Negative jurisdictional conflict resolved by assigning statutory payment dispute to administrative court

Şedinţa publică din data de 19 octombrie 2021

Asupra conflictului negativ de competenţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1. Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Dolj, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 09 noiembrie 2020, sub nr. x/2020, reclamanta S.C. A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor - ANSVSA, solicitând în baza Legii nr. 554/2004, obligarea pârâtei la achitarea sumei de 60.000 de RON (respectiv: 10.000 de RON/luna de la data intrării în vigoare a legii 236/2019 şi până la data apariţiei O.U.G. nr. 117/2020, adică de la data de 16.12.2019 - până la data de 24.07.2020), conform art. IV alin. (1) din Legea 236/2019, pentru fiecare contract încheiat aferent unei circumscripţii sanitar veterinară, cu cheltuieli de judecată.

2. Hotărârile care au generat conflictul de competenţă

2.1. Prin sentinţa civilă nr. 173/27.01.2021 Tribunalul Dolj, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Craiova.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că suma de bani a fost solicitată de către reclamantă din calitatea sa de beneficiar al contractului de concesiune pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, ceea ce conduce la concluzia că pretenţiile băneşti decurg din executarea unui contract administrativ.

Or, prin modificările şi completările aduse Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 prin Legea nr. 212/2018, dispoziţiile art. 8 alin. (2) Legea nr. 554/2004 disting între competenţa instanţelor care au ca obiect încheierea contractelor administrative şi cele care au ca obiect executarea contractelor.

În aceste condiţii, litigiile decurgând din executarea contractelor administrative au fost atribuite în competenţa instanţei de drept comun, aceasta fiind instanţa civilă şi, în funcţie de calitatea părţilor şi de obiectul contractului administrativ, completurile specializate în litigii între profesionişti, justificarea soluţiei legislative fiind dată de faptul că, în faza executării contractelor administrative, nu mai sunt incidente reglementările de drept public, ci normele de drept comun, iar soluţia dată de instanţa de contencios administrativ (într-un eventual proces de competenţa sa) nu este pusă în discuţie în cadrul litigiului derivat din executarea contractului.

Dat fiind că litigiul deferit în competenţa instanţei de drept comun vizând executarea contractului administrativ are o natură patrimonială, devin incidente prevederile art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ.

Astfel, a reţinut că, în speţă, nu se contestă un act emis de către o autoritate publică în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) şi alin. (2) din Legea 554/2004, nu se referă la un raport juridic de drept administrativ şi nici nu sunt în discuţii pretenţii ce derivă din raportul de serviciu, acţiunea pendinte având natura juridică a unui litigiu de drept comun - acţiune în pretenţii, reclamanta pretinzând pârâtei plata unei sume ce susţine că i se cuvine datorită faptului că este beneficiar al contractelor de concesiune şi de prestări servicii pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din O.G. nr. 42/2004.

Faptul că reclamanta s-a adresat pârâtei ANSVSA cu o notificare vizând plata sumelor de bani solicitate, iar pârâta i-a răspuns în cadrul unei adrese, nu conferă acestui răspuns valoarea unui act administrativ atacabil pe calea contenciosului administrativ, întrucât nu are natura unui act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004, neputându-se pretinde că dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, astfel încât nu cade sub incidenţa dispoziţiilor normelor de contencios administrativă, neputând face obiectul controlului de legalitate din partea instanţei de contencios administrativ în temeiul art. 1 alin. (1) din Legea 554/2004.

2.2. Prin sentinţa nr. 3916 din data de 27.04.2021, pronunţată de Judecătoria Craiova, secţia I civilă, pronunţată în dosarul nr. x/2020, s-a admis excepţia de necompetenţă materială a acestei instanţe şi s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, în favoarea Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

La pronunţarea acestei soluţii, judecătoria a reţinut că, în cauză, în acţiunea formulată, reclamantul arată că a înţeles să sesizeze instanţa de judecată, întrucât prin adresa nr. x/02.09.2020, ce i-a fost comunicată de către pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi Pentru Siguranţa Alimentelor, aceasta a refuzat în mod nejustificat să soluţioneze favorabil cererea pe care a adresat-o instituţiei pârâte, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, conform art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 1415/2009.

Instanţa a reţinut că atât din cuprinsul cererii de chemare în judecată cât şi din precizarea orală a apărătorului reclamantului reiese că obiectul prezentei acţiuni este reprezentat de refuzul nejustificat al autorităţii de a soluţiona într-un termen rezonabil cererea reclamantului, de a se achita suma de bani în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 coroborat cu art. 4 alin. (1) din Legea nr. 236/2019.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, sub nr. x/2021.

2.3. Prin sentinţa nr. 157/2021 din 14 mai 2021, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a acestei instanţe, a declinat acţiunea în favoarea Judecătoriei Craiova.

Constatând ivit conflict negativ de competenţă, a suspendat din oficiu cauza şi a înaintat cauza Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, pentru soluţionarea conflictului.

Curtea de apel a constatat că reclamanta este titular al contractului de concesionare nr. x/01.09.1999, prelungit prin acte adiţionale, încheiat cu ANSVSA prin DSVSA Dolj, pentru Circumscripţia Sanitar Veterinara de Asistenta Murgaşi, contractul de concesiune menţionat fiind act administrativ asimilat, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Lg. nr. 554/2004.

Rezultă astfel că, în speţă, acţiunea reclamantei priveşte aspecte care ţin de executarea contractului de concesiune, refuzul plăţii fiind explicit legat de executarea contractului.

În ceea ce priveşte litigiile care decurg din executarea contractelor administrative, aşa cum este şi litigiul ce face obiectul prezentei cauzei, aceste litigii sunt date în competenţa exclusivă a instanţelor civile, după cum prevede art. 8 alin. (2) teza a II -a din Legea nr. 554/2004, normă legală care, în mod explicit, dispune că "litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun."

În raport de suma solicitată de reclamantă, respectiv 60.000 RON, având în vedere dispoziţiile art. 94 alin. (1) lit. k) C. proc. civ., Curtea de Apel a reţinut că litigiul este de competenţa judecătoriei, cererea fiind evaluabilă în bani, iar valoarea obiectului cererii este mai mica de 200.000 RON.

Totodată, în ceea ce priveşte competenţa teritorială, Curtea a constatat că, potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său.

În speţă, reclamanta are sediul în Craiova, iar pârâta este o instituţie publică, astfel încât, din punct de vedere al competenţei teritoriale, soluţionarea prezentei cauze aparţine instanţei de la sediul reclamantei, respectiv Judecătoria Craiova.

II. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Analizând conflictul negativ de competenţă intervenit între instanţe, în raport de hotărârile pronunţate şi de înscrisurile aflate la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze cauza este Tribunalul Vâlcea, secţia a II-a civilă şi pentru cauze de contencios administrativ şi fiscal, pentru următoarele considerente:

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competenţă priveşte norma de drept aplicabilă situaţiei deduse judecăţii, din perspectiva competenţei materiale de soluţionare a cauzei, instanţele aflate în conflict exprimând opinii diferite cu privire la natura litigiului dedus judecăţii.

Prin cererea ce face obiectul prezentului dosar, reclamantul a solicitat obligarea pârâtei ANSVSA la plata sumei de 60.000 RON (respectiv: 10.000 RON/lună de la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi până la data apariţiei O.U.G. nr. 117/2020, conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019), petit ce are ca temei juridic refuzul apreciat de reclamant ca nejustificat de a da curs cererii sale de plată, astfel încât, în cauză, sunt incidente prevederile art. 8 alin. (1), raportat la art. 2 alin. (1), lit. i) din Legea nr. 554/2004, sens în care competenţa de soluţionare a prezentului litigiu aparţine instanţei de contencios administrativ.

Aşadar, fundamentul juridic al acţiunii este reprezentat de dispoziţiile art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, astfel cum au fost modificate prin art. IV din Legea nr. 236/2019, art. III din O.U.G. nr. 117/2020.

În speţă, pentru stabilirea competenţei de soluţionare a cauzei relevante sunt dispoziţiile art. 6 din Anexa nr. 21 la O.G. nr. 42/2004 - Prevederi specifice de aplicare a art. 15 din ordonanţă, potrivit cărora:

"(1) Beneficiarii contractelor pentru realizarea activităţilor prevăzute la art. 15 alin. (2) din ordonanţă primesc suma de 10.000 RON, sumă exceptată de TVA, din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, prin bugetul direcţiilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, în baza decontului şi a documentelor justificative.

(2) Decontul prevăzut la alin. (1), însoţit de documentele justificative, se depune până pe data de 5 a lunii în curs pentru luna anterioară, iar decontarea sumei respective se realizează în maximum 20 de zile de la depunerea acestuia.

(3) Decontul prevăzut la alin. (1) se depune împreună cu următoarele documente justificative, după caz: (...).

(5) Decontul prevăzut la alin. (1) şi documentele justificative aferente este/sunt verificat/e şi vizat/e de către medicul veterinar oficial al circumscripţiei sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor oficiale, care stabileşte, după caz, penalităţile aplicabile conform prevederilor art. 8, înainte de depunerea oficială la registratura concedentului.

(6) Decontul justificativ şi documentele aferente activităţilor prevăzute la alin. (5) sunt verificate, în maximum 5 zile de la depunere, de către Serviciul/Biroul control oficial - sănătate şi bunăstare animală, respectiv de către Serviciul/Biroul economic din cadrul direcţiei sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti şi aprobat de directorul executiv în vederea realizării plăţii."

Din analiza textelor legale menţionate, rezultă că direcţiile judeţene sunt cele care achită suma prevăzută la art. 6 din Anexa 21 la O.G. nr. 42/2004 şi care gestionează, realizează şi controlează activităţile sanitar-veterinare pe teritoriul judeţului.

Bugetul direcţiilor judeţene (ordonatori terţiari de credite) este aprobat de Preşedintele Autorităţii Naţionale Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (ordonator principal de credite) în urma cererilor şi propunerilor acestora.

În acest context, cererea de obligarea a pârâtei ANSVSA la alocarea sumelor necesare, reprezintă un petit accesoriu celui principal, ce vizează refuzul nejustificat concretizat în Răspunsul emis de DSVSA Dolj, de a-şi îndeplini o obligaţie prevăzută de legiuitor la art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, respectiv de a plăti suma de 10.000 lunar, pentru fiecare contract încheiat, astfel încât, în aplicarea prevederilor art. 123 alin. (1) C. proc. civ., competenţa poate fi stabilită strict prin raportare la obiectul principal dedus judecăţii.

Aşadar, verificarea şi aprobarea solicitării de plată a sumei prevăzute de art. IV alin. (1) din Legea 263/2019, precum şi plata acesteia sunt de competenţa direcţiilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, instituţii publice cu personalitate juridică, aflate în subordinea ANSVSA.

În cauza de faţă, verificarea şi soluţionarea cererii de plată formulate de reclamant sunt atributul pârâtei DSVSA Dolj, iar împrejurarea că, alături de aceasta, a fost chemată în judecată şi autoritatea centrală coordonatoare, în calitate de ordonator principal de credite, nu are relevanţă sub aspectul competenţei.

Reţine Înalta Curte că ne aflăm într-un raport de drept administrativ, privind un drept izvorât din lege, în care una dintre părţi este o autoritate publică locală, art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 asimilând actelor administrative şi refuzul nejustificat al autorităţii, neavând relevanţă, sub aspectul competenţei funcţionale, împrejurarea că reclamanta nu face vreo referire la anularea vreunui act administrativ sau la refuzul autorităţii de rezolvare a unei cereri, astfel cum a apreciat curtea de apel.

Prin urmare, natura litigiului fiind de contencios administrativ, competenţa materială de soluţionare a cauzei se determină în raport de norma cu caracter general în materia contenciosului administrativ înscrisă în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 ce reglementează competenţa materială a instanţei de contencios administrativ şi fiscal raportat la două criterii: rangul organul emitent al actului şi cuantumul sumei ce formează obiectul actului administrativ contestat, însă, având în vedere că obiectul cererii de chemare în judecată nu vizează taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora, în determinarea instanţei competente să soluţioneze prezenta cauză incident este criteriul rangului autorităţii emitente.

Având în vedere şi dispoziţiile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, conform cărora "se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim…", Înalta Curte, reţinând că ne aflăm într-un raport de drept administrativ privind un drept izvorât dintr-o lege (art. IV din Legea nr. 236/2019), în care cererea principală vizează o autoritate publică locală, va stabili competenţa de soluţionare în primă instanţă a litigiului în favoarea Tribunalului Dolj, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru aceste considerente, în condiţiile art. 133 pct. 2, art. 135 alin. (1) şi alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Dolj, secţia a II-a civilă şi pentru cauze de contencios administrativ şi fiscal, având în vedere dispoziţiile alin. (3) al articolului 10 din Legea nr. 554/2004, raportat la sediul reclamantului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A. S.R.L. şi pe pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor - ANSVSA în favoarea Tribunalului Dolj, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 octombrie 2021.