Suspension of competition fine execution: requirement of prima facie illegality versus merits-based arguments on evidentiary standards and sanction individualization

Şedinţa publică din data de 28 octombrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la 05.02.2021, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul Concurenţei, solicitând, în baza art. 15 coroborat cu art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Deciziei Consiliului Concurentei nr. 55 din data de 25.09.2020 privind constatarea încălcării dispoziţiilor art. 5 alin. (1) din Legea concurentei nr. 21/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare si sancţionarea A. S.R.L. până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 174 din data de 12 februarie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă cererea ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi admiterea cererii de suspendare.

În motivarea recursului, reclamanta a arătat că analiza sumară a aparenţei dreptului în limitele şi procedura prevăzute de art. 15 coroborat cu art. 14 din Legea nr. 554/2004 relevă că există în cauză suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a deciziei Consiliului Concurenţei.

Judecătorul fondului nu a examinat chestiunile concrete relative la încălcarea principiului constituţional al aplicării legii mai favorabile, care oferă indicii clare de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului atacat. Astfel, dacă legea nouă prevede un tratament sancţionator mai îngăduitor, se va aplica legea mai favorabilă până la judecarea definitivă a cauzei. În speţă, la individualizarea sancţiunilor, Consiliul Concurenţei a avut în vedere Instrucţiunile privind individualizarea sancţiunilor contravenţionale, prevăzute de art. 55 din Legea concurenţei nr. 21/1996, însă prin Ordinul nr. 1077/2020 a fost introdus un nou capitol care cuprinde norme mai favorabile.

A mai arătat recurenta că a invocat faptul că prezumţia de legalitate a deciziei contestate a fost răsturnată şi în raport de probatoriile administrate în cauză din care rezultă fără putinţă de tăgadă nerespectarea prezumţiei de nevinovăţie şi a standardului de probă, probele indirecte şi imprecise administrate fiind insuficiente pentru a reţine participarea efectivă a societăţii la înţelegerea anticoncurenţială sancţionată prin decizia Consiliului Concurenţei.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, a arătat recurenta că analiza judecătorului fondului a fost făcută în aceeaşi manieră formalistă şi teoretică, cu ignorarea raţiunii avute în vedere de legiuitor la edictarea textului art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004 şi cu ignorarea probelor administrate în justificarea prejudiciului.

A susţinut recurenta că executarea amenzii ar genera pericolul imposibilităţii respectării obligaţiilor contractuale, ceea ce ar determina efecte negative precum acumularea de penalităţi, rezilierea contractelor, neplata sau plata cu întârziere a salariilor şi datoriilor la bugetul de stat.

În circumstanţele concrete ale aplicării legii mai favorabile care va determina recalcularea amenzii în sensul reducerii acesteia, a apreciat recurenta că executarea unei sume semnificativ mai mari înainte de soluţionarea acţiunii în anulare este de natură a crea prejudicii recurentei, aceasta fiind pusă în situaţia de a nu putea folosi capitalul pentru funcţionarea societăţii pe de o parte, iar pe de altă parte va pierde şansa de a încheia noi contracte, ceea ce în mod vădit reprezintă un prejudiciu ireparabil.

A concluzionat recurenta că motivarea instanţei de fond este superficială, cu trimitere la chestiuni generale sau teoretice privind condiţiile impuse de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, fără vreo referire concretă şi aplicată la înscrisurile şi probele administrate în cauza supusă judecăţii.

4. Apărările intimatului

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta A. S.R.L. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în baza art. 15 coroborat cu art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Deciziei Consiliului Concurentei nr. 55 din data de 25.09.2020 până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

Soluţia primei instanţe de respingere a acţiunii este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Un prim motiv de casare invocat de către recurenta-reclamantă, reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., este acela al nemotivării sentinţei atacate, arătând aceasta că analiza judecătorului fondului a fost făcută în manieră formalistă şi teoretică şi că motivarea instanţei de fond este superficială, cu trimitere la chestiuni generale sau teoretice privind condiţiile impuse de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, fără vreo referire concretă şi aplicată la înscrisurile şi probele administrate în cauza supusă judecăţii.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte reţine că hotărârea atacată este motivată în conformitate cu prevederile art. 425 din C. proc. civ., respectând garanţiile instituite prin art. 6 din C.E.D.O, referitoare la dreptul la un proces echitabil şi lipsit de arbitrariu, motivarea nefiind o chestiune de volum, ci una de esenţă, de conţinut, aceasta trebuind să fie clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar.

Fără a fi necesar să se răspundă la fiecare argument din susţinerile părţilor litigante, instanţa judecătorească poate proceda la gruparea tuturor argumentelor subsumate unui motiv de nelegalitate a actelor administrative contestate, motivarea să urmând să reliefeze raţionamentul logico-juridic pentru care a fost adoptată soluţia pronunţată, cu arătarea acelor elemente esenţiale în vederea stabilirii adevărului în cauză.

Hotărârea judecătorească ce formează obiectul recursului pendinte a fost motivată coerent şi suficient, astfel încât să permită exercitarea controlului judiciar asupra sa, fiind lipsită de ambiguităţi şi contradicţii, ceea ce determină compatibilitatea sa cu normele legale care stabilesc conţinutul unui asemenea act procedural.

Înalta Curte constată că, în cauza dedusă judecăţii, instanţa de fond a procedat la o analiză concretă a cererii de suspendare, aplicată la situaţia de fapt şi a arătat temeiurile în drept pentru care a considerat neîntemeiate criticile vizând suspendarea executării deciziei Consiliului Concurentei nr. 55 din data de 25.09.2020 formulate de către recurentă, argumentele sale raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susţinerile şi apărările părţilor, iar pe de altă parte, la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii.

Judecătorul fondului a analizat ambele condiţii de admisibilitate a cererii de suspendare, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, având în vedere susţinerile părţilor şi probatoriul administrat. Faptul că analiza este sumară ţine de specificul litigiului, nefiind un motiv pentru a susţine faptul că hotărârea instanţei de fond nu cuprinde motivele pe care se întemeiază.

În cauză, contrar celor susţinute de recurentă, instanţa a avut în motivele invocate de parte, arătând că acestea nu pot fi analizate printr-o verificare a aparenţei dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăşi limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Cum s-a arătat anterior, o astfel de motivare este adecvată obiectului cu care a fost investită instanţa, având în vedere că este recunoscut de doctrina şi jurisprudenţa în domeniu faptul că suspendarea executării actului administrativ constituie o măsură excepţională prin care instanţa de judecată înlătură caracterul executoriu din oficiu al actului administrativ, astfel că luarea acestei măsuri presupune dovedirea existenţei acestor împrejurări care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Determinarea existenţei cazului bine justificat nu presupune, deci, analiza în fond a legalităţii actului administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată, fiind posibilă doar o analiză sumară a actului, în aparenţă, fără prejudecarea fondului, în baza unui probatoriu minimal.

Reţinând că nu există caz justificat întrucât analiza motivelor de nelegalitate invocate de recurentă ar viza fondul, instanţa de fond a expus practic motivul pentru care găseşte neîntemeiată cererea, nefiind necesare lămuriri suplimentare pe acest aspect.

În concluzie, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. este nefondat.

Înalta Curte apreciază că şi motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. este nefondat.

Potrivit art. 15 alin. (1) din Legea 554/2004, "suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond."

Conform dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantei (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

În cauză, în acord cu opinia primei instanţe, Înalta Curte apreciază că nu au fost relevate elemente care să contureze îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, în ceea ce priveşte actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la motivele invocate de reclamantă, care, la prima vedere, să constituie indicii suficiente de nelegalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

Împrejurările de fapt şi de drept care ar putea contura existenţa unui caz bine justificat nu pot coincide cu motivele de nelegalitate a deciziei contestate, ce reclamă o cercetare amănunţită, pe baza unui probatoriu mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conţinutul actului administrativ a cărui executare s-a solicitat a fi suspendată.

În cauză, recurenta-reclamantă a invocat, drept caz bine justificat pentru temporizarea efectelor deciziei, argumente ce constituite veritabile motive de nelegalitate ale actului contestat, respectiv faptul că nu ar fi fost respectate standardul de probă şi prezumţia de nevinovăţie şi faptul că, prin aplicarea principiului legii mai favorabile, s-ar impune reindividualizarea amenzii aplicate, în raport de criteriile prevăzute de Ordinul nr. 177/2020, argumente ce pot forma obiectul analizei doar în cadrul unei acţiuni în anulare.

Contrar susţinerilor recurentei, Înalta Curte constată că examinarea elementelor de nelegalitate invocate de aceasta necesită administrarea unor probatorii extinse şi complexe, precum şi verificarea unor împrejurări de fapt ce exced analizei sumare realizate în cadrul cererii de suspendare.

Astfel cum în mod corect a observat instanţa de fond, motivele invocate de recurentă se referă la elementele probatorii, la situaţia de fapt reţinută în decizie, pe baza probelor obţinute în cadrul investigaţiei, precum şi la individualizarea sancţiunii, astfel că revine instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare sarcina analizării acestora.

În raport de aceste considerente, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt reliefate, de către recurenta-reclamantă, împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepţiunea dată de legiuitor acestei cerinţe, conform definiţiei din cuprinsul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, instanţa de control judiciar reţine că îndeplinirea doar a uneia dintre cerinţele cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu poate conduce la admiterea cererii de suspendare. Prin urmare, în lipsa dovedirii cazului bine justificat, nu se mai impune analizarea elementelor doveditoare ale pagubei iminente, această condiţie, prin ea însăşi, în lipsa cazului bine justificat, neavând aptitudinea de a schimba soluţia pronunţată în prezentul recurs.

În concluzie, Înalta Curte reţine că hotărârea primei instanţe a fost pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 174 din data de 12 februarie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 174 din data de 12 februarie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 28 octombrie 2021.