Judicial review of long-term residence permit refusal: duty to substantively evaluate evidence justifying cross-border absence under international transport exception

Şedinţa publică din data de 14 octombrie 2021

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 26.03.2020 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020 reclamantul A. a formulat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcţia Migraţie, contestaţie împotriva răspunsului negativ nr. x/19.02.2020, primit la data de 25.02.2020, ca urmare a solicitării de acordare a dreptului de şedere pe termen lung în România depusă la sediul Serviciului Cetăţeni State Terţe din cadrul Direcţiei pentru Imigrări a Municipiului Bucureşti, în termenul legal de 30 de zile, de la comunicarea refuzului de acordare a dreptului de şedere pe termen lung în România, solicitând admiterea cererii şi obligarea pârâtului la aprobarea dreptului de şedere pe termen lung în România.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1114 din 30 octombrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcţia Migraţie.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile menţionate la pct. 2, a formulat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate. A solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi rejudecarea cauzei cu consecinţa admiterii contestaţiei formulate împotriva răspunsului negativ nr. x/19.02.2020 comunicat acestuia în urma solicitării de acordare a dreptului de şedere pe termen lung în România şi obligarea acestuia să-i acorde dreptul solicitat.

În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a arătat, în esenţă, următoarele:

- în mod greşit a reţinut instanţa de fond că "reclamantul deşi a susţinut că a efectuat deplasări în Turcia întrucât societatea al cărei asociat unic, administrator şi salariat este, îşi desfăşoară activitatea în domeniul transporturilor internaţionale de mărfuri, nu a prezentat înscrisuri justificative". În realitate, recurentul-reclamant a prezentat înscrisuri justificative ale deplasărilor motivate în Turcia, acestea fiind depuse la dosarul cauzei (CMR-urile ce dovedesc sute de transporturi anuale realitate pe direcţia Turcia-România de societatea B. S.R.L.) Recurentul-reclamant a susţinut atât în cuprinsul contestaţiei formulate, dar şi cu ocazia dezbaterilor orale cum că, înscrisurile depuse la dosarul nr. x/2020 al Curţii de Apel Bucureşti i-au fost refuzate de autoritatea publică.

- tocmai refuzul autorităţii publice de a primi documentele pe care recurentul-reclamant le avea asupra sa cu ocazia luării interviului, l-a făcut pe acesta să înainteze contestaţia în baza căreia, de la momentul sesizării, revine instanţei de contencios administrativ sarcina de a verifica îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege pentru acordarea dreptului de şedere pe termen lung.

- instanţa de fond a dat hotărârea prin încălcarea normelor de drept material: art. 5 C. civ.-" (1) Judecătorii au îndatorirea să primească şi să soluţioneze orice cerere de competenţa instanţelor judecătoreşti, potrivit legii." şi art. 74 alin. (3) din O.U.G. nr. 194/2002 -"refuzul acordării dreptului de şedere pe termen lung poate fi atacat în termen de 30 de zile de la data comunicării, la Curtea de Apel Bucureşti". Având în vedere că legea nu distinge între motivele pentru care se poate contesta refuzul acordării dreptului de şedere pe termen lung potrivit articolului antemenţionat, reiese că motivele invocate pot fi atât cele de nelegalitate, dar şi cele de netemeinicie pe care se bazează refuzul acordării dreptului pretins.

- în vederea dovedirii refuzului de a judeca şi acordarea unei puteri absolute autorităţii publice, stau şi reţinerile instanţei de fond de la fila x penultimul alineat, potrivit cărora "Curtea urmează a respinge solicitarea reclamantului având în vedere că nu se poate substitui autorităţii publice în constatarea îndeplinirii condiţiilor legale necesare acordării dreptului de şedere pe termen lung pe teritoriul României. Îndeplinirea condiţiilor se poate verifica numai în urma verificării tuturor înscrisurilor depuse în susţinerea cererii, iar instanţa nu poate îngrădi dreptul de apreciere al autorităţii prin constatarea îndeplinirii condiţiilor de emitere a actului administrativ."

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată la data de 08.04.2021, intimatul-pârât a invocat excepţia nulităţii recursului pentru neîncadrarea criticilor în motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 C. proc. civ., iar pe fondul căii de atac a solicitat respingerea recursului formulat de recurentul A. ca nefondat.

Recurentul-reclamant a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepţiei nulităţii şi a apărărilor invocate de intimatul-pârât, ca neîntemeiate.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Recurentul-reclamant a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 74 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, cu o acţiune îndreptată împotriva răspunsului negativ nr. x/19.02.2020, primit la data de 25.02.2020 din partea pârâtului Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcţia Migraţie, ca urmare a solicitării de acordare a dreptului de şedere pe termen lung în România depusă la sediul Serviciului Cetăţeni State Terţe din cadrul Direcţiei pentru Imigrări a Municipiului Bucureşti.

Prima instanţă a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcţia Migraţie.

Recurentul-reclamant a declarat recurs, criticile formulate putând fi încadrate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., potrivit cărora, casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii. Acest motiv de recurs include toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia celor menţionate la punctele 1-4, precum şi nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

Susţinerile recurentului sunt fondate după cum vom arăta în continuare.

Astfel, cererea recurentului de acordare a dreptului de şedere pe termen lung a fost respinsă în temeiul art. 71 alin. (1) lit. a), pct. (i) din Ordonanţa de urgenţă nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, arătându-se că: "nu aţi avut drept de şedere temporară pe teritoriul României, în mod continuu în ultimii 5 ani anteriori depunerii cererii, întrucât în evidenţa traficului de frontieră figuraţi cu peste 10 luni de absenţă în total, respectiv cu peste 622 zile în care aţi fost ieşit din ţară."

Recurentul critică, în esenţă, faptul că autoritatea publică a refuzat să primească actele ce justificau aceste ieşiri din ţară, iar prima instanţă nu le-a analizat deşi au fost depuse la dosar.

Potrivit dispoziţiilor art. 71- Condiţii de acordare a dreptului de şedere pe termen lung din Ordonanţa de urgenţă nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România:

"(1) Dreptul de şedere pe termen lung se acordă străinilor prevăzuţi la art. 70 alin. (1), dacă îndeplinesc cumulativ următoarele condiţii:

a) au avut drept de şedere temporară sau au beneficiat de protecţie internaţională pe teritoriul României, în mod continuu în ultimii 5 ani anteriori depunerii cererii, astfel:

(i) în această perioadă nu au absentat de pe teritoriul României mai mult de 6 luni consecutive şi nu depăşesc 10 luni de absenţă în total. Nu se consideră absenţă de pe teritoriul României dacă prin natura serviciului străinul s-a deplasat în străinătate pentru desfăşurarea unor activităţi de transport internaţional şi prezintă înscrisuri doveditoare în acest sens.

(ii) în această perioadă împotriva străinului nu a fost dispusă nicio măsură de îndepărtare de pe teritoriul naţional;

(iii) la stabilirea acestei perioade se iau în calcul jumătate din perioada de şedere în scop de studii;

(iv) la stabilirea acestei perioade nu se iau în calcul dreptul de şedere conferit de viza de scurtă şedere, viza diplomatică sau de serviciu şi nici dreptul de şedere obţinut pentru desfăşurarea de activităţi ca lucrător sezonier sau lucrător au pair;

(v) această perioadă se reduce la 4 ani, în cazul beneficiarilor protecţiei internaţionale în România care participă activ la viaţa economică, socială şi culturală a societăţii româneşti, inclusiv ca urmare a parcurgerii programelor de integrare prevăzute de Ordonanţa Guvernului nr. 44/2004 privind integrarea socială a străinilor care au dobândit o formă de protecţie sau un drept de şedere în România, precum şi a cetăţenilor statelor membre ale Uniunii Europene şi Spaţiului Economic European, aprobată cu modificări prin Legea nr. 185/2004, cu modificările şi completările ulterioare;

(vi) această perioadă se reduce la jumătate, în cazul beneficiarilor protecţiei internaţionale în România căsătoriţi de cel puţin 5 ani cu un cetăţean român;

(vii) această perioadă se calculează începând cu data depunerii cererii în baza căreia s-a acordat protecţie internaţională în România, în cazul beneficiarilor protecţiei internaţionale.

b) fac dovada deţinerii mijloacelor de întreţinere la nivelul salariului de bază minim brut pe ţară garantat în plată, cu excepţia străinilor membri de familie ai cetăţenilor români;

c) fac dovada asigurării sociale de sănătate;

d) fac dovada deţinerii legale a spaţiului de locuit, în condiţiile legii;

e) cunosc limba română cel puţin la un nivel satisfăcător;

f) nu prezintă pericol pentru securitatea naţională;

g) nu constituie o ameninţare la adresa ordinii publice. Condiţia se consideră îndeplinită dacă străinul nu a săvârşit, cu intenţie, infracţiuni pe teritoriul României pentru care i s-a aplicat o pedeapsă privativă de libertate mai mare de 5 ani.

Conform alin. (1)-(3) ale art. 73-Aprobarea dreptului de şedere pe termen lung, din acelaşi act normativ:

"(1) Dreptul de şedere pe termen lung se aprobă de către şeful Oficiului Român pentru Imigrări. (2) Cererile se analizează de către o comisie special constituită, prin dispoziţie a şefului Oficiului Român pentru Imigrări, comisie care formulează propuneri motivate pentru fiecare caz în parte. (3) Termenul de soluţionare a cererilor este de maximum 6 luni de la data înregistrării. Pentru motive obiective, şeful Oficiului Român pentru Imigrări poate prelungi acest termen cu încă 3 luni, cu înştiinţarea solicitantului." De asemenea, articolul 74 - Refuzul acordării dreptului de şedere pe termen lung, prevede că: "(1) Dacă se constată că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute în prezenta secţiune, comisia constituită potrivit art. 73 alin. (2) propune şefului Oficiului Român pentru Imigrări refuzul acordării dreptului de şedere pe termen lung. (2) Refuzul, precum şi motivele care au stat la baza acestuia se comunică, în scris, solicitantului, în termen de 15 zile lucrătoare de la soluţionarea cererii. (3) Refuzul acordării dreptului de şedere pe termen lung poate fi atacat în termen de 30 de zile de la data comunicării, la Curtea de Apel Bucureşti. (4) Refuzul acordării dreptului de şedere pe termen lung nu produce efecte juridice asupra dreptului de şedere al titularului cererii. (5) Decizia de refuz al acordării dreptului de şedere pe termen lung se ia ţinând cont de circumstanţele specifice ale fiecărui caz în parte, precum durata şederii şi existenţa legăturilor cu statul român, respectând principiul proporţionalităţii.

Refuzul nu se bazează pe considerente economice." Din conţinutul Ordonanţei de urgenţă nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, rezultă că şederea temporară se acordă pe perioade limitate de timp, străinii fiind nevoiţi să solicite prelungirea dreptului de şedere pe teritoriul României la expirarea perioadei pentru care le-a fost acordat acest drept, în caz contrar fiind obligaţi să părăsească ţara înainte de expirarea dreptului de şedere acordat anterior (art. 11 din O.U.G. nr. 194/2002). Statutul de cetăţean cu drept de şedere permanentă (pe termen lung) se acordă pe perioadă nedeterminată (art. 70 alin. (1) din O.U.G. nr. 194/2002), iar odată acordat, permite străinului să-şi stabilească domiciliul în România, acesta având doar obligaţia de a-şi reînnoi permisul de şedere din 5 în 5 ani, pe baza dovezii deţinerii spaţiului de locuit pentru adresa unde va avea stabilit domiciliul.

Titularii unui drept de şedere permanentă beneficiază, în condiţiile legii, de tratament egal cu cetăţenii români, aşa cum este prevăzut la art. 75 din O.U.G. nr. 194/2002. Titularul unui permis de şedere permanentă pe teritoriul României, în calitatea sa de membru al Uniunii Europene, poate intra şi rămâne până la 90 de zile în orice stat membru al Uniunii Europene fără obligativitatea obţinerii în prealabil a unei vize de intrare, adică fără ca autorităţile statului respectiv să mai procedeze la vreo verificare, deşi altfel cetăţenii statelor terţe sunt supuşi unor verificări amănunţite.

Statutul de cetăţean străin cu drept de şedere permanentă în România este cel mai apropiat de statutul de cetăţean român, fiind de fapt ultima etapă înainte de obţinerea cetăţeniei române. Prin urmare, apare firesc ca obţinerea dreptului de şedere permanentă să fie condiţionată de îndeplinirea unor cerinţe mult mai stricte decât cele cerute pentru obţinerea dreptului de şedere temporară. Este de necontestat faptul că autoritatea publică are competenţa de a acorda sau nu dreptul de şedere pe termen lung, în condiţiile legii.

Însă, dată fiind importanţa acestui drept pentru persoanele solicitante, se impune totodată obligaţia de a analiza în mod direct, aprofundat şi nu doar formal, întregul context faptic şi întreaga documentaţie ce susţine cererea formulată. A accepta contrariul ar însemna acceptarea excesului de putere fără nici un control al activităţii administraţiei, ceea ce este nepermis într-un stat de drept, care, potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (4) din Constituţia României, se organizează nu doar potrivit principiului separaţiei puterilor (legislativă, executivă şi judecătorească), dar şi a celui al echilibrului acestora în cadrul democraţiei constituţionale.

6. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 1114 din 30 octombrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va admite acţiunea reclamantului A., va dispune anularea actului administrativ reprezentat de răspunsul negativ nr. x/19.02.2020 emis de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcţia Migraţie şi va obliga pârâtul să reanalizeze cererea reclamantului în raport de documentele depuse de acesta pe parcursul cercetării judecătoreşti.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 1114 din 30 octombrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite acţiunea reclamantului A..

Dispune anularea actului administrativ reprezentat de răspunsul negativ nr. x/19.02.2020 emis de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcţia Migraţie.

Obligă pârâtul să reanalizeze cererea reclamantului în raport de documentele depuse de acesta pe parcursul cercetării judecătoreşti.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 14 octombrie 2021.