Validity of administrative acts challenged after legislative amendment: applicability of exemptive provisions to pre-existing acts

Şedinţa publică din data de 28 octombrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Bacău reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Colegiul Psihologilor din România, anularea următoarelor acte administrative unilaterale:

- Hotărârea nr. 4/10.04.2017 a Consiliului Colegiului Psihologilor din România şi a Comitetului director al Colegiului Psihologilor din România;

- Dispoziţia nr. 4/16.07.2017 privind înregistrarea alegrilor pentru forurile de conducere ale Colegiului Psihologilor din România;

- Hotărârea nr. 1/15.07.2017 a Convenţiei naţionale a Colegiului Psihologilor din România;

- Hotărârea nr. 2/15.07.2017 a Convenţiei naţionale a Colegiului Psihologilor din România.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 63/2019 din data de 11 iunie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă excepţia inadmisibilităţii acţiunii, formulată de pârât.

A fost respinsă acţiunea formulată de reclamantă ca inadmisibilă.

A fost admisă în parte cererea pârâtului de cheltuieli de judecată.

A fost obligată reclamanta să plătească pârâtului cheltuieli de judecată, în sumă de 3500 RON.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii, respingerea excepţiei inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată şi trimiterea spre rejudecare a cauzei pentru soluţionarea pe fond.

În motivarea recursului, a arătat că instanţa de fond a reţinut în mod eronat faptul că data formulării cererii de chemare în judecată este 11.05.2018, aceasta fiind de fapt data înregistrării dosarului nr. x/2018 al Curţii de Apel Bacău. Cererea de chemare în judecată ce face obiectul prezentei cauze este 27.12.2018, astfel că forma art. 7 din Legea nr. 554/2004 aplicabilă în cauza pendinte este cea modificată prin Legea nr. 212/2018, în vigoare din 02.08.2018.

Astfel, contrar celor reţinute de instanţa de fond, a apreciat recurenta că plângerea prealabilă nu mai este obligatorie, astfel că excepţia inadmisibilităţii este neîntemeiată.

Cererea de chemare în judecată înregistrată la 11.05.2018 ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2018 a fost respinsă ca inadmisibilă, reţinându-se neîndeplinirea procedurii prealabile, dar hotărârea instanţei pronunţată în dosarul menţionat nu este de natură a împiedica formularea unei noi acţiuni, instanţa trebuind să aibă în vedere dispoziţiile legale în vigoare la momentul sesizării instanţei.

4. Apărările intimatei

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Colegiul Psihologilor din România, anularea următoarelor acte administrative unilaterale:

- Hotărârea nr. 4/10.04.2017 a Consiliului Colegiului Psihologilor din România şi a Comitetului director al Colegiului Psihologilor din România;

- Dispoziţia nr. 4/16.07.2017 privind înregistrarea alegrilor pentru forurile de conducere ale Colegiului Psihologilor din România;

- Hotărârea nr. 1/15.07.2017 a Convenţiei naţionale a Colegiului Psihologilor din România;

- Hotărârea nr. 2/15.07.2017 a Convenţiei naţionale a Colegiului Psihologilor din România.

Soluţia primei instanţe de respingere a acţiunii ca inadmisibilă este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Criticile recurentei privesc faptul că instanţa de fond ar fi reţinut în mod eronat faptul că data formulării cererii de chemare în judecată este 11.05.2018, când, de fapt, cererea de chemare în judecată ce face obiectul prezentei cauze este 27.12.2018, astfel că forma art. 7 din Legea nr. 554/2004 aplicabilă în cauza pendinte este cea modificată prin Legea nr. 212/2018, în vigoare din 02.08.2018.

Astfel, în opinia recurentei, contrar celor reţinute de instanţa de fond, plângerea prealabilă nu mai este obligatorie, excepţia inadmisibilităţii fiind neîntemeiată. Cererea de chemare în judecată înregistrată la 11.05.2018 ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2018 a fost respinsă ca inadmisibilă, reţinându-se neîndeplinirea procedurii prealabile, iar recurenta apreciază că hotărârea instanţei pronunţată în dosarul menţionat nu este de natură a împiedica formularea unei noi acţiuni, instanţa trebuind să aibă în vedere dispoziţiile legale în vigoare la momentul sesizării instanţei.

Înalta Curte reţine că, într-adevăr, data sesizării instanţei în dosarul nr. x/2018 este 27.12.2018, însă raţionamentul instanţei de fond privind nerespectarea prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 este corect, nefiind întemeiate susţinerile recurentei în sensul că forma art. 7 din Legea nr. 554/2004 aplicabilă în cauza pendinte este cea modificată prin Legea nr. 212/2018, modificări ce au intrat în vigoare la 02.08.2018.

Instanţa de control judiciar apreciază că, în cauză, nu este aplicabil art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 în forma modificată prin Legea nr. 212/2018, astfel că procedura prealabilă era obligatorie.

Potrivit dispoziţiilor apreciate de recurentă ca aplicabile în cauză, "(5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă."

Recurenta-reclamantă a invocat incidenţa în speţă a prevederior art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, arătând că, în raport de data formulării acţiunii, câtă vreme actele administrative contestate au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, plângerea prealabilă nu mai era obligatorie.

Procedura prealabilă a fost concepută în dreptul administrativ ca o cale care poate oferi persoanei vătămate posibilitatea de a obţine rezolvarea diferendului prin recunoaşterea dreptului sau a interesului legitim vătămat mai rapid, fără mijlocirea instanţei, iar nu ca un obstacol în exercitarea dreptului de acces liber la justiţie.

Legea nr. 554/2004 instituie o procedură administrativă obligatorie, prealabilă sesizării instanţei, exercitată sub forma recursului graţios sau ierarhic, care constă în aceea că, înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Art. 7 alin. (1) din Legea 554/2004 statuează caracterul obligatoriu al procedurii prealabile administrative, dar oferă persoanei vătămate dreptul de a opta, pentru exercitarea ei, între recursul graţios (plângerea administrativă adresată autorităţii emitente) şi recursul ierarhic (plângerea administrativă adresată autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există). Desigur, persoana care se consideră vătămată poate să exercite, concomitent sau succesiv, ambele forme de recurs administrativ, graţios şi ierarhic, dar în acest caz termenul de sesizare a instanţei curge din momentul primirii primului răspuns sau expirării primului termen de răspuns.

Înalta Curte reţine ca noua situaţie de excepţie de la regula caracterului obligatoriu al procedurii prealabile, reglementată prin art. 7 alin. (5) din Legea nr. 5 54/2004, determinată de efectele produse de actele administrative (cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat in circuitul civil şi au produs efecte juridice) a fost introdusă in cuprinsul articolului 7 alin. (5) prin Legea nr. 212/2018.

Instanţa de control judiciar observă că la momentul emiterii actelor contestate şi la momentul când recurenta a luat cunoştinţă de acestea, dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 aveau o altă formulare, stipulând că nu este obligatorie plângerea prealabilă în cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici sau al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4.

Cum s-a arătat anterior, abia prin Legea nr. 212/2018, când a fost modificată Legea nr. 554/2004, a fost introdus un nou caz de exonerare de la obligaţia de a formula plângere prealabilă, respectiv cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.

Este adevărat că la data promovării acţiunii de faţă ordinele atacate intraseră în circuitul civil, iar dispoziţiile Legii nr. 554/2004 prevedeau deja că într-o astfel de situaţie nu este obligatorie plângerea prealabilă, însă respectarea condiţiilor de contestare a actului administrativ se analizează în raport de data emiterii lui, art. 7 din Legea nr. 554/2004 instituind termenul de 30 de zile de la data comunicării actului sau de la data luării la cunoştinţă (alin. (3), în limitele termenului de şase luni de la emiterea actului atunci când actul este adresat altui subiect de drept. Or, lăsând să treacă termenul menţionat fără a contesta actele administrative, acestea au dobândit caracter definitiv, beneficiind de prezumţia de veridicitate.

A aprecia contrariul, respectiv că acţiunea poate fi introdusă direct la instanţă şi fără limită de timp, ar însemna să existe posibilitatea ca şi termenul maxim de introducere a acţiunii (cel mult un an de la data comunicării actului, potrivit dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004) să fie lăsat la aprecierea persoanei ce se consideră vătămată, aceasta putând să introducă oricând o acţiune în anularea actului. Or, o atare opinie nu poate fi acceptată, Legea nr. 554/2004 reglementând acţiunea în anulare ca o acţiune prescriptibilă.

De asemenea, daca s-ar accepta susţinerea recurentei, ar însemna să se deschidă persoanei interesate să conteste un act administrativ emis sub imperiul Legii nr. 554/2004, anterior anului 2018, posibilitatea de a promova o acţiune în contencios administrativ, eludând normele care reglementează cerinţele de promovare a unei astfel de acţiuni în vigoare la momentul emiterii actelor administrative.

Aşadar, instanţa de control judiciar apreciază că recurenta nu ar putea invoca dispoziţiile alin. (5) ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare în anul 2018, câtă vreme avea obligaţia de a uza de prevederile art. 7 din acelaşi act normativ, în forma în vigoare la momentul emiterii actelor a căror anulare se solicită, când nu exista modificarea legislativă a art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care a fost introdusă prin Legea nr. 212/2018.

În aceste condiţii, Înalta Curte constată că susţinerile recurentei sunt neîntemeiate şi că nu este fondat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 63/2019 din data de 11 iunie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 63/2019 din data de 11 iunie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 28 octombrie 2021.