Administrative evaluation acts must include concrete factual and legal justification for point allocations to satisfy the duty of motivation in managerial performance reviews.

Şedinţa publică din data de 14 octombrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 18.04.2018, sub nr. x/2018, şi precizată la data de 15.10.2018, reclamanta A. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, ca prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună anularea Fişei de evaluare şi a Raportului de evaluare nr. x/30.01.2018, anularea Fişei de evaluare şi a Raportului de evaluare nr. x/30.08.2017, precum şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 2878 din data de 26 noiembrie 2018, pronunţată în dosarul nr. x/2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, a anulat raportul încheiat în urma soluţionării contestaţiei şi fişa cadru de (auto)evaluare nr. 4680/30.08.2017, acte emise de comisia de contestaţii, şi a obligat comisia de contestaţii să soluţioneze contestaţia reclamantei formulată împotriva evaluării activităţii sale pentru perioada 01.09.2016-31.08.2017 prin raportul nr. x/15.02.2018 şi fişa cadru de evaluare nr. 829/30.01.2018.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor critici de nelegalitate subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ..A solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi rejudecarea cauzei în sensul respingerii cererii de chemare în judecată.

În dezvoltarea recursului promovat recurentul-pârât a susţinut că hotărârea de fond a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Astfel, a arătat că prima instanţă, deşi a recunoscut că este în imposibilitatea de a analiza legalitatea actelor administrative contestate, a pronunţat în mod evident o sentinţă cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

În contextul unei succinte expuneri a situaţiei de fapt şi a enunţării dispoziţiilor art. 10 alin. (5) din Ordinul Ministrului Educaţiei Naţionale nr. 4315 din data de 11.08.2014, recurentul-pârât a arătat că este obligat să transmită fişele de evaluare şi nu raportul de evaluare întocmit de comisia de evaluare sau de contestaţii, considerând că au fost respectate prevederile legale enunţate, în sensul transmiterii fişelor de evaluare şi a celor de reevaluare întocmite de către comisia de contestaţii.

A susţinut în acest sens că, urmarea depunerii contestaţiei de către reclamantă, comisia de contestaţii constituită în baza Ordinului de serviciu nr. 298/AOB/19.02.2018 a acordat acesteia punctajul de 66,50 puncte, corespunzător calificativului "nesatisfăcător", care a fost comunicat reclamantei potrivit art. 10 alin. (5) din O.M.E.N. nr. 4315/11.08.2014. Totodată, a enunţat prevederile art. 5 alin. (3) din O.M.E.N. nr. 4315/2014, cu modificările şi completările ulterioare, şi a arătat că persoanele interesate pot solicita în scris inspectoratului şcolar/casa corpului didactic, eliberarea de copii conforme cu originalul după documentele necesare motivării punctajelor acordate în fişa de (auto)evaluare şi elaborării raportului argumentativ, instituţia fiind obligată în termen de 3 zile să elibereze actele solicitate.

În opinia recurentului, acordarea calificativului pentru fiecare criteriu de evaluare este un atribut exclusiv al angajatorului, neputând fi cenzurat de instanţa de judecată, astfel că aceasta nu se poate substitui angajatorului şi să anuleze un calificativ acordat în urma unei evaluări instituite printr-o procedură administrativă specială, procedură efectuată în conformitate cu dispoziţiile legale aplicabile.

În plus, a considerat că la acordarea calificativului şi la modalitatea de stabilire a acestuia au fost avute în vedere criterii obiective, urmarea constatării numeroaselor deficienţe, metodologia aprobată prin O.M.E.N. nr. 4315/11.08.2014 asigurând o deplină transparenţă şi legalitate evaluării activităţii manageriale desfăşurate de inspectorii şcolari generali adjuncţi din inspectoratele şcolare şi directorii caselor corpului didactic. Aşadar, a apreciat că reclamanta nu a adus nicio probă concludentă în vederea susţinerii afirmaţiilor sale de ordin general, formal, nedovedite, fiind izvorâte din simpla sa nemulţumire generată de faptul că nu a reuşit să obţină calificativul "foarte bine" la evaluare.

În referire la susţinerea reclamantei conform căreia fişa de evaluare nu corespunde anexei 1 din O.M.E.N. nr. 4315/2014, a susţinut că această eroare a fost îndreptată pe calea contestaţiei, în urma căreia s-a transmis o fişă de evaluare conform anexei 2 din metodologie.

A făcut recurentul o expunere a deficienţelor constatate în activitatea reclamantei, care au stat la baza acordării punctajului menţionat în fişa de evaluare, şi a subliniat că au fost constatate şi alte deficienţe consemnate în raportul de evaluare, pentru care comisia de evaluare a acordat acesteia un punctaj total de 66,50 puncte, corespunzător calificativului "nesatisfăcător".

În continuare, a arătat că soluţionarea contestaţiei s-a realizat în conformitate cu fişa de (auto)evaluare, anexa nr. 2 la O.M.E.N. nr. 4315/2014, pe baza raportului de evaluare întocmit de Comisia de evaluare numită prin Ordinul de serviciu nr. 1316/AOB/28.12.2017 modificat prin Ordinul de serviciu nr. 27AOB/10.01.2018, în urma analizei contestaţiei depuse, a raportului argumentativ al fişei de (auto)evaluare, precum şi a documentaţiei aferente, astfel încât reţinerea instanţei de fond în sensul că nu s-a menţionat care a fost deficienţa constatată pentru fiecare criteriu în parte şi care sunt în concret motivele pentru acordarea punctajului respectiv, este fără justificare logică şi juridică.

Concluzionând, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi rejudecarea cauzei cu consecinţa respingerii cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A. a fost legal citată şi i s-a comunicat cererea de recurs formulată de recurentul-pârât Ministerul Educaţiei Naţionale, însă aceasta nu a depus întâmpinare.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată în raport de criticile invocate, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

În referire la contextul factual, se reţine că prezentul demers judiciar vizează solicitarea reclamantei A., de anularea Fişei de evaluare şi a Raportului de evaluare nr. x/30.01.2018, precum şi anularea Fişei de evaluare şi a Raportului de evaluare nr. x/30.08.2017.

În fapt, reclamanta a avut calitatea de inspector şcolar general adjunct la Inspectoratul Şcolar al judeţului Vâlcea, iar activitatea sa din perioada 17.10.2016-31.08.2017 a fost evaluată iniţial de comisia de evaluare prin fişa cadru de evaluare înregistrată sub nr. x/30.01.2018 şi raportul încheiat în urma evaluării, înregistrat sub nr. x/15.02.2018. Aceste acte au fost emise de comisia de evaluare potrivit dispoziţiilor art. 3 lit. b) şi art. 7 din Ordinul Ministrului Educaţiei Naţionale nr. 4315 din 11 august 2014, pentru aprobarea Metodologiei privind evaluarea activităţii manageriale desfăşurate de către inspectorii şcolari generali, inspectorii şcolari generali adjuncţi din inspectoratele şcolare şi directorii caselor corpului didactic, emis de Ministerul Educaţiei Naţionale.

În urma contestaţiei administrative formulate de către reclamantă, pârâtul a emis raportul înregistrat sub nr. x/23.03.2018 şi fişa cadru de (auto)evaluare nr. 4680/30.08.2017, considerând acesta că eroarea iniţială constând în emiterea fişei iniţiale de evaluare, fără să corespundă modelului anexei din Ordinul nr. 4315/2014, a fost remediată prin transmiterea ulterioară a fişei de (auto)evaluare conform anexei 2 din Metodologie.

Aşadar, revocându-se actul iniţial de evaluare şi emiţându-se un nou act de (auto)evaluare de către comisia de contestaţii, se constată că obiectul acţiunii deduse judecăţii în cauza pendinte este fişa de (auto)evaluare emisă de comisia de contestaţii, act administrativ producător de efecte juridice, contestat de reclamantă.

Soluţionând cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis-o în parte şi a anulat raportul încheiat în urma soluţionării contestaţiei şi fişa cadru de (auto)evaluare nr. 4680/30.08.2017, emise de comisia de contestaţii, obligând-o pe aceasta să soluţioneze contestaţia reclamantei împotriva evaluării activităţii sale pentru perioada 01.09.2016-31.08.2017, prin raportul nr. x/15.02.2018 şi fişa cadru de evaluare nr. 829/30.01.2018.

Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că este în imposibilitate de a analiza legalitatea actelor administrative contestate, deoarece acestea nu sunt motivate în fapt şi în drept.

Recurentul-pârât a criticat sentinţa de fond din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, după cum se va arăta în cele ce succed.

În cadrul acestui motiv de nelegalitate recurentul-pârât a susţinut interpretarea şi aplicarea greşită de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 10 alin. (5) şi art. 5 alin. (3) din Ordinul Ministrului Educaţiei Naţionale nr. 4315/2014, considerând că în temeiul acestora era obligat la transmiterea fişelor de evaluare şi nu a raportului de evaluare întocmit de comisia de evaluare sau de contestaţii, şi că prevederile art. 10 alin. (2) din metodologia amintită au fost respectate, fiind transmise fişele de evaluare şi cele de reevaluare. Totodată, a considerat că acordarea calificativului pentru fiecare criteriu de evaluare este un atribut exclusiv al angajatorului şi nu poate fi supusă cenzurii instanţei, aceasta neputându-se substitui angajatorului pentru a anula un calificativ acordat în urma unei evaluări instituite printr-o procedură administrativă specială.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât, Înalta Curte constată că, raportat la situaţia de fapt stabilită în cauză prin probatoriul administrat, instanţa de fond a interpretat şi a aplicat în mod corect dispoziţiile legale incidente în cauză.

Prima instanţă şi-a fundamentat soluţia de admitere în parte a acţiunii reclamantei pe dispoziţiile legale ce reglementează procedura evaluării, respectiv Ordinul nr. 4315/2014 pentru aprobarea Metodologiei privind evaluarea activităţii manageriale desfăşurate de către inspectorii şcolari generali, inspectorii şcolari generali adjuncţi din inspectoratele şcolare şi directorii caselor corpului didactic, emis de Ministerul Educaţiei Naţionale, reţinând, în contextul unei ample şi pertinente analize a naturii actelor contestate în cauză, prin raportare la normele legale incidente, că emitentul noii fişe de evaluare, urmarea contestaţiei formulate de reclamantă, în speţă comisia de contestaţii, avea obligaţia de a motiva noul act administrativ, în sensul de a justifica fiecare punctaj menţinut în raport de contestaţia părţii, respectiv doar pentru acele punctaje contestate.

Este de observat astfel că instanţa de fond a făcut o corectă interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale incidente, coroborând aceste prevederi legale cu obiectul cauzei deduse judecăţii raportat la situaţia de fapt constatată, analizând cererea reclamantei din perspectiva actelor emise de comisia de contestaţii şi reţinând astfel că au fost emise cu nerespectarea unei element esenţial de legalitate, şi anume acela al motivării.

Aşadar, nu pot fi reţinute susţinerile recurentului-pârât în sensul că instanţa de fond s-a substituit angajatorului în procedura de evaluare şi de acordare a calificativului pentru fiecare criteriu de evaluare, întrucât nu poate fi vorba despre o substituire a instanţei de fond din moment ce aceasta nu a cenzurat calificativul acordat, ci, doar a constatat lipsa unui element esenţial de legalitate al actelor contestate, şi anume motivarea, fiind răsturnată astfel prezumţia de legalitate de care se bucurau actele în discuţie, consecinţa fiind anularea actelor vătămătoare şi obligarea pârâtului să emită un alt act administrativ în urma analizării şi soluţionării contestaţiei reclamantei formulată împotriva evaluării activităţii pentru perioada 01.09.2016-31.08.2017, reţinută prin raportul nr. x/15.02.2018 şi fişa cadru de evaluare nr. 829/30.01.2018.

Ca urmare, criticile recurentului-pârât formulate din această perspectivă sunt nefondate şi vor fi înlăturate, reţinându-se astfel că soluţia primei instanţe este justă, urmând a fi adoptată şi de către instanţa de control judiciar.

În considerarea aceloraşi argumente Înalta Curte nu va primi nici susţinerile recurentului-pârât referitoare la faptul că avea obligaţia, conform metodologiei de evaluare incidente, de a transmite exclusiv fişa de evaluare şi nu raportul de evaluare întocmit de comisia de evaluare sau de contestaţii, în temeiul art. 10 alin. (2) din Metodologie, evocat în acest sens.

Într-adevăr, observând ansamblul probator administrat în cauză prin prisma dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că, procedând la revocarea fişei iniţiale de evaluare, ce nu respecta condiţia legală a formei, şi la emiterea unei noi fişe de evaluare şi a unui raport încheiat în cadrul soluţionării contestaţiei, comisia de contestaţii s-a subrogat în competenţele comisiei de evaluare astfel încât avea, nu numai obligaţia legală de a motiva în fapt şi în drept noul act administrativ, ci şi pe aceea de a-l transmite.

Motivarea în fapt şi în drept a actului contestat presupunea expunerea concretă şi punctuală a elementelor de fapt şi de drept care să demonstreze legalitatea sa şi să descrie cu claritate faptele reţinute, pentru a permite instanţei de judecată să exercite un control just, eficient şi pertinent asupra elementelor ce au servit ca temei pentru exercitarea puterii de apreciere de către emitent, în limita competenţelor sale legale.

În schimb, astfel cum rezultă din cuprinsul actului contestat, comisia de contestaţii s-a limitat să reţină pentru fiecare punctaj contestat, faptul că "menţine punctajul" întrucât "prin contestaţia depusă şi documentele aferente nu au fost aduse argumente care să justifice modificarea punctajului", punând astfel judecătorul în imposibilitatea de a verifica şi a analiza motivele concrete pentru care au fost considerate neîntemeiate susţinerile reclamantei şi pentru care argumentele acesteia nu au fost de natură să determine modificarea punctajului acordat.

Aşadar, este neîndoielnic că lipsa unei descrieri concrete a situaţiei de fapt reţinute de comisia de contestaţii pentru fiecare criteriu ce corespunde fiecărui punctaj contestat reprezintă un aspect de nelegalitate care afectează actele contestate şi creează instanţei de judecată o situaţie de imposibilitate a efectuării unei analize a legalităţii acestora şi a verificării emiterii acestora în virtutea dreptului şi libertăţii emitentului de apreciere sau cu exces de putere.

Sub acest aspect instanţa de control judiciar împărtăşeşte raţionamentul judecătorului fondului, reţinând că, din moment ce nu se indică în cuprinsul actelor contestate care a fost deficienţa constatată în activitatea de management a reclamantei pentru fiecare criteriu contestat, deficienţă ce a atras scăderea punctajului, şi care sunt motivele concrete pentru acordarea punctajului respectiv, cerinţa motivării nu poate fi suplinită prin trimiterea la alte înscrisuri invocate ca temei de fapt şi de drept, sau prin invocarea unor argumente noi prin actul emis în soluţionarea contestaţiei administrative.

În consecinţă, nu poate fi primită susţinerea recurentului-pârât în sensul că aceste constatări ale instanţei de fond ar fi lipsite de o justificare logică şi juridică, având în vedere că obligaţia motivării actelor administrative emise, producătoare de efecte juridice în privinţa destinatarului acestora, rezultă fără putinţă de tăgadă din ansamblul normativ incident în materie, respectiv din interpretarea coroborată a dispoziţiilor Ordinului Ministrului Educaţiei Naţionale nr. 4315/2014 pentru aprobarea Metodologiei privind evaluarea activităţii manageriale desfăşurate de către inspectorii şcolari generali, inspectorii şcolari generali adjuncţi din inspectoratele şcolare şi directorii caselor corpului didactic, precum şi din prevederile dreptului comun reprezentat de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în interpretarea cărora instanţa supremă a statuat cu valoare de principiu necesitatea motivării în fapt şi în drept a actelor administrative.

În aceste condiţii, Înalta Curte constată că în cauză s-a conturat şi demonstrat elementul esenţial de nelegalitate al nemotivării actelor administrative contestate, şi anume raportul încheiat în urma soluţionării contestaţiei şi fişa cadru de (auto)evaluare nr. 4680/30.08.2017,emise de comisia de contestaţii, argumentele expuse de către recurentul-pârât în calea de atac a recursului nefiind apte să determine reformarea hotărârii instanţei de fond, întrucât aceasta a fost dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente în cauză.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Faţă de considerentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de recurentul-pârât şi, în consecinţă, va menţine sentinţa de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale împotriva sentinţei civile nr. 2878 din 26 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 14 octombrie 2021.