Validity of agricultural subsidy irregularity reports: insufficient proof of land usage rights and inadequate administrative motivation

Şedinţa publică din data de 26 octombrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată şi soluţionarea cauzei în primul ciclu procesual

1.1 Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II -a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data 29 august 2014, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pârâtele Agenţia de Plaţi şi Intervenţie pentru Agricultură şi Agenţia de Plaţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Prahova, solicitând anularea următoarelor acte administrative:

I - procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/13.01.2014, referitor la cererea de plată nr. x/06.04.2011, precum şi decizia 5435/18.03.2014, prin care s-a respins contestaţia administrativă îndreptată împotriva procesului-verbal menţionat;

II - procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/13.01.2014, referitor la cererea de plată nr. x/11.05.2010, precum şi decizia nr. 5434/18.03.2014, prin care s-a respins contestaţia administrativă îndreptată împotriva procesului-verbal menţionat;

III - procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/13.01.2014, referitor la cererea de plată nr. x/06.03.2009. precum şi decizia nr. 5433/18.03.2014, prin care s-a respins contestaţia administrativă;

IV - procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/13.01.2014, referitor la cererea de plată nr. x/20.03.2008, precum şi decizia nr. 5432/18.03.2014, prin care s-a respins contestaţia administrativă.

1.2. Prin sentinţa nr. 150 din 22 iunie 2015, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II- a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, cererea reclamantei.

1.3. Prin decizia nr. 305 din data de 31 ianuarie 2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 150 din 22 iunie 2015 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II - a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi a casat sentinţa recurată, trimiţând cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

2. Hotărârile instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 235 din 5 decembrie 2018, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia prescripţiei dreptului pârâtelor de a stabili creanţe bugetare referitoare la cererea de plată nr. x/2008, invocată de către reclamantă, ca neîntemeiată şi a admis cererea reclamantei, anulând deciziile nr. 5432/18.03.2014, nr. 5433/18.03.2014, nr. 5434/18.03.2014, nr. 5435/18.03.2014, precum şi procesele-verbale de constatare a neregulilor şi de constatare a creanţelor bugetare nr. x/13.01.2014, nr. y/13.01.2014, nr. z/13.01.2014 şi nr. 959/13.01.2014, emise de pârâte.

3. Căile de atac exercitate în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 235 din 5 decembrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs pârâtele Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură şi Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Prahova.

3.1. Prin recursul său, pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Prahova, invocând cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii reclamantei, ca neîntemeiată. În motivare arată că instanţa de fond a reţinut în mod eronat ca fiind reale susţinerile reclamantei vizând echivocul modului de solicitare a relaţiilor de la cele trei primării, fără o trimitere punctuală şi distinctă la situaţia anilor 2008,2009,2010 şi 2011.

În realitate, prin adresa nr. x/31.07.2012, Direcţia Antifraudă, Control Intern şi Supracontrol a solicitat relaţii primăriilor localităţilor B., Fulga şi Mizil, în sensul de a se comunica de către acestea dacă reclamanta figurează înscrisă în evidenţele agricole cu suprafeţe de teren, iar în caz afirmativ, să se precizeze în ce perioadă, sub ce formă, cu ce suprafaţă, pe categorii de folosinţă şi blocuri fizice.

Prin adresele nr. x/2015 emisă de Primăria Mizil şi nr. 5596/2015 emisă de Primăria comunei B., la solicitarea expertului desemnat în cauză, pentru a induce în eroare instanţa de judecată, s-a comunicat că răspunsurile transmise iniţial către autoritatea pârâtă-reclamantă ar fi vizat situaţia la nivelul anului 2012, desi solicitarea nu a privit anul 2012, ci perioadele în care reclamanta a figurat înscrisă în evidenţele primăriilor cu suprafeţe de teren.

Mai mult de atât, din adresa nr. x/27.05.2015 reiese că reclamanta a utilizat suprafeţele în baza declaraţiilor pe propria răspundere, înregistrate la Primăria oraşului Mizil sub nr. x/22.01.2008, y/26.01.2009, z/24.04.2009, suprafeţe de teren care nu sunt înregistrate în registrul agricol al Primăriei oraşului Mizil.

Deşi instanţa de fond a revenit cu adresă către Primăriile localităţilor B., Mizil şi Fulga, pentru a se comunica concret suprafeţele care au făcut obiectul cererilor de plată depuse la APIA de către reclamantă în perioada 2008-2011, Primăria Oraşului Mizil nu a răspuns la solicitare, iar Primăria comunei B. nu a precizat care sunt suprafeţele pentru perioada 2008-2011, reiterând instanţei că nu a înţeles pentru ce perioadă s-au solicitat relaţiile de către autoritatea pârâtă.

Identificarea suprafeţelor în cadrul blocurilor fizice s-a făcut de către reclamantă, la momentul depunerii cererilor de plată, ocazie cu care, reclamanta trebuia să prezinte documente justificative pentru dovedirea dreptului de utilizare a suprafeţelor declarate.

In conformitate cu dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Ordinul MADR nr. 246/2008, "documentele doveditoare solicitate producătorului agricol, conform art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 139/2007, cu modificările ulterioare, privind dreptul de folosinţă a terenului agricol sunt, după caz, titlul de proprietate sau alte acte doveditoare ale dreptului de proprietate asupra terenului, contractul de arendare, contractul de concesiune, contractul de asociere în participaţiune, contractul de închiriere, contractul de comodat, înscrisuri sub semnătură privată şi alte acte care fac dovada utilizării terenului, cum ar fi adeverinţa eliberată de primărie conform înscrisurilor din registrul agricol".

Aşadar, era esenţial ca reclamanta să prezinte documente din care să reiasă:

- dreptul de folosinţă asupra terenurilor,

- utilizarea suprafeţelor, prin adeverinţă eliberată de primăria în raza căreia se găsesc terenurile, conform înscrisurilor din registrul agricol.

Instanţa de fond a reţinut că pârâtele aveau obligaţia să probeze temeinicia actelor emise, în condiţiile contestării lor, în special în legătură cu modul de stabilire a suprafeţelor eligibile şi că se găseşte în imposibilitate obiectivă de a verifica temeinicia constatărilor pârâtelor.

Or, la baza actelor administrative au stat documentele justificative referitoare la dreptul de folosinţă asupra suprafeţelor declarate în cererile de plată de către reclamantă.

În continuarea cererii de recurs, pârâta reia pe larg expunerea situaţiei de fapt ce se regăseşte atât în procesele-verbale de constatare a neregulilor, cât şi în cadrul apărărilor formulate în faţa instanţei de fond, concluzionând asupra acordării sprijinului financiar pentru campaniile agricole 2008-2011, în cererile de plată ale reclamantei, fără îndeplinirea condiţiilor cerute de prevederile art. 7 alin. (1) din O.U.G. nr. 125/2006 coroborate cu dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Ordinul MADR nr. 246/2008.

În conformitate cu art. 4 alin. (3) din O.U.G. nr. 125/2006, pentru gestionarea fondurilor comunitare si naţionale destinate agriculturii pentru plăţile directe acordate în sectorul vegetal si pentru control, Agenţia de Plăti si Intervenţie pentru Agricultură utilizează, ca instrument de derulare şi gestionare financiară, sistemul integrat de administrare si control (IACS), prin care sunt gestionate schemele de plată pe suprafaţă.

Verificarea corectitudinii datelor se realizează prin compararea celor declarate de fermieri cu o serie de date de referinţă stocate în bazele de date ale sistemului.

Întrucât suma plăţilor directe acordate unui fermier depinde în mod direct de suprafaţa de teren utilizată de acesta, un important rol în cadrul IACS îl deţine sistemul de identificare a parcelelor agricole (LPIS).

Odată cu depunerea cererii privind solicitarea sprijinului pentru plăţile directe pe suprafaţă, solicitantul are obligaţia să facă o schiţă a parcelelor agricole utilizate, pe materialul grafic pus la dispoziţie de reprezentanţii centrelor locale şi judeţene A.P.I.A.

După această etapă, cererea de plată este verificată formal (vizual), pentru a se constata dacă sunt erori formale (evidente), şi pentru a i se da posibilitatea solicitantului să le corecteze. În acest sens se completează, cu cele constatate de către funcţionarul A.P.I.A, "Procesul-verbal pentru controlul vizual pentru cererea de plată pe suprafaţă".

Constatându-se că cererile reclamantei au fost complete şi corecte "formal", acestea au fost transmise (avizate) pentru procesare în baza de date a cererilor din IACS.

Legiuitorul a considerat ca fiind necesară identificarea parcelelor agricole de către fermieri, în sensul recunoaşterii si marcării parcelelor agricole utilizate. Această obligaţie se regăseşte în cuprinsul art. 12 alin. (3) din Regulamentul (CE) nr. 796/2004, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit căruia:

"În vederea identificării tuturor parcelelor agricole ale exploataţiei prevăzute la alin. (1) litera (d), formularele preimprimate distribuite agricultorilor în conformitate cu articolul 22 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 1782/2003 menţionează suprafaţa maximă admisă pe parcelă de referinţă, în scopul punerii în aplicare a schemei de plăţi unice. În afară de aceasta, materialul grafic furnizat agricultorului în conformitate cu această dispoziţie indică limitele parcelelor de referinţă, precum şi identificarea lor unică, iar agricultorul precizează localizarea fiecărei parcele".

În concluzie, recurenta-pârâtă subliniază că dimensionarea parcelelor în cadrul blocurilor fizice revine în sarcina fermierului.

În baza prevederilor art. 6 şi 7 din O. U. G. nr. 125/2006, echipa de verificare a solicitat primăriilor pe a căror rază administrative se regăsesc suprafeţele declarate în cererile reclamantei, să pună la dispoziţia autorităţii toate documentele care fac dovada dreptului de folosinţă şi a utilizării pentru toate suprafeţele declarate în cereri, respectiv copii din evidenţele acestora, cu toate înregistrările aferente campaniilor verificate, care fac referire la suprafeţele deţinute sau utilizate de beneficiar.

Caracterul necuvenit al ajutorului financiar acordat reclamantei în campaniile agricole 2008-2011 s-a stabilit pe baza relaţiilor comunicate de primăriile localităţilor Mizil, B., Fulga.

Sprijinul financiar a fost acordat sub rezerva verificărilor ulterioare, aceste creanţe bugetare rezultate din nereguli ca urmare a utilizării necorespunzătoare a fondurilor comunitare şi a sumelor de cofinanţare aferente reprezentând sume de recuperat la bugetul general al Comunităţii Europene şi/sau la bugetele naţionale.

3.2 Prin recursul său, pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, invocând incidenţa motivelor de nelegalitate reglementate de art. 488 alin. (1), pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., solicită casarea în parte a sentinţei şi, în rejudecare, respingerea cererii reclamantei, ca neîntemeiată.

În motivare, arată că instanţa de fond în mod greşit a admis cererea reclamantei de anulare a proceselor-verbale de nereguli şi a deciziilor de soluţionare a contestaţiilor administrative.

Verificările asupra modului de obţinere a sprijinului financiar în cadrul schemelor de sprijin pe suprafaţă în campaniile 2008 - 2011 de către reclamantă s-au bazat pe documentele puse la dispoziţie de către A.P.I.A. - Centrul judeţean Prahova şi de către primăriile localităţilor pe raza cărora se află suprafeţele de teren declarate de reclamantă în cererile de sprijin.

Pentru a beneficia de acordarea de plăţi în cadrul schemelor de plată unică pe suprafaţă, conform art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006, solicitanţii trebuie să prezinte documentele necesare care dovedesc dreptul de folosinţă si să poată face dovada ca utilizează terenul pentru care s-a depus cererea.

În conformitate cu dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Ordinul MADR nr. 246/2008, pentru a dovedi dreptul de folosinţă/utilizare fermierul este obligat să prezinte titlul de proprietate sau alte acte doveditoare ale dreptului de proprietate asupra terenului (contractul de arendare, contractul de concesiune, contractul de asociere în participaţiune, contractul de închiriere, contractul de comodat, înscrisuri sub semnătură privată), iar pentru dovada utilizării/folosinţei, aceştia trebuie să prezinte adeverinţa eliberată de primăria pe raza căreia utilizează terenul, conform înscrisurilor din registrul agricol.

Prin urmare, adeverinţa eliberată de primărie este impusă de lege alături de celelalte documente ce dovedesc dreptul de folosinţă/utilizare al suprafeţei declarate de fermier în cererea de sprijin.

Documentele în baza cărora s-au stabilit suprafeţele de teren pentru care reclamanta A. S.A. Mizil a primit sprijin financiar necuvenit în campaniile 2008-2011 sunt: adresa nr. x/14.08.2012 emisă de primăria oraşului Mizil, înregistrată la APIA sub nr. x/20.08.2012; adresa nr. x/14.09.2012 emisă de primăria comunei B., înregistrată la APIA sub nr. x/19.09.2012; adresa nr. x/24.10.2012 emisă de primăria comunei Fulga, înregistrată la APIA sub nr. x/26.10.2012.

Aceste înscrisuri atestă dreptul de folosinţă pentru terenurile declarate de către reclamantă în campaniile 2008-2011.

Motivul care a dus la emiterea de către Direcţia Antifraudă, Control Intern şi Supracontrol - Serviciul Antifraudă din cadrul A.P.I.A. a proceselor-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare este acela că reclamanta nu a putut să dovedească cu documente justificative dreptul de folosinţă pentru toate suprafeţele de teren pentru care a solicitat acordarea sprijinului financiar în cadrul campaniilor 2008 - 2011.

Art. 6 din O.U.G. nr. 125/2006 stabileşte că un fermier care exploatează o suprafaţă de teren trebuie să deţină acea suprafaţă de teren în baza unui înscris prevăzut expres de lege, deoarece înainte ca fermierul să exploateze - să lucreze - un teren, trebuie să îl deţină cu un titlu valabil.

Pentru accesarea fondurilor comunitare, legislaţia aplicabilă face distincţie între:

- deţinerea unei suprafeţe de teren sub o anumită formă, cu un titlu valabil: proprietari, arendaşi, concesionari, asociaţi administratori în cadrul asociaţiilor în participaţiune, locatari sau altele asemenea;

- exploatarea unei suprafeţe de teren (însămânţare, recoltare, întreţinere, etc).

Pentru a beneficia de fondurile comunitare, fermierul trebuie să deţină terenul cu titlu valabil şi, de asemenea, să exploateze (să lucreze, să cultive, etc.) acea suprafaţă.

Prin "drept de folosinţă" se înţelege acel atribut al dreptului de proprietate, in temeiul căruia proprietarul are puterea de a utiliza bunul in propriul sau interes, dobândind in proprietate fructele si veniturile pe care le poate obţine din acesta.

Din prevederile O.U.G. nr. 125/2006 rezultă că exploatarea terenurilor agricole este criteriul hotărâtor în acordarea de plăţi în cadrul schemelor de plată unică pe suprafaţă. Împrejurarea că legiuitorul face referire în conţinutul dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din acelaşi act normativ, în mod exemplificative, la o serie de calităţi în care persoana fizică/juridică exploatează terenul agricol ce face obiectul unei cererii de acordare sprijin financiar, nu poate conduce la concluzia că este permisă/tolerată exploatarea terenurilor agricole în condiţii de nelegalitate, situaţie care poate fi generată şi de exploatarea unui teren agricol în absenţa justificării dreptului de folosinţă printr-un titlu real.

Dovedirea actului material al utilizării unui teren agricol, fără a interesa în mod special în ce calitate se realizează utilizarea acestuia, ar însemna a lipsi de conţinut o parte din norma juridică, respectiv cea referitoare la dovedirea dreptului de folosinţă asupra terenului ca şi condiţie impusă de art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006.

Folosirea în conţinutul normei juridice redate prin art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 125/2006 a sintagmei alte asemenea este justificată prin varietatea raporturilor juridice ce pot conferi un drept de folosinţă asupra terenurilor agricole şi are în vedere existenţa oricărei ipoteze de natură a justifica dreptul de folosinţă asupra terenului, însă extinderea acestei noţiuni în sensul invocat de reclamantă, nu este în concordanţă cu dispoziţiile art. 6 şi art. 7 din O.U.G. nr. 125/2006.

Ca atare, se constată că simpla utilizare a unui teren agricol nu conduce la dobândirea dreptului la acordarea sprijinului financiar, în condiţiile O.U.G. nr. 125/2006, fiind necesar a se dovedi, în condiţiile art. 4 din Ordinul nr. 246/2008, şi dreptul de folosinţă asupra terenului agricol pentru care se solicită sprijin.

Aşadar, beneficiarii plăţilor directe trebuie să probeze, prin înscrisurile ataşate formularului de cerere de plată pentru suprafaţă, existenţa unui raport juridic de natură a justifica dreptul de folosinţă asupra terenului ce face obiectul unei cereri de ajutor financiar.

În primul rând, sentinţa este criticabilă sub aspectul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.. Astfel, pe de o parte, instanţa de fond a reţinut că reclamanta avea obligaţia, în calitate de beneficiar al asistenţei financiare, de a prezenta dovezi cu privire la dreptul de folosinţă şi utilizare a terenurilor pentru care a depus cererile de plată, precum şi obligaţia procesuală de a proba nelegalitatea şi netemeinicia actelor administrative, care se bucură de prezumţia de legalitate şi veridicitate.

Pe de altă parte, instanţa revine şi practic îşi contrazice propriile argumente expuse anterior, criticând în mod nejustificat conduita APIA şi concluzionând că sarcina probei revine pârâtei.

Astfel, considerentele sunt contradictorii şi au condus la pronunţarea unei hotărâri nelegale.

În al doilea rând, sentinţa este criticabilă sub aspectul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a prevederilor art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006 si art. 4 alin. (1)din OMADR nr. 246/2008.

In analizarea cauzei, instanţa a pierdut din vedere aspecte evidente si de relevanţă maximă, căutând practic o motivaţie profitabilă reclamantei-intimate în detalii procedurale, fără a sesiza chestiunile flagrante care arată culpa intimatei reclamante.

Aşa cum s-a arătat mai sus, beneficiarii plăţilor directe trebuie să probeze, prin înscrisurile ataşate formularului de cerere de plată unică pe suprafaţă, existenţa unui raport juridic de natură a justifica dreptul de folosinţă asupra terenului ce face obiectul cererii de ajutor financiar, dovedirea exploatării respectivului teren nefiind suficientă, prin prisma condiţiilor de eligibilitate generale, impuse prin dispoziţiile art. 7 alin. (1) din O.U.G. nr. 125/2006, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 4 alin. (1) din OMADR nr. 246/2008.

Curtea consideră în mod eronat ca fiind reale susţinerile reclamantei vizând echivocul modului de solicitare a relaţiilor de la cele trei primării Prin adresa nr. x/31.07.2012 Direcţia Antifraudă, Control Intern şi Supracontrol a solicitat relaţii primăriilor localităţilor B., Fulga şi Mizil, în sensul de a se comunica de către acestea dacă reclamanta figurează înscrisă în evidenţe cu suprafeţe de teren, iar în caz afirmativ, să se precizeze în ce perioadă, sub ce formă, cu ce suprafaţă, pe categorii de folosinţă şi blocuri fizice.

În realitate, prin adresa nr. x/31.07.2012, Direcţia Antifraudă, Control Intern şi Supracontrol a solicitat relaţii primăriilor localităţilor B., Fulga şi Mizil, în sensul de a se comunica de către acestea dacă reclamanta figurează înscrisă în evidenţele agricole cu suprafeţe de teren, iar în caz afirmativ, să se precizeze în ce perioadă, sub ce formă, cu ce suprafaţă, pe categorii de folosinţă şi blocuri fizice.

Prin adresele nr. x/2015 emisă de Primăria Mizil şi nr. 5596/2015 emisă de Primăria comunei B., la solicitarea expertului desemnat în cauză, pentru a induce în eroare instanţa de judecată, s-a comunicat că răspunsurile transmise iniţial către autoritatea pârâtă-reclamantă ar fi vizat situaţia la nivelul anului 2012, desi solicitarea nu a privit anul 2012, ci perioadele în care reclamanta a figurat înscrisă în evidenţele primăriilor cu suprafeţe de teren.

Mai mult de atât, din adresa nr. x/27.05.2015 reiese că reclamanta a utilizat suprafeţele în baza declaraţiilor pe propria răspundere, înregistrate la Primăria oraşului Mizil sub nr. x/22.01.2008, y/26.01.2009, z/24.04.2009, suprafeţe de teren care nu sunt înregistrate în registrul agricol al Primăriei oraşului Mizil.

Deşi instanţa de fond a revenit cu adresă către Primăriile localităţilor B., Mizil şi Fulga, pentru a se comunica concret suprafeţele care au făcut obiectul cererilor de plată depuse la APIA de către reclamantă în perioada 2008-2011, Primăria Oraşului Mizil nu a răspuns la solicitare, iar Primăria comunei B. nu a precizat care sunt suprafeţele pentru perioada 2008-2011, reiterând instanţei că nu a înţeles pentru ce perioadă s-au solicitat relaţiile de către autoritatea pârâtă.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata - reclamantă A. S.A. solicită respingerea recursurilor, ca nefondate.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este nefondat, hotărârea recurată nu conţine nici motive contradictorii şi nici străine de natura cauzei.

Astfel, instanţa de fond a reţinut, contrar celor susţinute de recurente, că, într-adevăr, reclamanta avea obligaţia să facă dovada folosinţei şi utilizării terenurilor pentru care a depus cererile de plată, în procedura de control, iar în cadrul acţiunii introductive de instanţă, având ca obiect anularea actelor administrative, aceeaşi reclamantă are sarcina să-şi dovedească pretenţiile - netemeinicia proceselor-verbale, după cum pârâta are posibilitatea să probeze temeinicia acestora, mai cu seamă a modului în care s-au stabilit suprafeţele eligibile.

Mai reţine instanţa de fond în legătură cu acest ultim aspect că pârâta nu a analizat, cu ocazia soluţionării contestaţiilor, modul de stabilire a suprafeţelor eligibile, împrejurare relevată şi de către instanţa supremă care a casat prima hotărâre pronunţată.

Mai mult de atât, instanţa de fond a repus cauza pe rol în vederea înlăturării oricăror nelămuriri în legătură cu stabilirea suprafeţelor eligibile şi a pus în vedere pârâtelor să prezinte modalitatea concretă de calcul, iar APIA nu a oferit nicio explicaţie asupra modului în care a stabilit suprafeţele eligibile, diferenţele dintre constatările APIA şi cele rezultate în urma cercetării judecătoreşti neputând fi explicate.

În aceste condiţii, instanţa de fond a considerat că sunt reale şi corecte susţinerile reclamantei, potrivit cărora actele administrative atacate sunt netemeinice si nelegale.

Aşa fiind, recurenta a prezentat trunchiat considerentele sentinţei, prima instanţă ducând raţionamentul până la capăt şi analizând de ce actele contestate sunt nelegale şi netemeinice.

Cât priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentele ridică o falsă problemă în faţa instanţei de recurs. Prin cererea introductivă s-a susţinut că actele administrative sunt nelegale şi netemeinice întrucât conţinutul acestora nu corespunde realităţii.

Susţinerile recurentelor potrivit cărora, chiar şi în urma comunicării informaţiilor de către cele două unităţi administrativ teritoriale (Mizil şi B.), procesele-verbale ar fi valabile întrucât şi din noile situaţii prezentate ar rezulta că există diferenţe între suprafeţele pentru care reclamanta a primit sume de bani şi cele pe care le-ar fi utilizat în realitate nu pot fi primite întrucât instanţa nu se poate substitui organului de control şi hotărârea pe care ar trebui să o pronunţe nu poate să ţină loc de act de control întocmit în condiţiile legii şi pe baza căruia reclamanta să fie sancţionată.

Instanţa nu era ţinută decât să verifice dacă constatările APIA sunt conforme cu realitatea şi dacă s-au bazat pe informaţii conforme, pentru a se pronunţa cu privire la legalitatea sau nelegalitatea proceselor-verbale.

Însăşi instanţa de fond în mod corect a statuat în cuprinsul hotărârii că nu a fost învestită cu o acţiune având de obiect "obligaţia de a face", respectiv stabilirea despăgubirilor/creanţei bugetare datorată de către reclamantă, ci cu cercetarea legalităţii şi temeiniciei unor acte administrative şi că stabilirea creanţei bugetare este atribuţia exclusivă a organelor expres prevăzute de lege, iar nu a instanţei judecătoreşti şi, conchide că, în condiţiile în care actele administrative contestate sunt nelegale şi netemeinice, instanţa nu poate, prin intermediul hotărârii, să emită alte acte administrative conform dispoziţiilor legale în materie.

Cu alte cuvinte, ceea ce recurentele au încercat pe parcursul judecăţii în fond, înţelegând şi chiar admiţând că procesele-verbale au fost întocmite în baza unor situaţii eronate, a fost să suplinească lipsurile acestora prin intermediul instanţei de judecată, lucru care în mod evident este inadmisibil.

Prin întâmpinare, intimate-reclamantă a invocat şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a recurentei pârâte APIA-Centrul Judeţean Prahova, apreciind că poate invoca excepţia menţionată în orice stare a procesului, adică inclusiv direct în recurs.

De asemenea, cu privire la recursul APIA - Centrul Judeţean Prahova, a cerut să se constate că acesta este identic cu cel formulat de către pârâta APIA, vizează aceleaşi cazuri de casare şi conţine aceleaşi "critici", cu singura diferenţă că, în loc să fie criticată hotărârea recurată, sunt reiterate susţinerile din întâmpinarea formulată în faţa instanţei de fond.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 8 aprilie 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 13 octombrie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

Intimata-reclamantă a renunţat la termenul de dezbateri din 13 octombrie 2021 la susţinerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a APIA - Centrul Judeţean Prahova, în cererea dedusă judecăţii.

Înalta Curte a invocat din oficiu excepţia nulităţii recursului pârâtei APIA - Centrul Judeţean Prahova, pentru nemotivare.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Examinând cu prioritate excepţia nulităţii recursului declarat de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Prahova, invocată din oficiu, Înalta Curte reţine următoarele:

Recurenta-pârâtă a invocat motivele de casare prevăzute de ar. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., însă, prin cererea de recurs nu formulează critici la adresa sentinţei, ci reia integral apărările din întâmpinarea de la fond, precum şi considerentele proceselor-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare. La acestea, recurenta-pârâtă a adăugat o seamă de seamă de aprecieri asupra probatoriului administrat şi a indicat anumite temeiuri de drept pe care, însă, nu le-a folosit în cadrul unui raţionament juridic, din care să poată fi decelate motive de nelegalitate a hotărârii.

Astfel, APIA-Centrul Judeţean Prahova susţine că solicitările de informaţii privitoare la A. adresate primăriilor localităţilor B., Mizil şi Fulga în anul 2012 nu s-au referit la campania agricolă 2012, ci solicitarea ar fi fost cuprinzătoare, referindu-se la înscrierea în evidenţele agricole ale primăriilor a societăţii A. S.A., cu indicarea perioadei, suprafeţelor, dreptului de folosinţă, categoriei de folosinţă şi a blocurilor fizice în care se regăsesc respectivele suprafeţe. De asemenea, arată că solicitările de informaţii adresate aceloraşi primării de către expertul desemnat în primul ciclu procesual ar induce în eroare cu privire la conţinutul răspunsurilor iniţiale adresate APIA de către aceste primării, iar în privinţa adreselor înaintate de către instanţă în rejudecare, apreciază că răspunsurile comunicate de primăriile localităţilor Mizil şi B. ar fi nerelevante.

Recurenta-pârâtă s-a referit şi la temeiurile în drept care au stat la baza emiterii actelor administrative contestate, respectiv art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006 şi art. 4 alin. (1) din Ordinul MADR nr. 246/2008, dar nu a formulat critici concrete la adresa interpretării şi aplicării acestor dispoziţii de către instanţa de fond.

Este de remarcat că, în esenţă, prin considerentele sentinţei, s-a reţinut că APIA nu a motivat corespunzător procesele-verbale de nereguli, neindicând nici pe parcursul judecăţii modalitatea de calcul a suprafeţelor (pentru care s-a solicitat sprijin financiar de către reclamantă în fiecare dintre campaniile agricole 2008-2011) în privinţa cărora APIA a considerat nedovedit dreptul de folosinţă, ca şi condiţie de acordare a sprijinului financiar prevăzută de cadrul normativ anterior citat. Instanţa de fond a stabilit, pe baza probatoriului administrat, că stabilirea suprafeţelor de teren pentru care nu s-a dovedit dreptul de folosinţă prin procesele-verbale de nereguli este incorectă.

Or, prin recursul declarat de APIA - Centrul Judeţean Prahova nu sunt expuse critici concrete faţă de argumentele judecătorului fondului, recursul constituind o reiterare a apărărilor din fond, bazate pe relaţiile comunicate de primăriile localităţilor B., Mizil şi Fulga în anul 2012 către APIA, adică în procedura administrativă care s-a finalizat prin emiterea titlurilor de creanţă.

Constatând că prin recurs nu sunt arătate argumente concrete în susţinerea cazurilor de casare invocate, spre deosebire de recursul declarat de pârâta APIA (central), prin care sunt invocate aceleaşi motive de casare, în temeiul art. 483 alin. (3), art. 486 alin. (1) lit. d) şi alin. (3), precum şi art. 489 alin. (1) şi (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite excepţia nulităţii recursului declarat de pârâta APIA-Centrul Judeţean Prahova.

2. Analizând recursul declarat de pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, Înalta Curte îl constată nefondat, pentru următoarele considerente:

Deşi prin acest recurs, de asemenea, se reiau apărările din fond precum şi aprecierile asupra probatoriului administrat prezentate şi în cadrul recursului anulat, recurenta-pârâtă APIA a expus şi critici concrete la adresa sentinţei, din perspectiva ambelor cazuri de casare invocate, care vor fi analizate în cele ce urmează.

Primul motiv de recurs invocat este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-pârâtă arătând că sentinţa cuprinde motive contradictorii. Astfel, pe de o parte, a stabilit că reclamantei îi revenea sarcina dovedirii dreptului de folosinţă şi a utilizării terenurilor pentru care a formulat cererile de plată, precum şi obligaţia procesuală de a proba nelegalitatea şi netemeinicia actelor administrative (care se bucură de prezumţia de legalitate şi veridicitate), iar pe de altă parte, contrazicându-şi argumentarea anterioară, a reţinut că pârâtele aveau obligaţia să probeze temeinicia actelor administrative emise, în cadrul litigiului de faţă.

Înalta Curte constată că aceste motive de recurs sunt nefondate, bazându-se pe o denaturare a argumentelor instanţei de fond. Trecând peste considerentele de ordin teoretic referitoare la sarcina probei, raţionamentul judecătorului fondului a fost coerent, iar potrivit acestuia pârâtele ar fi trebuit să probeze temeinicia actelor emise, în ceea ce priveşte stabilirea suprafeţelor de teren pentru care au reţinut că nu s-a dovedit dreptul de folosinţă.

Instanţa a concluzionat, pe baza probatoriului administrat, că suprafeţele de teren în privinţa cărora nu este dovedit dreptul de folosinţă nu au fost corect stabilite prin procesele-verbale de nereguli, iar APIA nu şi-a îndeplinit nici obligaţia de a analiza în mod real şi efectiv argumentele din contestaţiile administrative, preluând în decizii motivarea din procesele-verbale de nereguli.

Drept urmare, prin sentinţă s-a reţinut, ca motiv de anulare a actelor administrative, nemotivarea corespunzătoare şi lipsa de temeinicie a constatărilor, în raport de calculul suprafeţelor de teren pentru care reclamanta demonstrează existenţa dreptului de folosinţă.

Deci, urmărind întregul raţionament al instanţei, se constată că nu există nicio contradicţie în considerentele sentinţei.

Pentru aceste motive, Înalta Curte găseşte nefondate criticile subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă a arătat că sentinţa este dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a prevederilor art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006 coroborat cu art. 4 alin. (1) din Ordinul MADR nr. 246/2008.

Reiese din conţinutul criticilor şi din trimiterea la textele normative anterior indicate că ceea ce se invocă de către recurenta-pârâtă este nedovedirea de către reclamantă, în procedura administrativă de verificare a îndeplinirii condiţiilor acordării sprijinului financiar în campaniile 2008-2011, a dreptului de folosinţă asupra tuturor suprafeţelor de teren declarate în cererile de plată.

Recurenta-pârâtă reiterează că, pentru accesarea plăţilor, este necesară îndeplinirea a două condiţii legale respectiv: dovedirea dreptului de folosinţă asupra suprafeţelor de teren, prin prezentarea unui titlu valabil (de proprietate, arendare, concesiune, asociere în participaţiune, închiriere, comodat sau alte dovezi asupra dreptului de folosinţă) şi dovedirea utilizării/exploatării suprafeţelor de teren (pe calea adeverinţelor eliberate de primăriile localităţilor în a căror rază administrativă se găsesc suprafeţele de teren declarate de beneficiar în cererile de sprijin).

Motivul care a condus la emiterea celor patru procese-verbale de nereguli corespunzătoare campaniilor agricole 2008-2011 a fost nedovedirea de către reclamantă a acestui drept de folosinţă pentru o parte semnificativă din suprafeţele de teren declarate, ceea ce a atras retragerea integrală a plăţilor din cadrul schemelor de sprijin pe suprafaţă.

Recurenta-pârâră consideră că instanţa de fond a ignorat demonstrata flagrantă inadvertenţă între suprafeţele declarate prin cererile de plată de către reclamantă şi cele pentru care a putut dovedi efectiv dreptul de folosinţă, trecând astfel peste aspecte factuale evidente şi relevante ale cauzei, în favoarea unei motivări profitabile intimatei-reclamante, respectiv a relevării unor aspecte pe care le-a apreciat ca impunând soluţia de anulare a actelor administrative.

Înalta Curte constată că, într-adevăr, judecătorul fondului, valorificând probatoriul administrat, a reţinut că reclamanta a declarat în cererile de plată suprafeţe mai mari decât cele pentru care este dovedit dreptul de folosinţă. S-a bazat pentru stabilirea acestui fapt pe informaţiile comunicate în timpul procesului de către primăriile localităţilor B., Mizil şi Fulga (în a căror rază teritorială se află suprafeţele de teren pentru care s-au formulat cererile de plată) şi pe tabelele anexă referitoare la titlurile de folosinţă asupra terenurilor. Însă, constatările esenţiale ale instanţei de fond care au condus la soluţia de anulare a actelor administrative au fost următoarele:

- din procesele-verbale contestate nu rezultă modalitatea de calcul a suprafeţelor de teren pentru care nu s-a demonstrat dreptul de folosinţă, dat fiind că aceste procese-verbale s-au întemeiat exclusiv pe informaţii comunicate de către cele trei primării, între care primăriile comunei B. şi oraşului Mizil nu au avut în vedere campaniile agricole 2008-2011, ci campania agricolă 2012, datorită echivocului solicitărilor APIA;

- APIA nu a analizat efectiv contestaţiile administrative (în care s-a evidenţiat inclusiv eroarea cu privire la conţinutul relaţiilor comunicate de primării) şi nici tabelele cu suprafeţe din perspectiva dreptului de folosinţă afirmat, ci a preluat tale quale constatările proceselor-verbale de nereguli;

- din relaţiile comunicate de primăriile celor trei localităţi pe parcursul judecăţii rezultă o suprafaţă totală de teren pentru care este dovedit dreptul de folosinţă diferită de cea avută în vedere la emiterea fiecărui proces-verbal de nereguli, iar verificarea APIA nu a avut în vedere şi perspectiva încadrării acestor suprafeţe în blocurile fizice;

- APIA nu a dat curs solicitării instanţei de a da explicaţii suplimentare cu privire la modalitatea de calcul a suprafeţelor pentru care a considerat nedovedit dreptul de folosinţă, reluând aceleaşi considerente expuse în conţinutul actelor administrative, fără nicio lămurire în sensul a ceea ce i s-a solicitat expres.

În aceste circumstanţe, instanţa de fond a reţinut că actele administrative nu sunt motivate corespunzător şi că este imposibilă verificarea temeiniciei constatărilor din aceste acte.

Înalta Curte constată că susţinerea recurentei-pârâte privitoare la greşita aplicare a dispoziţiilor art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006, coroborat cu art. 4 alin. (1) din Ordinul MADR nr. 246/2008 nu poate fi reţinută, chiar dacă înseşi considerentele instanţei de fond atestă că reclamanta a declarat în cererile de sprijin financiar suprafeţe mai mari decât cele pentru care a obţinut ajutor financiar.

Instanţa de fond, pe de o parte, a subliniat că este învestită cu cercetarea legalităţii şi temeiniciei actelor administrative, iar nu cu stabilirea creanţei bugetare datorate de reclamantă, care intră în atribuţiile autorităţii pârâte, iar pe de altă parte, a stabilit că nedovedirea dreptului de folosinţă în conformitate cu dispoziţiile legale citate, aşa cum a fost susţinută prin procesele-verbale de nereguli, s-a dovedit a fi incorectă.

Înalta Curte reţine că demonstrarea numai a unei parţiale netemeinicii a actului administrativ ar trebui să conducă, în principiu, la anularea în parte, iar nu în tot a acestuia. Însă, în cauză, este relevant că, pe parcursul celor două cicluri procesuale, APIA a rămas ancorată în dovezile pe care s-au întemeiat procesele-verbale de nereguli, în condiţiile în care nici nu a analizat efectiv contestaţiile administrative ale reclamantei. Fără cuvenita adaptare a autorităţii pârâte la conţinutul cercetării judecătoreşti asupra dreptului de folosinţă, nu s-a ajuns la lămurirea deplină a gradului neregulilor reale şi a corecţiei care s-ar fi impus în raport de neregulile reale, iar nu de cele stipulate greşit în conţinutul proceselor-verbale de nereguli.

În raport de analiza efectuată de instanţa de fond, Înalta Curte constată că nu rezultă o greşită aplicare a prevederilor art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006 coroborat cu art. 4 alin. (1) din Ordinul MADR nr. 246/2008, motiv pentru care se impune respingerea recursului, ca nefondat.

De altfel, recurenta-pârâtă nu a criticat direct concluziile cercetării judecătoreşti referitoare la stabilirea eronată prin procesele-verbale de nereguli a suprafeţelor de teren pentru care nu există documente justificative cu privire la dreptul de folosinţă, ci a reluat numai apărările formulate în faţa instanţei de fond.

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Anulează recursul declarat de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Prahova împotriva sentinţei civile nr. 235 din 5 decembrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nemotivat.

Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale împotriva sentinţei civile nr. 235 din 5 decembrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 octombrie 2021.