Judicial transfer discretion and mandatory reasoning requirements for administrative court decisions

Şedinţa publică din data de 28 ianuarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin contestaţia înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa sub nr. x/2019, în urma regulatorului de competenţă pronunţat de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, contestatorul A. a solicitat anularea Hotărârii nr. 36 din 17 ianuarie 2019 a secţiei pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, prin care i s-a respins cererea de transfer de la Judecătoria Constanţa la Curtea Militară de Apel Bucureşti.

De asemenea, a solicitat obligarea intimatului Consiliul Superior al Magistraturii la emiterea unei noi hotărâri prin care să aprobe transferul judecătorului de la Judecătoria Constanţa la Curtea de Apel Militară Bucureşti.

În drept, contestaţia a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 29 alin. (5) din Legea nr. 317/2004; prin notele scrise depuse la dosar, la data de 02.10.2020, reclamantul a invocat excepţia de excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 32 alin. (2) din Legea nr. 303/2004 în raport de prevederile art. 1 alin. (4) şi (5), art. 61 alin. (1), art. 73 alin. (3) lit. l), art. 125 alin. (2) şi art. 133 alin. (1) din Constituţia României, solicitând sesizarea Curţii Constituţionale şi suspendarea judecăţii cauzei până la soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate invocate.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 155/CA din 5 noiembrie 2020, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

În baza art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992 a sesizat Curtea Constituţională pentru a decide asupra excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 32 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, în raport de prevederile art. 1 alin. (4) şi (5), art. 61 alin. (1), art. 73 alin. (3) lit. 1, art. 125 alin. (2) şi art. 133 alin. (1) din Constituţia României, invocată de reclamantul A.; a respins cererea formulată de reclamant privind suspendarea judecăţii până la soluţionarea de către Curtea Constituţională a excepţiei de neconstituţionalitate, ca neîntemeiată; a respins acţiunea promovată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, ca neîntemeiată.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 155/CA din 5 noiembrie 2020 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctele 6 şi 8 din C. proc. civ.

În susţinerea primului motiv de casare, recurentul a invocat nemotivarea hotărârii judecătoreşti, arătând faptul că judecătorul de primă instanţă doar a enumerat criteriile legale pentru transferul judecătorilor şi a preluat integral argumentele expuse în întâmpinare, fără a proceda la o analiză logică şi juridică proprie a apărărilor formulate pe parcursul procesului civil, după care a concluzionat că:

"instanţa de contencios administrativ nu poate obliga pârâtul la rezolvarea într-un anumit fel a cererii reclamantului, în condiţiile în care are un drept de apreciere, aşadar, o putere discreţionară asupra situaţiei de fapt, conferită de lege"; în opinia recurentului, soluţionând cauza de această manieră şi refuzând să analizeze cererea prin prisma apărărilor invocate ce se sprijină pe prevederile Regulamentului privind transferul judecătorilor şi al procurorilor, întrucât intimatul are o putere discreţionară asupra situaţiei de fapt, instanţa de fond de fond ar fi încălcat dreptul său de acces la justiţie.

Aceasta deoarece judecătorul avea obligaţia de a motiva hotărârea judecătorească şi de a analiza argumentele pe care titularul acţiunii le-a prezentat în cuprinsul cererii de chemare în judecată şi precizările formulate pe parcursul procesului civil, prin prisma prevederilor ce reglementează transferul judecătorilor şi al procurorilor.

A doua critică, subsumată motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., vizează nelegalitatea Hotărârii nr. 36/17.01.2019, prin prisma faptului că intimatul, susţine recurentul, ar fi încălcat prevederile art. 3 din Regulamentul privind transferul judecătorilor şi al procurorilor întrucât soluţionarea cererii de transfer s-a realizat doar prin raportare la o parte dintre criteriile regulamentare, cu toate că norma juridică impune o analiză coroborată a tuturor criteriilor legale, în vedere menţinerii unui echilibru între interesul public, al bunei funcţionari a instanţelor implicate în procedura de transfer şi interesul personal, al persoanelor implicate într-o astfel de procedură.

Arată recurentul-reclamant că, deşi intimatul menţionează că gestionarea resurselor umane din sistemul judiciar este atributul Consiliului Superior al Magistraturii, pentru evitarea unor grave disfuncţionalităţi în activitatea instanţelor şi a parchetelor, aspect pe care nu îl contestă, totuşi puterea de apreciere a acestuia nu trebuie să fie discreţionară ci, dimpotrivă, circumscrisă prevederilor legale.

În cazul concret, la cauza dedusă judecăţii, în afară de lipsa producerii unor grave disfuncţionalităţi a instanţelor implicate în procedura de transfer, intimatul nu ar fi reflectat asupra aspectelor de ordin profesional şi personal (precum vechimea în specializare în materie penală, efectuarea stagiului militar, dobândirea calităţii de ofiţer în rezervă etc.) pe care le-a invocat recurentul, atât în cuprinsul cererii de chemare în judecată, cât şi prin plângerea prealabilă formulată; încălcarea prevederilor art. 3 din Regulament i-ar fi produs o vătămare constând în aceea că soluţionarea cererii de transfer s-ar fi realizat fără respectarea cerinţelor legale, ci în baza unor criterii analizate în mod selectiv şi de o manieră neconvingătoare.

O altă critică constă în aceea că intimatul nu ar fi analizat criteriul volumului de activitate al instanţelor implicate în procedura de transfer, cu toate că acesta constituie un criteriu obligatoriu ce trebuie avut în vedere la soluţionarea cererilor de transfer, potrivit art. 3 din Regulamentul anterior invocat.

1.4. Apărările formulate de intimat

Intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că hotărârea instanţei de fond este legală şi motivată corespunzător, fiind interpretate şi aplicate în mod corect toate dispoziţiile incidente din materia transferului la instanţele militare, iar faptul că s-au avut în vedere o serie de argumente expuse de intimat în cuprinsul întâmpinării, nu înseamnă că instanţa nu şi-a motivat hotărârea, apărările Consiliului Superior al Magistraturii formând convingerea instanţei în sensul soluţiei pronunţate, ca urmare a pertinenţei lor.

În opinia intimatului-pârât, faptul că nu s-a răspuns în detaliu tuturor aspectelor invocate de recurentul-reclamant prin cererea de chemare în judecată, nu constituie un motiv de casare a sentinţei recurate, în condiţiile în care instanţa de fond şi-a expus argumentele de fapt şi de drept apte de a fundamenta în concret soluţia dată, de natură a explica părţilor hotărârea luată, ceea ce nu înseamnă un răspuns exhaustiv al tuturor argumentelor aduse de parte, ci un răspuns al argumentelor fundamentale, al acelora care sunt susceptibile, prin conţinutul lor, să influenţeze soluţia, precum şi de a permite un control judecătoresc adecvat.

Astfel, în opinia intimatului, aşa cum în mod corect ar fi reţinut şi instanţa de fond, din interpretarea tuturor dispoziţiilor legale şi regulamentare privitoare la transferul judecătorilor la instanţele militare rezultă că gestionarea resurselor umane în sistemul judiciar, reprezintă atributul Consiliului Superior al Magistraturii, astfel încât ocuparea posturilor vacante trebuie să se raporteze la raţiunile şi necesităţile sistemului judiciar, pentru evitarea provocării unor grave disfuncţionalităţi în activitatea instanţelor; art. 3 din Regulamentul indicat nu prevede în mod exhaustiv criteriile avute în vedere la soluţionarea cererilor de transfer şi nu stabileşte o ordine de prioritate a acestora în funcţie de ordinea în care sunt prevăzute, revenind secţiei pentru judecători din cadrul CSM atribuţia să evalueze aceste criterii prin prisma raportului dintre interesul individual şi cel general.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Se reţine că, prin acţiunea introductivă, reclamantul-recurent a contestat Hotărârea nr. 36 din 17 ianuarie 2019 prin care secţia pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii a respins cererea sa de transfer, de la Judecătoria Constanţa la Curtea Militară de Apel Bucureşti; a solicitat anularea hotărârii atacate şi obligarea intimatului la emiterea unei noi hotărâri prin care să-i aprobe transferul între cele două instanţe, invocând dispoziţiile art. 29 alin. (5) din Legea nr. 317/2004.

Prin sentinţa ce face obiectul prezentului recurs, curtea de apel a respins acţiunea introductivă, în condiţiile expuse în preambulul acestei decizii.

Examinând hotărârea prin prisma motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată caracterul fondat al recursului din această perspectivă, pentru considerentele următoare:

Se impune a se preciza cu prioritate faptul că, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt si de drept care au format convingerea instanţei, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât si cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

În mod necesar, o hotărâre judecătorească trebuie sa cuprindă, în motivarea sa, argumentele pro si contra care au format, în fapt si în drept, convingerea instanţei cu privire la soluţia pronunţată, argumente care trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susţinerile si apărările părţilor, iar pe de altă parte, la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii, în caz contrar, fiind lipsită de suport probator şi legal şi pronunţată cu nerespectarea prevederilor textului de lege anterior menţionat. Motivarea este, aşadar, un element esenţial al unei hotărâri judecătoreşti, o puternică garanţie a imparţialităţii judecătorului şi a calităţii actului de justiţie, precum şi o premisă a exercitării corespunzătoare, de către instanţa superioară, a atribuţiilor de control judiciar, de legalitate si temeinicie.

În practica instanţei supreme (de ex., Decizia nr. 4362/17 oct. 2018, S. a II-a civ., Dec. 1025/15 mai 2019, S. a II-a civ. etc.), dar şi în doctrina de specialitate (de ex. "Drept procesual civil-ediţia a 5-a revizuită şi adăugită", G.Boroi, M.Stancu, p.673, editura Hamangiu, 2020), s-a arătat frecvent faptul că motivarea soluţiei, cea mai întinsă parte a unei hotărâri judecătoreşti, trebuie să fie precisă şi necontradictorie, astfel încât din ea să rezulte justeţea soluţiei pronunţate, presupunând răspunsuri precise la toate capetele de cerere şi la toate apărările formulate, pe baza tuturor probelor administrate, a argumentelor şi raţionamentelor juridice, a principiilor şi a regulilor de drept substanţial şi procedural; dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observaţiile părţilor sunt corect examinate de către instanţă, aceasta având obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa, iar realitatea acestui demers şi efectivitatea lui trebuie să se reflecte în considerente, neputând fi rezultatul unei presupuneri.

Din considerentele sentinţei analizate nu rezultă acest examen efectiv al argumentelor şi probelor administrate, iar hotărârea, în întregul ei, nu corespunde exigenţelor anterior descrise. Aceasta deoarece, aşa cum a susţinut recurentul, pe drept cuvânt, judecătorul fondului s-a limitat la a menţiona faptul că îndeplinirea condiţiilor pentru a avea întâietatea la transfer şi de care se prevalează reclamantul nu ar fi suficientă pentru acordarea transferului solicitat, textul de lege stabilind condiţiile obligatorii pentru acordarea vocaţiei la transfer şi creând doar ipoteza premisă pentru analiza oportunităţii acordării transferului, analiză care se impunea cu atât mai mult cu cât existau mai mulţi candidaţi pentru acelaşi post. De asemenea, curtea de apel a menţionat, în motivarea deciziei criticată, faptul că aspectul încărcăturii de dosare pe judecător nu a fost determinant în evaluarea cererii reclamantului, analiza pârâtului vizând un cumul de factori, dar fără a menţiona aceşti factori şi fără a realiza o minimă analiză a acestora sau a justeţii, în concret, a aplicării lor, din perspectiva aspectelor de nelegalitate pretinse de titularul acţiunii.

În rest, partea din sentinţa analizată pe care curtea de apel ar fi trebuit să o afecteze redării considerentelor pe care şi-a sprijinit soluţia, respectiv explicitării argumentelor avute în vedere şi care i-au format convingerea, este afectată, în cea mai mare parte a ei, redării unor considerente de natură teoretică despre oportunitate/legalitate şi despre natura vătămării în materia contenciosului administrativ ori a conţinutului unor dispoziţii legale, fără ca argumentele reclamantului să fie analizate în vreun fel, decât în mică măsură.

Astfel, contrar susţinerilor intimatului-pârât, este fără putere de tăgadă că judecătorul de primă instanţă nu a analizat în niciun fel şi, prin urmare, nu a răspuns argumentelor titularului cererii introductive referitoare la nelegalitatea hotărârii contestate, din perspectiva aspectelor semnalate de recurent şi care, în opinia acestuia, reflectă excesul de putere al pârâtului şi, ca urmare, nelegalitatea actului administrativ atacat.

Este unanim admis că, atâta timp cât motivarea unei hotărâri judecătoreşti ar trebui să evidenţieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esenţiale ce i-au fost prezentate, dacă, în considerente, instanţa nu analizează probele care au fost administrate, nu stabileşte împrejurările de fapt esenţiale în cauză, nu evocă normele substanţiale si procedurale incidente şi aplicarea lor în speţă, nu analizează argumentele importante şi nu justifică înlăturarea apărărilor esenţiale care susţin opinia contrară, soluţia exprimată prin dispozitiv rămâne nesusţinută şi pur formală; o astfel de hotărâre devine arbitrară si nu permite exercitarea controlului judiciar.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele arătate, întrucât instanţa de fond nu a realizat o reală cercetare a fondului cauzei, hotărârea fiind nemotivată sub toate aspectele evidenţiate, Înalta Curte, potrivit dispoziţiilor art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, în rejudecare urmând a se analiza şi aspectele de fond invocate în susţinerea motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ. şi pe care Înalta Curte nu le-a mai analizat, faţă de soluţia casării cu trimitere

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 155/CA din 5 noiembrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 ianuarie 2022.