Whether a secondary implementing regulation may prohibit university leave for inmates under criminal investigation as an impermissible addition to statutory compensation conditions

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată, la data de 17.08.2016, pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea parţială a H.G. nr. 157/10.03.2016 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Legii nr. 245/2013 privind executarea pedepselor şi a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal cu privire la prevederile art. 213 alin. (2) lit. b) din Regulamentul de punere în aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor şi a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal ("permisiunea de ieşire din penitenciar nu se acordă în cazurile în care deţinuţii se află în una din următoarele situaţii: b) sunt cercetaţi sau urmăriţi penal în alte cauze.").

La data de 13.09.2016, Ministerul Justiţiei a formulat cerere de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României, invocând art. 61 alin. (1) din C. proc. civ., motivat de faptul că a avut calitatea de iniţiator al hotărârii de guvern a cărei anulare se solicită.

La primul termen de judecată, din 22 noiembrie 2016, reclamantul a completat cererea de chemare în judecată şi a solicitat, în contradictoriu cu Guvernul României şi Ministerul Justiţiei, suspendarea executării prevederilor art. 213 alin. (2) lit. b) din Regulament, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. A menţionat că în Dosarul nr. x/2016 a solicitat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ, cererea care a fost admisă.

Cererea de intervenţie formulată de Ministerul Justiţiei a fost încuviinţată în principiu la termenul de judecată din 10 ianuarie 2017, când pricina a fost reţinută spre soluţionare şi a fost amânată pronunţarea pentru a da posibilitate părţilor de a depune concluzii scrise.

1.2. Soluţia primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 8 din 20 ianuarie 2017, Curtea de Apel Iaşi a admis acţiunea reclamantului A. formulată în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

A anulat art. 213 alin. (2) lit. b) din H.G. nr. 157/10.03.2016 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor şi a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal.

A respins cererea de intervenţie în interesul pârâtului, formulată de Ministerul Justiţiei.

A respins excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare, excepţie invocată de pârât.

A dispus suspendarea executării dispoziţiilor art. 213 alin. (2) lit. b) din H.G. nr. 157/10.03.2016 până la rămânerea definitivă a sentinţei.

A obligat pârâtul Guvernul României să plătească reclamantului suma de 1.100 RON, cheltuieli de judecată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., pârâtul Guvernul României şi intervenientul accesoriu Ministerul Justiţiei au formulat, fiecare, recurs.

Prin căile de atac exercitate de cei doi recurenţi împotriva soluţiei de suspendare executare parţială a H.G. nr. 157/2016, cât şi de anulare a art. 213 alin. (2) lit. b) din acest act normativ, au solicitat casarea în parte a hotărârii atacate şi rejudecând cauza să fie respinsă în tot acţiunea reclamantului.

În motivarea căii de atac exercitate cei doi recurenţi au susţinut următoarele:

Soluţia pronunţată de instanţa de fond privind suspendarea H.G. nr. 157/2016 este nelegală, cererea fiind vădit lipsită de interes, asupra situaţiei juridice dedusă judecăţii operând şi excepţia autorităţii de lucru judecat prevăzută de art. 430 - 432 din C. proc. civ.

Întrucât reclamantul a formulat două cereri distincte, alternativ întemeiate pe dispoziţiile art. 14 (Dosar nr. x/2016), respectiv art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 (în Dosarul nr. x/2016), cea de a doua cerere este inadmisibilă, întrucât legea dispune cu privire la posibilitatea exercitării opţionale/alternative, situaţiile juridice presupunând excluderea reciprocă, şi nicidecum exercitarea simultană a demersului juridic, astfel cum a procedat reclamantul, contrar art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.

Pe fondul cererii de suspendare se susţine că în cauză nu erau îndeplinite condiţiile prevăzute de legiuitor pentru intervenţia de excepţie a acestei măsuri, existenţa cazului bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube.

Pe fondul litigiului, cei doi recurenţi susţin că în mod greşit a reţinut instanţa de fond că prin art. 213 din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 se adaugă condiţii suplimentare celor prevăzute de legea pentru executarea pedepselor, cum greşit a reţinut instanţa de fond, ci reglementează la nivel secundar modul de lucru al comisiilor de specialitate prevăzute la art. 97 din Legea nr. 254/2013, raportat la scopul urmărit prin aplicarea unei pedepse privative de libertate şi anume, prevenirea săvârşirii de noi infracţiuni, formarea unei atitudini corecte faţă de ordinea de drept, faţă de regulile de convieţuire socială şi faţă de muncă, aşa cum stipulează art. 63 din Legea nr. 254/2013.

Condiţiile instituite prin Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 constituie un instrument apt de a previziona mai eficient riscul pe care persoana condamnată îl prezintă faţă de societate, în sensul de a nu comite infracţiuni pe durata permisiunii ieşirii din penitenciar.

Astfel, legiuitorul a avut în vedere transpunerea în practică a condiţiilor legale, respectiv buna conduită şi stăruinţa în muncă sau în cadrul activităţilor educative, moral - religioase, culturale, terapeutice, de consiliere psihologică şi asistenţă socială, al instruirii şcolare şi al formării profesionale (art. 98 din Legea nr. 254/2013).

Se mai susţine că acest regulament nu schimbă sensul reglementării primare ci, în limita condiţiilor şi cazurilor în care se poate acorda permisiunea de ieşire din penitenciar, se detaliază cazurile în care nu se acordă această permisiunea de ieşire. Drept urmare, regulamentul nu adaugă condiţii, ci detaliază situaţii în care nu poate fi acordată această permisiune din motive de siguranţă care se înscriu în reglementarea primară ce promovează măsuri atât pentru siguranţa în interiorul penitenciarului, cât şi pentru siguranţa comunităţii, toate subsumate scopului executării pedepselor şi măsurilor privative de libertate, astfel cum este acesta definit în art. 3 din Legea nr. 254/2013.

Pe de altă parte, aşa cum rezultă din interpretarea art. 98 din Legea nr. 254/2013, acordarea recompenselor este o posibilitate, legiuitorul vorbind că "pot fi acordate), o vocaţie, în opinia recurenţilor, iar nu un drept automat, care trebuie recunoscut fără nicio analiză. Din acest punct de vedere instanţa de fond nu este consecventă, întrucât îţi argumentează soluţia reţinând existenţa unui drept, după care vine şi notează că acordarea recompenselor este o posibilitate, o vocaţie, nu un drept, astfel că nu este exclus ca situaţia concretă a deţinutului să conducă în final la respingerea cererii de acordare a permisiunii de ieşire din penitenciar, fiind vorba de despre o problemă de aplicare a dispoziţiilor legale.

1.4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinare intimatul - reclamant A. a solicitat respingerea recursurilor pârâtului şi intervenientului accesoriu, apreciind că hotărârea instanţei de fond este legală, fiind dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material.

II. Soluţia instanţei de recurs

2.1. Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte constată că recursurile pârâtului şi intervenientului accesoriu sunt fondate pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Reclamantul a dedus controlului judecătoresc de legalitate dispoziţiile art. 213 alin. (2) lit. b) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor şi a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal aprobat prin H.G. nr. 157/10.03.2016, prevalându-se de prejudiciul pe care-l încearcă în situaţia sa concretă, precum şi de faptul că prin adoptarea acestei norme secundare se încalcă prezumţia de nevinovăţie şi vine în contradicţie cu art. 23 alin. (11) din Constituţie, art. 4 din C. proc. pen., art. 6 alin. (2) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi art. 56 alin. (1) din Legea nr. 254/2014.

Prima instanţă a admis acţiunea reclamantului şi a anulat această dispoziţie legală, apreciind în esenţă că prin această reglementare s-a adăugat la lege, legiuitorul secundar nelimitându-se la a stabili prin hotărâre criteriile de analiză, evaluare şi apreciere a acordării acestei recompense, ci a instituit o interdicţie concretă de acordare a acestei permisiuni pentru toate persoanele aflate în ipoteza normei, fără a mai exista posibilitatea pentru comisia de specialitate de a analiza în concret condiţiile legii primare, anume dacă situaţia de a fi cercetat sau urmărit penal în altă cauză încalcă condiţia bunei conduite, ceea ce constituie un exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Prima instanţă a pronunţat o hotărâre nelegală, cu interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor de drept material aplicabile.

Procedând la propria evaluare a cauzei, instanţa de control judiciar reţine că prin art. 98 şi următoarele din Capitolul IX al Legii nr. 254/2013 legiuitorul primar a reglementat sistemul recompenselor care pot fi acordate persoanelor condamnate, care au o bună conduită şi au dovedit stăruinţă în muncă sau în cadrul activităţilor educative, moral-religioase, culturale, terapeutice, de consiliere psihologică şi asistenta sociala, al instruirii şcolare şi al formarii profesionale.

În cadrul acestor recompense, pe lângă permisiunea ieşirii din penitenciar pentru diferite intervale de timp, îşi mai găsesc reglementarea şi alte tipuri de recompense precum ridicarea unei sancţiuni disciplinare aplicate anterior, suplimentarea numărului convorbirilor on-line, suplimentarea drepturilor la pachete şi/sau vizite şi suplimentarea dreptului la vizită intimă.

Aceste recompense, aşa cum a reţinut instanţa de fond, nu reprezintă drepturi subiective dobândite prin lege de persoanele condamnate, privite ca posibilităţi juridice în temeiul cărora prin propria voinţă pot cere executarea obligaţiei corelative, ci vocaţii ale acestora, privite ca aptitudini ale subiecţilor cărora li se aplică, de a le dobândi şi a pretinde acordarea lor, numai dacă îndeplinesc în persoana lor condiţiile prevăzute de actul normativ reglementator, referitoare la conduita pretinsă în penitenciar şi care este supusă evaluării de actorii prevăzuţi de lege.

Diferenţa dintre cele două categorii este evidenţiată şi de analiza celorlalte recompense reglementate de legiuitor, care sunt recunoscute de lege ca un drept al persoanelor condamnate, în condiţiile şi modalităţile expres prevăzute, dar a căror exerciţiu, peste limitele temporale ale dreptului, devin vocaţii, recunoscute de asemenea de legiuitor, dacă sunt îndeplinite unele condiţii suplimentare celor de exerciţiu ale dreptului în sine.

Nefiind drepturi, nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 56 din Legea nr. 254/2014, potrivit căreia "exercitarea drepturilor condamnatului nu poate fi îngrădită decât în limitele şi în condiţiile prevăzute de Constituţie şi de lege", aşa cum susţine instanţa de fond.

De altfel, sub acest aspect, instanţa de fond este contradictorie în argumentaţie, plecând de la ipoteza că într-adevăr recompensa nu este un drept ci o vocaţie, pentru ca în finalul silogismului să concluzioneze că este totuşi un drept, a cărui îngrădire este permisă doar prin constituţie sau prin lege, conform normei anterior menţionate.

Nu pot fi preluate, în prezenta cauză, argumentele instanţei din Sentinţa nr. 625/11.02.2013 în aprecierea săvârşirii unui exces de putere de către emitentul actului administrativ normativ, aşa cum s-a procedat în cauză, întrucât prin această hotărâre a fost sancţionată, pe tărâmul legalităţii, depăşirea limitelor delegării legislative prin adoptarea Deciziei directorului general al A.N.P. nr. 486/13.08.2008, prin legiferarea terţiară şi instituirea de condiţii suplimentare pentru acordarea recompensei, celor din actul normativ cu forţă superioară, constând în permisiunea de ieşire din închisoare, în condiţiile în care avea delegate expres competenţe exclusiv pentru stabilirea unei proceduri pe baza căreia comisia să acorde sau să propună acordarea unor recompense.

Or, delegarea conferită Guvernului, de această dată, prin Legea nr. 254/2013, este mult mai largă, fiind astfel învestit legiuitorul secundar cu competenţa de a adopta regulamentul de aplicare a dispoziţiilor legii, iar nu numai elaborarea unei proceduri, cum a fost cazul în reglementarea anterioară.

În acest context, nu pot fi validate concluziile instanţei de fond, în sensul că prin art. 213 alin. (2) lit. b) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor şi a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal aprobat prin H.G. nr. 157/10.03.2016 s-ar institui condiţii suplimentare pentru acordarea permisiunii de ieşire din închisoare, privită ca recompensă, faţă de cele instituite prin lege, pentru că această abordare legislativă nu este nelegală prin ea însăşi.

Este de menţionat, sub acest aspect, că prin art. 98 din Legea nr. 254/2013 sunt reglementate condiţiile generale pentru acordarea oricărei recompense din cele reglementate în cuprinsul normei arătate, indiferent de conţinutul sau întinderea lor.

Prin urmare, în lipsa reglementării unor condiţii speciale pentru fiecare recompensă în parte sau grupe de recompense de aceeaşi natură, care sunt de o importanţă diferită, au valenţe distincte asupra persoanei condamnate şi care reprezintă un risc specific pentru societate, se poate afirma că prin art. 182 alin. (2) din Legea nr. 254/2013 au fost delegate legiuitorului secundar şi atributul legiferării condiţiilor specifice de acordare a fiecărei recompense sau grupe similare de recompense, conduita legiuitorului secundar fiind astfel conformă cu legea a cărei organizare şi-a asumat-o.

Având în vedere consideraţiile expuse în precedent, rezultă că nu sunt îndeplinite în cauză condiţiile suspendării executării acestei norme infralegale, în special existenţa cazului bine justificat, astfel că se impunea respingerea acestei cereri de instanţa de fond.

În raport de aceste argumente, reţine instanţa de control judiciar că actul administrativ contestat este legal, iar hotărârea instanţei de fond care a dispus suspendarea executării acestuia şi apoi l-a invalidat este pronunţată cu aplicarea şi interpretarea greşită a normelor de drept material.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, în raport şi de prevederile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., va admite recursurile formulate de pârâtul Guvernul României şi de intervenientul accesoriu Ministerul Justiţiei, va casa hotărârea atacată şi rejudecând va respinge acţiunea reclamantului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de pârâtul Guvernul României şi de intervenientul accesoriu Ministerul Justiţiei împotriva Sentinţei nr. 8 din 20 ianuarie 2017 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând, respinge acţiunea reclamantului A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 6 iunie 2019.

GGC - NN