Conflict of interest for local mayor signing public pasture leases with close relatives

Şedinţa publică din data de 27 octombrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 1 martie 2018, pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/15.02.2018, întocmit de pârâtă, precum şi suspendarea executării acestuia, până la pronunţarea instanţei de fond.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 195 din 16 iulie 2018, Curtea de Apel Cluj a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul B., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Cât priveşte cererea de suspendare a raportului de evaluare nr. x/15.02.2018, aceasta a fost respinsă, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile menţionate la pct. I.2 a formulat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În motivarea recursului, recurentul-reclamant a susţinut că prima instanţă a făcut o greşită interpretare şi aplicare a legii în materie de conflicte de interese, apreciind în mod eronat că s-ar face vinovat de încălcarea art. 70, art. 71 şi art. 76 din Legea nr. 161/2003 coroborate cu art. 75 lit. a) şi lit. c) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali.

Consideră recurentul-reclamant că judecătorul fondului a ignorat contextul factual care a condus la încheierea celor patru contracte de închiriere păşune şi a actelor adiţionale la acestea, apreciind fără temei legal că ar fi avut un interes personal de natură patrimonială, care ar fi influenţat îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin, în calitate de primar.

În acest sens, arată că prima instanţă nu a ţinut cont de afirmaţiile sale, referitoare la faptul că prin semnarea respectivelor contracte:

- nu a obţinut niciun fel de avantaj patrimonial, deoarece locatarii din respectivele contracte de închiriere păşune nu au primit suprafeţele în mod gratuit, ci în schimbul unei chirii anuale, în condiţii egale de preţ cu restul beneficiarilor Hotărârilor Consiliului Local al Comunei Silivaşu de Câmpie nr. 13/24.04.2015 şi nr. 20/08.05.2016;

- a acţionat în calitate de reprezentant al comunităţii locale, pentru protejatea interesului public al comunei, urmărind, în baza prevederilor legale, colectarea a cât mai mulţi bani la bugetul local;

- şi-a respectat întocmai atribuţiile de serviciu şi în niciun caz nu a încălcat legea, ci a respectat-o, hotărârile Consiliului local fiind promovate anterior oricărei licitaţii organizate, moment la care nu putea anticipa dacă printre solicitanţi s-ar regăsi sau nu şi rude ale sale;

- în cazul în care nu ar fi fost valorificate terenurile care conţin păşuni, ar fi existat în mod cert o sancţiune din partea Curţii de Conturi, deoarece sumele provenite din închiriere se constituie venituri la bugetul local al comunei.

În opinia recurentului-reclamant, sunt fără logică afirmaţiile din cadrul motivării sentinţei recurate, în sensul că "reclamantul avea posibilitatea de a aduce la cunoştinţa Consiliului Local împrejurarea că ar putea ajunge într-o situaţie de conflict de interese în ceea ce priveşte semnarea acestor contracte, putând fi astfel împuternicită o altă persoană să încheie aceste convenţii ca reprezentant al Comunei Silivaşu de Câmpie". Or, în momentul primirii mandatului/împuternicirii din partea Consiliul local, potrivit art. 6 din Hotărârea nr. 13/24.04.2015, nu avea posibilitatea reală să cunoască dacă rudele sale intenţionau să închirieze suprafeţe de păşune, aceste solicitări fiind făcute ulterior.

Totodată, aşa cum a arătat şi în faţa instanţei de fond, şi în situaţia în care nu ar fi semnat respectivele contracte şi ar fi delegat în sarcina viceprimarului semnarea acestora, şi acesta s-ar fi aflat într-o situaţie de incompatibilitate, fiind rudă de gradul doi cu o parte din persoanele beneficiare ale contractelor de închiriere.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata Agenţia Naţională pentru Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei civile recurate, reiterând, în esenţă, apărările formulate pe parcursul soluţionării litigiului în primă instanţă.

II. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente.

Prealabil, Înalta Curte va respinge cererea de suspendare a judecăţii recursului, până la soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate, neexistând temei procedural pentru o astfel de suspendare. Pentru cazul declarării neconstituţionalităţii prevederilor care fac obiectul excepţiei, există remediul procesual al revizuirii hotărârii definitive pronunţate în recurs.

Reclamantul A. a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ, în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, Raportul de evaluare nr. x/15.02.2018, întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Sentinţa primei instanţe a validat raportul de evaluare întocmit de către intimata-pârâtă ANI pentru persoana verificată, recurentul-reclamant A., confirmând că acesta a încălcat regimul juridic al conflictului de interese, reglementat de dispoziţiile art. 70, art. 71 şi art. 76 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu art. 75 lit. a) şi lit. c) din Legea nr. 393/2004.

În ceea ce priveşte conflictul de interese reţinut asupra recurentului-reclamant, acesta a susţinut că nu erau îndeplinite premisele încălcării prevederilor menţionate, soluţia primei instanţe fiind, în opinia sa, greşită sub acest aspect.

Pentru a răspunde motivelor de nelegalitate expuse de reclamant prin cererea de recurs, Înalta Curte are în vedere că, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei:

- art. 70 (prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative);

- art. 71 (principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public);

- art. 76 alin. (1) [primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele de gradul I].

Potrivit dispoziţiilor Legii nr. 393 din 28 septembrie 2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare:

- art. 75 lit. a) şi c) [aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; (...) c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic, funcţia de administrator sau de la care obţin venituri;].

Pornind de la aceste premise de ordin legislativ, Înalta Curte apreciază că în mod corect prima instanţă a reţinut existenţa conflictului în ceea ce-l priveşte pe reclamantul A., iar criticile de nelegalitate expuse prin recursul declarat în cauză sunt nefondate.

Din raportul de evaluare contestat, rezultă că au existat elemente referitoare la existenţa unui conflict de interese în sarcina recurentului-reclamant, generat de semnarea de către acesta, în calitate de primar al Comunei Silivaşu de Câmpie, a contractelor de închiriere nr. x/18.06.2015, nr. y/10.06.2015, nr. z/25.05.2015, nr. w/29.05.2015 şi a actelor adiţionale nr. x/12.05.2016, nr. y/11.05.2016, nr. z/11.05.2016 şi nr. 12/09.05.2016 la aceste contracte, încheiate de unitatea administrativ-teritorială cu soţia (prin intermediul C., la care aceştia deţin calitatea de membru, respectiv calitatea de reprezentant întreprindere familială), cumnatul (prin intermediul D. Persoană Fizică Autorizată, la care acesta deţine calitatea de persoană fizică autorizată), tatăl şi fratele reclamantului, prin care aceştia au obţinut un avantaj patrimonial (în campaniile din anii 2015 şi 2016, C., D. Persoană Fizică Autorizată, A. şi E. au accesat de la Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Bistriţa-Nasăud forme de sprijin pe animale şi pe suprafaţă agricolă, din care o parte o reprezentau suprafeţele de pajişte închiriate de aceştia de la Primăria Silivaşu de Câmpie prin contractele de închiriere şi actele adiţionale menţionate, în sumă totală de 260.234,92 RON), astfel că reclamantul a avut un interes personal în semnarea acestor acte.

În ceea ce priveşte constatarea existentei conflictului de interese, este de observat că legiuitorul nu stabileşte ca interesul personal de natură patrimonială al persoanei ce ocupă o funcţie sau o demnitate publică să influenţeze efectiv îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin în cadrul funcţiei sau demnităţii deţinute, fiind suficient să se constate că acel interes este de natură să ridice suspiciuni asupra obiectivităţii acelei persoane în îndeplinirea atribuţiilor.

Coroborând textele art. 76 din Legea nr. 161/2003 şi art. 75 lit. a) şi c) din Legea nr. 393/2004 care conturează conflictul de interese privind aleşii locali, rezultă că pentru existenţa conflictului de interese este suficientă existenţa unui interes personal, definit prin posibilitatea de a anticipa că o decizie a autorităţii publice din care face parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru alesul local sau pentru soţ soţie, rude, afini până la gradul al doilea inclusiv sau pentru orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de angajament.

În speţa de faţă, este aplicabilă prevederea art. 75 lit. a) şi c) din Legea nr. 393/2004, care arată fără dubiu că "aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv [lit. a)], respectiv o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic, funcţia de administrator sau de la care obţin venituri [lit. c)].

Aplicabilitatea dispoziţiilor legale susmenţionate este indubitabilă în condiţiile în care reclamantul A. deţine o funcţie de autoritate publică iar categoria aleşilor locali este expres vizată de dispoziţiile art. 75 lit. a) şi c) din Legea nr. 393/2004.

Rolul reglementării conflictului de interese este acela de a preveni situaţiile în care funcţionarii publici, aleşii locali sau demnitarii ar sluji interesul personal datorită existenţei unei împrejurări care le-ar aduce acestora, rudelor, prietenilor sau asociaţilor un anumit avantaj.

Instanţa de fond în mod corect a reţinut că există un interes personal al reclamantului care s-a materializat prin încheierea celor 4 contracte de închiriere şi a actelor adiţionale la acestea cu soţia sa, precum şi cu tatăl, fratele şi cumnatul său.

Astfel, conflictul de interese de natură administrativă a fost reţinut ca urmare a semnării de către reclamant, în calitate de primar al Comunei Silivaşu de Câmpie, a contractelor de închiriere suprafeţe de pajişti aflate în domeniul public al comunei Silivaşu de Câmpie (nr. 83/18.06.2015, nr. 71/10.06.2015, 27/25.05.2015 şi nr. 28/29.05.2015) şi a actelor adiţionale de prelungire a duratei contractelor respective, încheiate de Primăria Comunei Silivaşu de Câmpie cu soţia, cumnatul, tatăl şi fratele persoanei evaluate.

Toate documentele reţinute prin raportul de evaluare au fost încheiate cu soţia, respectiv cu cumnatul, tatăl şi fratele său, în urma desfăşurării unei proceduri de licitaţie iniţiată de acesta şi în care s-a implicat activ. Reclamantul, în calitate de primar al Comunei Silivaşu de Câmpie, este cel care a întocmit expunerea de motive şi a semnat caietul de sarcini, fiind cel care a semnat proiectul Hotărârii Consiliului Local al Comunei Silivaşu de Câmpie privind aprobarea închirierii păşunilor, precum şi regulamentul de păşunat.

În aceste condiţii, în mod corect a reţinut prima instanţă că susţinerile reclamantului, referitoare la faptul că scopul promovării proiectului de hotărâre a fost protejarea interesului public prin colectarea a cât mai mulţi bani la bugetul local, că nu a avut nicio influenţă în adoptarea hotărârilor consiliului local, întrucât nu are drept de vot în Consiliul Local şi că nu a fost membru al comisiei de licitaţie, nu pot conduce la concluzia netemeiniciei raportului de evaluare, în raport de împrejurarea că faptele concrete pentru care s-a reţinut că reclamantul s-a aflat în conflict de interese au constat în semnarea, în calitate de primar, a contractelor de închiriere şi a actelor adiţionale la aceste contracte cu soţia sa, cumnatul, tatăl şi fratele său.

Prin semnarea contractelor în discuţie, recurentul-reclamant a avut posibilitatea să anticipeze un beneficiu pentru soţia, cumnatul, tatăl şi fratele său, aspect reţinut în mod corect şi de către instanţa de fond.

Contrar susţinerilor recurentului, în speţă, interesul personal urmărit de acesta este evident, actele pe care le-a semnat făcând parte din categoria interesului personal, astfel cum este definit în cuprinsul art. 75 alin. (1) lit. a) şi c) din Legea nr. 393/2004.

În acest fel, semnarea contractelor de închiriere în cauză reprezintă o manifestare de voinţă săvârşită cu intenţia de a produce efecte juridice, în sensul că soţia, cumnatul, tatăl şi fratele persoanei evaluate au obţinut un folos patrimonial de la Comuna Silivaşu de Câmpie, recurentul-reclamant aflându-se în situaţia în care, datorită interesului personal de natură patrimonială, nu şi-a îndeplinit atribuţiile ce îi revin în calitate de ales local, în conformitate cu principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice.

Pentru existenţa conflictului de interese este suficient ca, în procesul de luare a unei decizii, să intre în conflict interesul personal cu cel public, condiţie care, după cum s-a reţinut anterior, este îndeplinită în cauză.

Cât priveşte argumentul recurentului-reclamant, potrivit căruia semnarea contractelor de închiriere reprezentau atribuţii de serviciu, pe care nu avea cum să nu le respecte persoana evaluată, întrucât acţiona în baza unui mandat/împuterniciri dat(ă) de Consiliul Local, fiind pasibil de sancţiuni în caz contrar, acesta nu poate conduce la o exonerare a alesului local de obligaţia legală de aducere la cunoştinţa Consiliului Local a potenţialului conflict de interese în care s-ar afla prin exercitarea atribuţiilor specifice funcţiei publice deţinute. Neprocedând în acest fel, recurentul A. a ales să se poziţioneze în sfera conflictului de interese, sub aparenţa de conformitate cu îndatoririle de serviciu, fără însă a se putea prevala de respectarea acestor sarcini în ceea ce priveşte interdicţia instituită prin prevederile art. 75 alin. (1) lit. a) şi c) din Legea nr. 393/2004.

Referitor la susţinerile recurentului potrivit cărora, la data semnării contractelor de închiriere, art. 61 şi art. 62 din Legea nr. 215/2001 prevedea obligativitatea primarului de a pune în aplicare hotărârile Consiliului Local, precum şi că primarul reprezintă unitatea administrativ teritorială în relaţiile cu persoanele fizice şi juridice, Înalta Curte are în vedere faptul că la art. 57 alin. (2) din aceeaşi lege se stipulează că: "Viceprimarul este subordonat primarului şi înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuţiile sale."

În concluzie, în urma interpretării reglementărilor mai sus prezentate, recurentul-reclamant A., în calitate de ales local - primar, avea obligaţia să respecte prevederile în vigoare privind conflictul de interese. Orice alte interpretări subiective şi eronate nu sunt în măsură să absolve incidenţa prevederilor mai sus menţionate.

În acest caz, legislaţia în vigoare este clară, subliniind că, pentru a asigura transparenţa în exercitarea demnităţilor publice, persoanele care deţin funcţii publice sunt obligate să manifeste o atitudine neutră, imparţială şi obiectivă faţă de interesele lor de orice natură, acestor persoane fiindu-le interzis să abuzeze în orice fel de poziţiile pe care le deţin şi să obţină anumite beneficii pentru ei, soţi, rude sau afini.

Regimul incompatibilităţilor şi al conflictului de interese reprezintă unul dintre cele mai importante mijloace de apărare a intereselor publice, interese care trebuie să stea la baza exercitării oricăror funcţii publice sau demnităţi publice, legiuitorul prezumând o stare de pericol derivată din situaţia de incompatibilitate sau de conflict de interese în care se află persoanele cărora li se aplică aceste reglementări. Scopul declarat al emiterii actului normativ anterior menţionat l-a constituit prevenirea şi combaterea folosirii abuzive a funcţiilor/demnităţilor publice.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de suspendare a soluţionării recursului până la soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 195 din data de 16 iulie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 octombrie 2021.