea mai rezonabilă.

În jurisprudenţa constantă a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene s-a statuat că principiul proporţionalităţii face parte dintre principiile generale ale dreptului comunitar şi impune ca mijloacele puse în aplicare printr-o dispoziţie de drept comunitar să fie apte să realizeze obiectivele legitime urmărite de reglementarea în cauză şi să nu depăşească ceea ce este necesar pentru atingerea acestora.

În aplicarea acestui principiu, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a stabilit că sancţiunile din dreptul intern trebuie să fie întotdeauna proporţionale cu gravitatea abuzului (cauza C-146/05, Hotărârea din 27 septembrie 2007, Collee KG şi Finanzanet) iar "măsura să nu depăşească ceea ce este necesar pentru că devine improprie scopului urmărit" (cauza C-45/2006).

De asemenea, în Cauza Comissia/Partheon (T7/05, pct. 94 - 107), Curtea de Justiţie a subliniat:

"Atunci când se constată o încălcare a dispoziţiilor contractuale de către beneficiarul fondurilor nerambursabile, autoritatea contractantă are o marjă de apreciere în privinţa luării unor decizii cu caracter sancţionator, dacă încălcarea este suficient de gravă".

În acelaşi sens, Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006, menţionat drept temei al adoptării H.G. nr. 678/2015, reglementează principiul proporţionalităţii din perspectiva cuantificării obiectivelor şi a rezultatelor [articolul 37 (1)].

Recurenta a invocat faptul că instanţa a reluat menţiunile din procesele-verbale de creanţa si a stabilit, in mod nelegal, ca fiind neeligibile toate sumele plătite in baza contractului de finanţare, fara sa aibă in vedere criteriile prevăzute la acest articol, respectiv: gravitatea neregularitatii; pierderile efective financiare din fondurile europene, care trebuie sa fie raportate la indicatorii stadiului execuţiei fizice a lucrărilor si calităţii tehnice; interpretarea clauzelor contractului de finanţare, in privinţa cheltuielilor neeligibile.

Înalta Curte constată că, aşa cum a reieşit din concluziile expertizei administrate în cauză, proiectul nu este funcţional, indicatorii nu sunt atinşi, lucrările sunt sistate şi prezintă degradări evidente.

Or, cât timp nu au fost realizate obiectivele proiectului în integralitate sau măcar într-o mare parte care să fie considerată esenţială în mod corect a reţinut prima instanţă legalitatea actelor atacate şi faptul că toate cheltuielile aferente proiectului au devenit neeligibile, neputându-se reţine o greşită aplicare a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 sau a art. 2 din H.G. nr. 759/2014.

Ca urmare, Înalta Curte consideră că motivul de casare referitor la greşita aplicare a principiului proporţionalităţii este nefondat.

În ceea ce priveşte susţinerea că prin hotărârea data instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. e), h), j) si i) din O.U.G. nr. 66/2011 si art. 7 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 privind activitatea de stabilire a creanţelor bugetare rezultate din nereguli, deoarece verificarea criteriilor de eligibilitate la care se refera instanţa in motivarea hotărârii se realizează anterior aprobării cererilor de rambursare de către autorităţile competente, iar noţiunea de neregula si de abatere in sarcina beneficiarului nu se poate analiza după aprobarea cheltuielilor de către autorităţile competente, Înalta Curte a răspuns deja acestui motiv.

Astfel cum s-a reţinut mai sus, prevederile art. 4 din O.U.G. nr. 66/2011 conduc la concluzia că descoperirea şi dovedirea ulterioară a existenţei neregulii nu poate fi acoperită prin invocarea acestei împrejurări şi nu poate împiedica restituirea sumelor considerate ca fiind cheltuieli neeligibile.

Faptul că prima instanţă a reţinut legalitatea actelor administrative încheiate de aceleaşi autorităţi după rambursarea/plata sumelor către beneficiari către constructori este expresia celor statuate anterior cu privire la necesitatea recuperării fondurilor nelegal cheltuite.

În concluzie, raportat la prevederile contractuale şi legale, atâta timp cât reclamanta a încălcat dispoziţiile legale incidente în implementarea proiectului, bugetul Uniunii Europene şi cel naţional aferent acestuia este prejudiciat, sens în care se impune aplicarea unor corecţii financiare/reduceri procentuale, respectiv stabilirea unor cheltuieli neeligibile (cum este cazul de faţă).

În jurisprudenţa sa, CJUE a statuat că inclusiv abaterile care nu au un impact financiar precis pot efecta interesele financiare a Uniunii - C-465/10 pct. 47 şi C-199/03 pct. 31, statul fiind în măsură să solicite beneficiarului în cauză rambursarea finanţării C-271 pct. 48. C-465/10 pct. 32 regula generală fiind că orice abatere trebuie să ducă la retragerea avantajului obţinut în mod fraudulos C-199/03, pct. 15.

În concluzie, este corectă concluzia potrivit căreia obligaţia de recuperare a fondurilor UE există în toate cazurile de constatare a unor fraude sau nereguli, fără a fi necesară probarea existenţei producerii unui prejudiciu.

În ceea ce priveşte susţinerile recurentei referitoare la responsabilitatea autorităţilor competente pentru managementul şi controlul programelor operaţionale, aceasta responsabilitate se poate manifesta doar în sensul dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011 şi al prevederilor contractuale, respectiv al recuperării finanţărilor nelegal administrate de către beneficiari.

Cu privire la susţinerea recurentei, în sensul că prima instanţă a făcut o greşită aplicare a art. 27 din O.U.G. nr. 66/2011, Înalta Curte constată că, deşi corecţiile financiare nu sunt sancţiuni, ci măsuri administrative, conform deciziei CJUE în cauza C-260/14, aceasta nu are consecinţa invocată de recurentă (în sensul că nu se răsfrânge asupra tuturor cheltuielilor afectate de neregulă, fie că sunt efectuate deja sau vor fi efectuate pe viitor), ci are ca şi consecinţă faptul că nu se putea reţine o aplicare retroactivă a O.U.G. nr. 66/32011 în cazul unui contract de finanţare încheiat anterior intrării în vigoare a acestui act normativ.

Dimpotrivă, Înalta Curte constată că interesul Uniunii Europene în acordarea fondurilor nerambursabile îl constituie instituirea unui climat de afaceri conform standardelor europene.

Deşi este corectă susţinerea în sensul că nu este suficientă simpla existenţă a unei abateri, ci această abatere trebuie să poată, prin ea însăşi, să producă un prejudiciu determinabil, iar corecţia financiară trebuie să fie o măsură adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, Înalta Curte reţine că neîndeplinirea obiectivelor stabilite conform contractului de finanţare duce la folosirea acestor fonduri contrar scopului pentru care au fost atribuite.

Astfel, potrivit art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, neregula constă în "orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit".

În sensul art. 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/1995 privind protecţia intereselor financiare ale Uniunii Europene, "abatere" reprezintă "orice încălcare a unei dispoziţii de drept comunitar, ca urmare a unei acţiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităţilor sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităţilor, fie prin cheltuieli nejustificate".

Este adevărat că aceste definiţii includ elementul producerii unui efect vătămător asupra bugetului Uniunii sau asupra fondurilor publice naţionale corespunzătoare, efect constând în existenţa unui impact financiar deja produs sau doar potenţial, dar nu se poate reţine că, în speţă, acest element definitoriu nu este întrunit, de vreme ce neregula constă în obţinerea unei finanţări nerambursabile fărăr atingerea obiectivelor stabilite prin contractul de finanţare semnat.

Faţă de prev. art. 27 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011, trebuie avută în vedere şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, care a statuat că "inclusiv abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta interesele financiare ale Uniunii" (C- 465/10 pct. 47 şi C- 199/03 pct. 31), statul fiind în măsură să "solicite beneficiarului în cauză rambursarea finanţării" (C-465/10 pct. 32), regula generală fiind că orice abatere trebuie să conducă la retragerea avantajului obţinut prin comiterea unei nereguli (C-199/03, pct. 15).

Prin urmare, instanţa de control judiciar reţine că nefinalizarea şi nerecepţionarea proiectului produc consecinţe în cascadă asupra tuturor cererilor de rambursare depuse de recurentă.

Nu se poate reţine încălcarea prev. art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011 care interzice reluarea controlului în lipsa unor date suplimentare noi, cât timp aprobarea iniţială la plată nu se încadrează din punct de vedere al procedurii în noţiunea de verificare; verificarea modalităţii de folosire a fondurilor europene poate fi atât anterior acordării sumelor efective, cât şi ex-post, art. 31 din lege interzicând reluarea verificărilor ex-post fără apariţia unor elemente de fapt noi care să necesite o nouă verificare.

Aspectele legate de o eventuală incompatibilitate a organului emitent al proceselor-verbale de constatare a neregulii reprezintă chestiuni de fapt noi invocate direct în recurs, care nu se regăsesc în cererile introductive de instanţă, astfel că nu vor putea fi analizate în prezenta decizie.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată caracterul nefondat al motivului de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

7.3. Temeiul procesual al soluţiei date recursului

În temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5,6 şi 7 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Izvoarele împotriva sentinţei nr. 65 din 7 februarie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 1 noiembrie 2021.