Scope of cassation review and legal validity of interim administrative acts: challenge to home isolation monitoring requirements for SARS-CoV-2 patients

Şedinţa publică din data de 21 octombrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 19.10.2020, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, anularea parţială a Ordinului Ministerului Sănătăţii nr. 1513/2020, publicat în Monitorul Oficial la data de 09.09.2020, respectiv a dispoziţiilor privind obligaţiile medicului de familie în monitorizarea pacienţilor diagnosticaţi cu boala Covid-19 aflaţi în izolare la domiciliu şi declararea acestora ca vindecaţi, respectiv anularea:

- anexei 3 lit. C) pct. 1 lit. a) alin. (3) teza penultimă şi alin. (4) şi (5) din Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 1513/2020

Alin.(3) "...Monitorizarea stării de sănătate a pacientului pe perioada izolării la domiciliu sau la locaţia declarată de persoana izolată se face de către medicul de familie, zilnic, telefonic, prin consultaţie medicală la distanţă, pentru o perioadă de până la 14 zile de la data recoltării primei probe pozitive,

Alin. (4) "In cazul în care medicul de familie care monitorizează pacienţii respectivi constată apariţia unor simptome sugestive în contextul bolii COVID-19 şi, implicit, agravarea stării de sănătate a acestora, va îndruma aceşti pacienţi către unităţile spitaliceşti desemnate pentru tratarea pacienţilor cu boala COVID-19, unde se vor deplasa cu ambulanţa, conform protocolului de transport al pacientului pozitiv SARS-CoV-2",

Alin. (5) "Medicul de familie va declara pacientul vindecat pe baza rezultatelor monitorizării zilnice telefonice, prin consultaţia medicală la distanţă, ce va urmări starea de sănătate a pacientului (absenţa manifestărilor clinice pe parcursul perioadei de monitorizare). Starea de vindecat va fi comunicată în scris prin scrisoare medicală trimisă prin utilizarea mijloacelor de comunicare electronică la distanţă direcţiei de sănătate publică judeţene/a municipiului Bucureşti, ce are obligaţia introducerii statutului de vindecat în platforma CORONAFORMS în decurs de 24 de ore de la primirea scrisorii";

- anexei 3 lit. C) pct. 1 lit. b) alin. (2) teza penultima şi alin. (3) din Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 1513/2020:

Alin. (2) "... Monitorizarea stării de sănătate a pacientului pe perioada izolării la domiciliu sau la locaţia declarată de persoană se face de către medicul de familie, zilnic, telefonic, prin consultaţie medicală la distanţă",

Alin. (3) "Medicul de familie va declara pacientul vindecat pe baza rezultatelor monitorizării zilnice, prin consultaţia medicală la distanţă, considerând drept criterii de vindecare absenţa manifestărilor clinice pe parcursul perioadei de monitorizare. Starea de vindecat va fi comunicată în scris prin scrisoare medicală transmisă prin utilizarea mijloacelor de comunicare electronică la distanţă direcţiilor de sănătate publică judeţene/a municipiului Bucureşti, care are obligaţia introducerii statutului de vindecat în platforma CORONAFORMS în decurs de 24 de ore de la primirea scrisorii";

- anexa 3 lit. C) pct. 1 lit. c) alin. (1) teza penultima şi alin. (2) teza iniţială din Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 1513/2020:

Alin. (1) "... Pacienţii cu test de control negativ pentru ARN SARS-CoV-2 sunt declaraţi vindecaţi la externare de către unitatea sanitară, iar cei cărora li s-a recomandat izolarea sunt declaraţi vindecaţi de către medicul de familie, la încheierea perioadei de izolare recomandate",

Alin. (2) "Monitorizarea stării de sănătate a pacientului pe perioada izolării la domiciliu sau la locaţia declarată de persoană se face de către medicul de familie, zilnic, prin consultaţie medicală la distanţă".

2. Soluţia primei instanţe

Prin sentinţa nr. 345 din 26 noiembrie 2020, Curtea a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi excepţia lipsei de interes în promovarae acţiunii, invocate de pârâtul Ministerul Sănătăţii.

A admis acţiunea reclamantei şi a anulat următoarele dispoziţii din Anexa 3 a Ordinului Ministerului Sănătăţii nr. 1513/2020 (Anexa 3 "Plan privind modalitatea de aplicare a măsurilor în domeniul sănătăţii publice în situaţii de risc epidemiologic de infectare cu virusul SARS-CoV-2 de către unităţile sanitare, de către serviciile de ambulanţă judeţene şi Serviciul de Ambulanţă Bucureşti-Ilfov, precum şi de medicii de familie"):

a) Dispoziţiile de la lit. C) ("C. Criterii de internare şi externare pentru pacienţii cu COVID-19"), pct. 1 ("1. Internarea şi externarea pacienţilor se realizează în funcţie de următoarele criterii de severitate a cazului şi de prezenţa/absenţa factorilor de risc pentru COVID-19"), lit. a) alin. (3) teza penultimă din Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 1513/2020, potrivit cărora "Monitorizarea stării de sănătate a pacientului pe perioada izolării la domiciliu sau la locaţia declarată de persoana izolată se face de către medicul de familie, zilnic, telefonic, prin consultaţie medicală la distanţă, pentru o perioadă de până la 14 zile de la data recoltării primei probe pozitive.";

b) Dispoziţiile de la lit. C) ("C. Criterii de internare şi externare pentru pacienţii cu COVID-19"), pct. 1 ("1. Internarea şi externarea pacienţilor se realizează în funcţie de următoarele criterii de severitate a cazului şi de prezenţa/absenţa factorilor de risc pentru COVID-19"), lit. a) alin. (4) din Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 1513/2020, potrivit cărora "În cazul în care medicul de familie care monitorizează pacienţii respectivi constată apariţia unor simptome sugestive în contextul bolii COVID-19 şi, implicit, agravarea stării de sănătate a acestora, va îndruma aceşti pacienţi către unităţile spitaliceşti desemnate pentru tratarea pacienţilor cu boala COVID-19, unde se vor deplasa cu ambulanţa, conform protocolului de transport al pacientului pozitiv SARS-CoV-2".

c) Dispoziţiile de la lit. C) ("C. Criterii de internare şi externare pentru pacienţii cu COVID-19"), pct. 1 ("1. Internarea şi externarea pacienţilor se realizează în funcţie de următoarele criterii de severitate a cazului şi de prezenţa/absenţa factorilor de risc pentru COVID-19"), lit. a) alin. (5) din Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 1513/2020, potrivit cărora "Medicul de familie va declara pacientul vindecat pe baza rezultatelor monitorizării zilnice telefonice, prin consultaţia medicală la distanţă, ce va urmări starea de sănătate a pacientului (absenţa manifestărilor clinice pe parcursul perioadei de monitorizare). Starea de vindecat va fi comunicată în scris prin scrisoare medicală trimisă prin utilizarea mijloacelor de comunicare electronică la distanţă direcţiei de sănătate publică judeţene/a municipiului Bucureşti, ce are obligaţia introducerii statutului de vindecat în platforma CORONAFORMS în decurs de 24 de ore de la primirea scrisorii".

d) Dispoziţiile de la lit. C) ("C. Criterii de internare şi externare pentru pacienţii cu COVID-19"), pct. 1 ("1. Internarea şi externarea pacienţilor se realizează în funcţie de următoarele criterii de severitate a cazului şi de prezenţa/absenţa factorilor de risc pentru COVID-19"), lit. b) alin. (2) a doua propoziţie din Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 1513/2020, potrivit cărora "Monitorizarea stării de sănătate a pacientului pe perioada izolării la domiciliu sau la locaţia declarată de persoană se face de către medicul de familie, zilnic, telefonic, prin consultaţie medicală la distanţă".

e) Dispoziţiile de la lit. C) ("C. Criterii de internare şi externare pentru pacienţii cu COVID-19"), pct. 1 ("1. Internarea şi externarea pacienţilor se realizează în funcţie de următoarele criterii de severitate a cazului şi de prezenţa/absenţa factorilor de risc pentru COVID-19"), lit. b) alin. (3) din Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 1513/2020, potrivit cărora "Medicul de familie va declara pacientul vindecat pe baza rezultatelor monitorizării zilnice, prin consultaţia medicală la distanţă, considerând drept criterii de vindecare absenţa manifestărilor clinice pe parcursul perioadei de monitorizare. Starea de vindecat va fi comunicată în scris prin scrisoare medicală transmisă prin utilizarea mijloacelor de comunicare electronică la distanţă direcţiei de sănătate publică judeţene/a municipiului Bucureşti, care are obligaţia introducerii statutului de vindecat în platforma CORONAFORMS în decurs de 24 de ore de la primirea scrisorii."

f) Dispoziţiile de la lit. C) ("C. Criterii de internare şi externare pentru pacienţii cu COVID-19"), pct. 1 ("1. Internarea şi externarea pacienţilor se realizează în funcţie de următoarele criterii de severitate a cazului şi de prezenţa/absenţa factorilor de risc pentru COVID-19"), lit. c) alin. (1) a cincea frază din Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 1513/2020, potrivit cărora "Pacienţii cu test de control negativ pentru ARN SARS-CoV-2 sunt declaraţi vindecaţi la externare de către unitatea sanitară, iar cei cărora li s-a recomandat izolarea sunt declaraţi vindecaţi de către medicul de familie, la încheierea perioadei de izolare recomandate.

g) Dispoziţiile de la lit. C) ("C. Criterii de internare şi externare pentru pacienţii cu COVID-19"), pct. 1 ("1. Internarea şi externarea pacienţilor se realizează în funcţie de următoarele criterii de severitate a cazului şi de prezenţa/absenţa factorilor de risc pentru COVID-19"), lit. c) alin. (2) prima propoziţie din Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 1513/2020, potrivit cărora "Monitorizarea stării de sănătate a pacientului pe perioada izolării la domiciliu sau la locaţia declarată de persoană se face de către medicul de familie, zilnic, prin consultaţie medicală la distanţă".

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul Sănătăţii a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., apreciind că hotârea a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, şi a solicitat casarea sentinţei recurate şi, pe fond, respingerea acţiunii.

A precizat recurentul că, în data de 27.10.2020, a fost semnat Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 1819/2020 privind modificarea şi completarea Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 1513/2020 prin care au fost modificate şi înlocuite dispoziţiile Anexei nr. 3 lit. C) în totalitate, dispoziţii care au făcut obiectul cererii de chemare în judecată.

A arătat că, în susţinerea OMS nr. 1513/2020 cu modificările şi comopletările ulterioare au fost emise O.U.G. nr. 180/22.10.2020 prin care este stabilit un tarif pentru caz monitorizare, Legea nr. 136/2020, republicată, Ordinul comun MS şi CNAS nr. 1822/1103/27.10.2020.

În continuarea cererii de recurs, recurentul-pârât a făcut aprecieri cu privire la situaţia epidemiologică fără precedent, care a îndemnat ramurile implicate la solidaritate şi altruism, prioritatea zero în sistemul de sănătate fiind limitarea răspândirii infectării cu SARS-CoV-2, regulile de acordare a serviciilor medicale fiind adaptate permanent.

Referitor la nemulţumirile legate de monitorizarea pacienţilor asimptomatici, aceasta reprezintă o soluţie adaptată la situaţia actuală, implicarea medicilor de familie fiind un act esenţial pentru a ajuta reducerea presiunii pe sistemul medical de urgenţă.

Astfel, monitorizare pacienţilor izolaţi, aflaţi pe lista de capitaţie a unui medic de familie, reprezintă o obligaţie dispusă prin lege, respectiv art. 67 din Legea nr. 95/2020, principiile ce definesc medicina de familie ca specialitate cu profil particular indicând faptul că aceasta asigură asistenţă de prim contact, pe întreaga durată a vieţii pacientului, atât pe plan familial, cât şi comunitar, în relaţie directă cu mediul în care trăieşte.

A concluzionat recurentul că, ţinându-se cont de precizările Legii nr. 95/2006, de caracterul umanitar al profesiei de medic, de faptul că medicul acţionează respectând voinţa pacientului şi dreptul acestuia de a refuza sau opri o intervenţie medicală, de criza actuală sanitară şi de specificul monitorizării prevăzute de O.U.G. nr. 180/2020 prin mijloace de comunicare la distanţă, medicii de familie sunt obligaţi a supraveghea starea de sănătate a pacienţilor de pe lista proprie, iar prin dispoziţiile Legii nr. 136/2020, O.U.G. nr. 180/2020, Ordinul comun MS şi CNAS 1822/1103/2020, OMS nr. 1513/2020, nu sunt instituite atribuţii suplimentare medicilor de familie.

A mai solicitat recurentul ca, avându-se în vedere că la data de 17.10.2020 a fost semnat OMS nr. 1819/2020 privind modificarea şi completarea OMS nr. 1513/2020 prin care au fost modificate şi înlocuite dispoziţiile Anexei nr. 3, lit. C) în totalitate, dispoziţii ce au făcut obiectul cererii de chemare în judecată, să se constate că cererea de chemare în judecată a rămas fără obiect.

4. Apărările formulate

Intimata-reclamantă Asociaţia Medicilor de Medicina Familiei/Medicină Generală a judeţului Arad a formulat întâmpinare, prin care a apreciat că, deşi recurentul invocă motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul nu indică ce norme de drept material ar fi încălcat prima instanţă.

Pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurent, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, neputându-se reţine incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pentru următoarele considerente.

5.1. Referitor la excepţia nulităţii recursului invocată prin întâmpinarea intimatei-reclamante Asociaţia Medicilor de Medicina Familiei/Medicină Generală a judeţului Arad, Înalta Curte reţine că, într-adevăr, susţinerile recurentului (expuse la pct. 3 al prezentei decizi) nu se pot circumscrie ipotezei avute în vedere de textul legal invocat.

Potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., "Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", legiuitorul înţelegând să încadreze calea de atac a recursului în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres şi limitativ de dispoziţiile art. 488 C. proc. civ.

Reglementând calea de atac a recursului, legiuitorul prevede, fără echivoc, că scopul acestei căi extraordinare de atac este acela de a supune instanţei de control judiciar competente examinarea conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Recursul nu reprezintă o cale de atac devolutivă, nefiind menit a corecta eventualele greşeli de apreciere a situaţiei de fapt deduse judecăţii ori de valorificare a probatoriului administrat în cauză, instanţa de recurs fiind competentă a verifica exclusiv încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material sau procesual, într-una sau mai multe din ipotezele limitativ prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Suplimentar celor arătate anterior, se impune a fi precizat faptul că obligaţia de motivare a recursului presupune concretizarea criticilor recurentului în raport de soluţia instanţei de fond.

Înalta Curte constată că deşi, la nivel formal, recurentul-reclamant a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., memoriul de exercitare a căii de atac nu cuprinde o dezvoltare concretă a ipotezelor avute în vedere de legiuitor pentru reglementarea acestui motiv de casare.

O atare critică ar fi presupus, în primul rând, identificarea explicită a normei sau normelor de drept material aplicabile cauzei şi apoi demonstrarea modului în care măsurile adoptate de instanţa fondului încalcă sau reprezintă o greşită aplicare a acestor norme de drept material, aspecte ce nu se regăsesc, însă, în cuprinsul cererii de recurs.

Alegaţiile din cererea de recurs nu se referă la nelegalitatea hotărârii recurate, ci vizează elemente de fapt ale cauzei şi aprecieri ale recurentului cu privire la situaţia pandemică actuală şi la atribuţiile medicilor.

Prin urmare, exprimarea nemulţumirii faţă de soluţia adoptată şi aprecierea recurentului că instanţa ar fi aplicat o dispoziţie legală străină situaţiei de fapt, fără a preciza în ce constă eroarea instanţei, nu reprezintă critici de nelegalitate în sensul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., că hotărârea primei instanţe ar fi pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material aplicabile cauzei.

5.2. Cu toate acestea, împrejurarea că unele dintre criticile recurentului nu pot fi reţinute nu atrage nulitatea recursului declarat, Înalta Curte analizând, din perspectiva motivului de casare invocat de recurent, aspectul referitor la rămânerea fără obiect a acţiunii, aspect invocat în cererea de recurs.

După cum a argumentat recurentul-pârât, Ordinul nr. 1513/09.09.2020 emis de Ministrul Sănătăţii, a cărui anulare parţială, în privinţa Anexei 3 lit. C), s)-a solicitat prin acţiune, a fost modificat prin Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 1819/27.10.2020, prin care au fost modificate sau înlocuite dispoziţiile Anexei nr. 3 lit. C).

Însă, dispoziţiile Anexei 3 lit. C) din ordinul atacat în prezenta cauză au produs efecte până la modificarea/înlocuirea acestora prin Ordinul MS nr. 1819/27.10.2020.

Legalitatea unui act administrativ se analizează în contextul îndeplinirii condiţiilor legale la data emiterii sale şi, chiar dacă actul administrativ iese ulterior din vigoare, prin abrogare/modificare/înlocuire, cererea de anulare are obiect pentru perioada cât acesta a fost în vigoare.

În plus, mai apreciază Înalta Curte că se poate vorbi despre rămânerea fără obiect a acţiunii în cazul în care ceea ce s-a dedus judecăţii a fost deja executat de pârât de bună-voie, înainte de finalizarea procesului, urmare a unei împrejurări intervenite ulterior cererii de chemare în judecată.

Or, în cauză, în faţa instanţei de fond, pârâtul Ministerul Sănătăţii a susţinut legalitatea ordinului atacat şi nu a învederat că ar fi executat de bună-voie petitul acţiunii prin Ordinul nr. 1819/27.10.2020, deşi, pentru termenul din 16.11.2020, a depus dosarul administrativ care a stat la baza emiterii Ordinului nr. 1513/2020 ca răspuns la adresa instanţei.

5.3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate, sentinţa recurată fiind dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente, Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimata-reclamantă şi va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimata-reclamantă A..

Respinge recursul formulat de recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii împotriva sentinţei nr. 345 din 26 noiembrie 2020 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 21 octombrie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.