Metro operator's reimbursement claim over free-travel subsidies quashed and remanded as wrongly dismissed

Şedinţa publică din data de 12 ianuarie 2022

Deliberând asupra prezentei cauze, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

I.1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 22.05.2019, sub nr. x/2019, reclamanta Metrorex S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, a solicitat:

1. anularea adresei Ministerului Transporturilor nr. 1084/9736/26.03.2019, înregistrată la sediul Metrorex S.A. sub nr. MOI.4761/26.03.2019, adresă ce reprezintă refuzul nejustificat la plata către Metrorex S.A. a sumei totale în cuantum de 20.947.090 RON, sumă ce reprezintă deconturile călătoriilor efectuate de beneficiarii Legii nr. 341/2004 pentru recunoştinţa faţă de eroii-martiri şi luptătorii care au contribuit la victoria Revoluţiei române din decembrie 1989 şi ai Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, sumă refuzată şi nedecontată Metrorex S.A. de către pârât;

2. obligarea pârâtului la plata către reclamantă a sumei totale în cuantum de 20.947.090 RON, sumă ce reprezintă deconturile călătoriilor efectuate de beneficiarii Legii nr. 341/2004 pentru recunoştinţa faţă de eroii-martiri şi luptătorii care au contribuit la victoria Revoluţiei române din decembrie 1989 şi ai Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, sumă refuzată şi nedecontată Metrorex S.A. de către pârâtă, compusă din contravaloarea facilităţilor la călătoria cu metroul pentru categoriile şi perioadele următoare:

- beneficiarii Legii nr. 341/2004 revoluţionari, pentru noiembrie - decembrie 2015 în sumă de 1.966.502,50 RON, ianuarie - decembrie 2016 în sumă de 9.486.082,50 RON şi ianuarie - septembrie 2017 în sumă de 4.575.272,50 RON; - beneficiarii Legii nr. 44/1994 veteranii de război, pentru noiembrie - decembrie/2015 în sumă de 616.260 RON, ianuarie - decembrie/2016 în sumă de 2.724.060 RON şi ianuarie - septembrie 2017 în sumă de 1.578.912,5 RON.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul a invocat excepţia inadmisibilităţii capătului 1 de cerere, inadmisibilitatea capătului principal de cerere pentru lipsa procedurii prealabile, precum şi excepţia prescripţiei.

I.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1033 din 23 decembrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii, a admis excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile şi, pe cale de consecinţă consecinţă, a respins cererea formulată de reclamanta Metrorex S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, ca inadmisibilă.

Pentru a hotărî astfel, instanţa de4 fond a reţinut că reclamanta solicită anularea adresei nr. x/26.03.2019, adresă ce reprezintă răspunsul pârâtului prin care acesta menţionează că îşi menţine punctul de vedere anterior transmis şi care a fost exprimat prin adresele nr. x/06.07.2016, nr. y/14.07.2016 şi nr. 29599/16.08.2016, iar nu prin adresa nr. x/26.03.2019 la care se raportează reclamanta. Prin conţinutul adresei contestate în prezenta cauză, pârâtul doar îşi însuşeşte conţinutul unor acte administrative emise anterior.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii pentru lipsa procedurii prealabile, invocată de pârât prin întâmpinare, a reţinut prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004, astfel că, deşi reclamanta a precizat în esenţă că actul administrativ atacat are caracterului unui refuz nejustificat de soluţionare a cererii, astfel încât faţă de dispoziţiile art. 7 alin. (5) raportat la art. 2 alin. (2) din legea nr. 554/2004 modificată şi republicată, nu se impune contestarea acestuia în procedura administrativă prealabilă, curtea de apel a reţinut că adresa face explicit referiri la alte două acte administrative emise în anul 2016 de pârât, adrese pe care reclamanta nu a făcut dovada că le-a contestat, limitându-se la a se adresa pârâtului la 14.03.2019.

Curtea a apreciat că faţă de conţinutul adresei nr. x/26.03.2019, aceasta reprezintă un act administrativ propriu-zis prin care reclamantei i s-a comunicat că i se respinge cererea de decontare întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 341/2004 şi Legii nr. 44/1994, în considerarea soluţiei adoptate în acelaşi sens prin adresele emise în anul 2016.

În raport de aceste considerente, reclamanta avea obligaţia de a urma procedura obligatorie prevăzută de dispoziţiile art. 7 alin. (1) din legea nr. 554/2004 modificată şi republicată, procedură pe care nu a parcurs-o, astfel că acţiunea sa e inadmisibilă din acest motiv.

I.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamanta Metrorex S.A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 din C. proc. civ.

Recurenta a arătat, în esenţă, că încălcarea de către prima instanţă a dispoziţiilor art. 488. (1) pct. 8 ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material") şi pct. 5 din C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei").

A arătat că, în urma adresei METROREX nr. x/14.03.2019 adresată Direcţiei Economice şi Direcţiei Reprezentare Instanţă, din cadrul Ministerului Transporturilor, adresă prin care a solicitat decontarea sumelor restante, Direcţia Economică din cadrul Ministerului Transporturilor, prin adresa nr. x/26.03.2019, înregistrată la METROREX sub nr. MOI.4761/26.03.2019, pârâta ne-a comunică că "Ministerul Transporturilor îşi menţine punctul de vedere transmis prin adresele anterioare.", respectiv prin adresele: nr. 24620/06.07.2016, nr. 25866/14.07.2016 şi 29599/16.08.2016.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 dreptul la acţiune este recunoscut în favoarea persoanelor vătămate, nu doar în ceea ce priveşte un act administrativ unilateral, ci şi în cazul unui refuz nejustificat de soluţionare a unei cereri, reţinând că prevederile art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004 modificată, defineşte acest refuz ca fiind "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane."

Litigiul dedus judecăţii a fost determinat de refuzul nejustificat al autorităţii pârâte - Ministerul Transporturilor- de a soluţiona favorabil cererea METROREX ce are ca obiect plata sumei în cuantum total de 20.947.090 RON, sumă ce reprezintă deconturile călătoriilor efectuate de beneficiarii Legii nr. 341/2004 pentru recunoştinţa faţă de eroii-martiri şi luptătorii care au contribuit la victoria Revoluţiei române din decembrie 1989 şi ai Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, sumă refuzată şi nedecontată METROREX S.A. de către pârâtă, sumă totală compusă din contravaloarea facilităţilor la călătoria cu metroul pentru categoriile şi perioadele indicate expres în acţiune.

Or, dată fiind natura specială a actelor administrative asimilate (refuzul nejustificat şi tăcerea administrativă), acestea nu suportă o soluţie identică cu cea oferită în cazul actelor administrative tipice, unde partea interesată trebuie să solicite instanţei de judecată, în principal, anularea actului vătămător, după ce parcurge procedura graţioasă.

In cazul refuzului nejustificat, deşi există un înscris ce conţine deja exprimarea explicită a voinţei autorităţii de a nu soluţiona cererea, procedura prealabilă nu se mai impune, iar valabilitatea este analizată în cadrul acţiunii prin care persoana vătămată solicită obligarea autorităţii la efectuarea prestaţiei ce i-a fost refuzată şi a celorlalte acte normative corelative incidente în domeniu.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimatul-pârât Ministerul Transpoturilor şi Infrastructurii a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În argumentele expuse în întâmpinarea formulată a susţinut că sentinţa nr. 1033/23.12.2019 este legală şi temeinică, considerentele reţinute de instanţă în motivarea admiterii excepţiei neîndeplinirii procedurii prealabile fiind rezultatul unei interpretări judicioase atât a dispoziţiilor legale incidente în cauză, cât şi a probelor aflate la dosar.

Astfel, recurenta-reclamantă nu şi-a modificat cererea introductivă în sensul că înţelege să renunţe la judecata primului capăt de cerere, respectiv anularea adresei Ministerului Transporturilor nr. 1084/9736/26.03.2019, astfel încât instanţa de fond să rămână învestită numai cu soluţionarea capătului doi de cerere vizând obligarea ministerului la plata către aceasta a sumei totale în cuantum de 20.947.090 RON, sumă ce reprezintă deconturile călătoriilor efectuate de beneficiarii Legii nr. 341/2004 pentru recunoştinţa faţă de eroii-martiri şi luptătorii care au contribuit ta victoria Revoluţiei române din decembrie 1989 şi ai Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, situaţie în care valabilitatea adresei anterior menţionate ar fi fost analizată în cadrul cererii având ca obiect obligarea ministerului la plata deconturilor, instanţa având posibilitatea să cenzureze refuzul ministerului de a plăti deconturile în cazul în care îl aprecia nejustificat.

Pentru calificarea acţiunii trebuie văzut care este capătul de cerere a cărui soluţie nu depinde de soluţia dată altui capăt de cerere, iar în speţă este evident că cererea având ca obiect plată contravaloare deconturi are caracter accesoriu, rezolvarea acesteia depinzând de soluţia dată cererii principale.

În realitate, în speţă este vorba de un act administrativ tipic a cărui anulare recurenta-reclamantă a solicitat-o în mod expres prin acţiunea introductivă. Cu alte cuvinte, acţiunea dedusă judecăţii este o acţiune în anulare act administrativ, calificarea făcându-se după capătul de cerere principal.

Recurenta a depus răspuns la întâmpinare, prin care a reiterat principalele susţineri din recurs.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat exclusiv în limitele şi pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Cu titlu preliminar, se reţine că, potrivit art. 22 alin. (5) din C. proc. civ., "judecătorul trebuie să se pronunţe asupra a tot ceea ce s-a cerut", această pronunţare implicând, potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, obligaţia de a analiza fiecare capăt de cerere, precum şi apărările formulate de părţi, pe baza probelor administrate, în vederea stabilirii corecte a situaţiei de fapt şi cu aplicarea corespunzătoare a normelor şi principiilor de drept incidente.

În speţă, Înalta Curte constată că instanţa de fond a extins, în mod nejustificat, obiectul acţiunii cu care a fost legal învestită, respectiv, constatarea refuzului nejustificat al autorităţii publice pârâte, materializat prin adresa nr. x/26.03.2019 emisă de Ministerul Transporturilor, cu consecinţa obligării acestei autorităţi la recunoaşterea dreptului legitim al reclamantei, prin efectuarea deconturilor solicitate.

Judecătorul fondului a încălcat astfel principiul disponibilităţii părţilor în procesul civil, consacrat de art. 9 alin. (2) din C. proc. civ., pronunţând o hotărâre nelegală şi întemeiată pe motive fără legătură cu litigiul dedus judecăţii.

Susţinerile intimatului pârât din cuprinsul întâmpinării în sensul că "este evident că cererea având ca obiect plată contravaloare deconturi are caracter accesoriu, rezolvarea acesteia depinzând de soluţia dată cererii principale", care are ca obiect anularea adresei sunt lipsite de temei.

Instanţa nu a fost învestită cu anularea unui act administrativ tipic (decizie/dispoziţie de soluţionare a deconturilor), reclamanta plângându-se prin acţiune de refuzul nejustificat al autorităţii pârâte de a-i recunoaşte dreptul pretins, refuz consemnat, într-adevăr, în mod explicit în adresa mai sus menţionată, cererea de obligare la plată fiind subsidiară constatării refuzului nejustificat, iar nu anulării unui act administrativ tipic.

În consecinţă, soluţia de respingere a acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 apare ca fiind contrară legii, dar şi jurisprudenţei consolidate a instanţei supreme în materie, motivele de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 din C. proc. civ. fiind pe deplin incidente.

Faţă de aceste împrejurări, având în vedere dispoziţiile art. 483 alin. (3), în conformitate cu care "recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", precum şi prevederile art. 497 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora instanţa supremă, în caz de casare, trimite cauza spre o nouă judecată instanţei care a pronunţat hotărârea recurată, Înalta Curte - constatând că prima instanţă în mod greşit nu a intrat în cercetarea fondului acţiunii, soluţionând cauza pe calea unei excepţii nefondate - apreciază recursul ca fiind fondat în limitele arătate, urmând să caseze sentinţa şi să trimită cauza spre rejudecare în fond aceleiaşi instanţe.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 alin. (3) coroborate cu prevederile art. 496 şi art. 497 raportate la art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta METROREX S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1033 din 23 decembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 12 ianuarie 2022.