Jurisdictional conflict resolved: civil courts to hear veterinary-services payment claim under administrative contract

Şedinţa publică din data de 14 octombrie 2021

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 03.11.2020, sub nr. x/2020 reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară - Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Suceava:

1. Obligarea pârâtelor la plata sumei de 210.000 RON reprezentând plata lunară a serviciilor sanitar-veterinare individualizate prin art. I şi cuantificate prin art. IV din Legea 236 2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, precum şi pentru modificarea unor acte normative, pentru perioada 16 decembrie 2019- iulie 2020;

2. Obligarea pârâtelor la calcularea şi plata sumei actualizate cu indicele de inflaţie şi dobânda penalizatoare până la data plăţii efective;

3. Obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

Prin încheierea nr. 746 pronunţată în şedinţa camerei de consiliu din data de 9 noiembrie 2020, Tribunalul Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei funcţionale a Tribunalului Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea secţiei a II-a civile a Tribunalului Suceava.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Hotărârea Tribunalului Suceava, secţia a II-a civilă

Prin încheierea din data de 12 martie 2021, pronunţată de Tribunalul Suceava, secţia a II-a civilă în dosarul nr. x/2020, s-a admis excepţia de necompetenţă materială, invocată de pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A. S.R.L. şi pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară - Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Suceava, în favoarea Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

În considerentele încheierii a reţinut că, potrivit dispoziţiilor art. 95 C. proc. civ., tribunalul este competent să judece în primă instanţă toate cererile care nu sunt date prin lege în competenţa altor instanţe, precum şi orice alte cereri date prin lege în competenţa sa, astfel că tribunalul este instanţă de drept comun în ceea ce priveşte judecata în primă instanţă.

De asemenea, a reţinut dispoziţiile art. 96 pct. 1 C. proc. civ., potrivit cărora curţile de apel judecă, în primă instanţă, cererile în materie de contencios administrativ si fiscal, potrivit legii speciale.

A mai reţinut dispoziţiile art. 5 lit. a) din O.G. nr. 42/29.01.2004 şi Anexa nr. 1 la acest act normativ, în care Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor este definită ca fiind autoritatea de reglementare şi control în domeniul sanitar-veterinar şi pentru siguranţa alimentelor, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului şi în coordonarea Primului ministru.

Tribunalul Suceava a apreciat că sunt incidente dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care, în cauza dedusă judecăţii, obiectul cererii de chemare în judecată, îl reprezintă obţinerea unor sume de bani în temeiul dispoziţiilor art. III din O.U.G. nr. 117/22.07.2020, coroborat cu art. IV din Legea nr. 236/11.12.2019, şi în raport cu calitatea autorităţii pârâte, de organ de specialitate al administraţiei publice centrale.

2.2. Hotărârea Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa nr. 56 din data de 22 iunie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2021, s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Suceava, secţia a II-a civilă; s-a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi s-a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţiei şi Justiţie pentru soluţionarea acestuia.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că reclamanta solicită, în esenţă, plata unor sume de bani, pretinse în temeiul art. IV alin. (1) al Legii nr. 236/2019, sume ce sunt prevăzute legal în executarea respectivelor contracte şi care reprezintă o contraprestaţie a serviciilor aferente activităţilor sanitare - veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, astfel cum reiese şi din art. 15 alin. (7) din O.G. nr. 42/2004, introdus prin Legea nr. 236/2019.

A mai reţinut că, în măsura în care suma respectivă este prevăzută în O.G. nr. 42/2004, modificată prin Legea nr. 236/2019, ca echivalent al serviciilor sanitare - veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, se poate concluziona că are aceeaşi natură juridică şi în cuprinsul normei tranzitorii din art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, fiind reglementată în executarea contractelor de concesiune/contractelor de prestări servicii.

Instanţa a reţinut că la aceeaşi concluzie conduce şi interpretarea sistematică a prevederilor Legii nr. 236/2019, referitor la modalităţile de realizare a plăţilor către prestator.

De asemenea, a apreciat că sumele pretinse de reclamantă în temeiul art. IV alin. (1) al Legii nr. 236/2019 sunt prevăzute de legiuitor în executarea acelor contracte, fiind necontestată natura administrativă a contractelor de concesiune/prestări servicii, aşa cum sunt definite de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, însă aceste contractele au fost încheiate în temeiul Legii nr. 98/2016, astfel că litigiile privind executarea acestor contracte vor fi soluţionate conform dispoziţiilor Legii nr. 101/2016, care la art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 prevăd că procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluţionează în primă instanţă de către secţia civilă a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau în circumscripţia în care îşi are sediul social/domiciliul reclamantul, aceasta fiind de altfel şi regula de competenţă de drept comun în situaţia contractelor administrative în general.

Prin urmare, a reţinut că pretenţiile reclamantei decurg din executarea unor contracte administrative ce au fost încheiate în conformitate cu prevederile Legii nr. 98/2016, pentru care legiuitorul a înţeles să reglementeze norme speciale de competenţă, prin Legea nr. 101/2016, care se impun a fi aplicate în cauza de faţă.

II. Decizia ÎCCJ pronunţată în regulator de competenţă.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, sesizată cu stabilirea regulatorului de competenţă, în conformitate cu dispoziţiile art. 135 din C. proc. civ., analizând obiectul cauzei deduse judecăţii şi dispoziţiile legale incidente, va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Suceava, secţia a II-a civilă, pentru considerentele ce urmează:

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte constată că, în cauză, ne aflăm în faţa unui conflict negativ de competenţă tipic, întrucât dispoziţiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., republicat, dispun că există conflict de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competenţă priveşte natura juridică a litigiului din speţă, cu influenţe asupra competenţei materiale şi funcţionale de soluţionare a cauzei.

Reclamanta a încheiat cu Direcţia Sanitar-Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Suceava trei acorduri - cadru pe o perioadă de 4 ani privind achiziţia de servicii sanitar-veterinare prevăzute în Programul acţiunilor de supraveghere, prevenire, control şi eradicarea bolilor, a celor transmisibile de la animale la om, protecţia animalelor şi protecţia mediului, de identificare şi înregistrare a bovinelor, suinelor, ovinelor, caprinelor şi ecvinelor de pe raza următoarelor circumscripţii sanitar-veterinare: circumscripţia sanitar-veterinară de asistenţă Horodniceni - acordul nr. 6418 din data de 27.04.2018; circumscripţia sanitar-veterinară de asistenţă Rădăşeni - acordul nr. 6317 din data de 28.04.2018; circumscripţia sanitar-veterinară de asistenţă Izvoarele Sucevei - acordul nr. 4435 din data de 29.03.2017.

Pentru fiecare dintre aceste contracte cadru au fost încheiate anual contracte de servicii, inclusiv pentru anii 2019 şi 2020.

Prin acţiunea care face obiectul prezentei cauze, se solicită obligarea pârâtelor Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Constanţa, potrivit dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, astfel cum a fost modificată prin art. IV din Legea nr. 236/2019, la plata drepturilor băneşti, în sumă de 10.000 RON lunar, începând cu data de 16 decembrie 2019 şi până în iulie 2020.

Potrivit art. IV din Legea nr. 236/2019: "Beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, până la finalizarea acestora."

Conform art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ:

"Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun".

Din interpretarea acestei dispoziţii legale rezultă că legiuitorul a instituit o regulă de competenţă specială, derogatorie de la regulile instituite de art. 10 din acelaşi act normativ, astfel că, ori de câte ori este incidentă ipoteza prevăzută la art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, criteriile valoric şi cel privind rangul autorităţii emitente pe care le consacră art. 10 din acelaşi act normativ nu îşi mai găsesc aplicabilitatea pentru stabilirea instanţei competente.

Plecând de la această premisă, Înalta Curte constată că în speţă este incidentă ipoteza prevăzută de la art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, având în vedere că raporturile contractuale dintre părţi se circumscriu noţiunii de contract de concesiune de servicii publice.

Or, contractele de concesiune prin care se asigură prestarea unui serviciu public, în speţă, serviciul de supraveghere, prevenire şi control a bolilor la animale, a celor transmisibile de la animale la om, protecţia animalelor şi protecţia mediului, de identificare şi înregistrare a bovinelor, suinelor, ovinelor, caprinelor şi ecvideelor, sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. c) indice 1 ca fiind contracte administrative.

În plus, chiar dacă temeiul juridic al pretinsei obligaţii de plată, care formează obiectul contractului şi actului adiţional încheiat între părţi, îl constituie o prevedere legală, acest fapt nu este de natură a determina concluzia că litigiul dintre părţi nu ar fi unul privind executarea contractului administrativ, de vreme ce atât temeiul juridic invocat în susţinerea acţiunii, cât şi legea în sine are ca premisă conferirea unui drept în favoarea titularului contractului de concesiune.

Prin urmare, litigiul dintre părţi este unul care priveşte executarea unui contract administrativ, astfel că pentru stabilirea competenţei materiale trebuie avute în vedere exclusiv prevederile art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, nu şi cele ale art. 10 din acelaşi act normativ, consecinţa fiind aceea că le revine instanţelor civile de drept comun competenţa materială de soluţionare a prezentei cauze.

Sub acest aspect, Înalta Curte constată că finalitatea acţiunii o reprezintă stabilirea obligaţiei de plată a unei sume de bani lunare în temeiul unor prevederi legale apărute în timpul derulării raporturilor contractuale dintre părţi.

În ceea ce priveşte instanţa competentă să soluţioneze cauza, dintre instanţele civile la care face trimitere art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, aplicabile şi cu privire la pretenţiile derivate din Contractul de concesiune şi actele adiţionale, instanţa constată că reclamantul a solicitat obligarea pârâtelor la plata a câte 10.000 RON lunar pentru fiecare dintre cele trei contracte, pe perioada 16 decembrie 2019 - iulie 2020, respectiv suma de 210.000 RON la care se adaugă dobânda legală penalizatoare.

În aceste condiţii, se depăşeşte plafonul de 200.000 RON instituit de legiuitor la art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ., care delimitează competenţa judecătoriilor şi a tribunalelor, ca instanţe civile, la suma de 200.000 RON.

Chiar dacă s-ar considera că temeiul juridic al pretenţiilor reclamantei nu îl constituie contractul de concesiune încheiat între părţi, ci direct dispoziţiile art. 15 din O.G. nr. 42/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 236/2019, nu sunt incidente dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Instanţa de contencios administrativ nu soluţionează cereri în pretenţii decât în măsura în care cererea este accesorie cererii principale care are ca obiect anularea în tot sau în parte a actului/obligarea autorităţii pârâte la emiterea unui act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operaţiuni administrative, sau dacă se constituie într-o cerere principală formulată în temeiul art. 19, ulterior anulării actului administrativ (când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri).

Refuzul de a efectua o plată asumată în baza unui contract, chiar şi administrativ, nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul Legii nr. 554/2004, iar în urma admiterii cererii, instanţa de judecată nu ar putea obliga pârâtul autoritate publică la executarea obligaţiei contractuale, întrucât executarea obligaţiei (în cazul de faţă obligaţia de a da o sumă de bani) nu poate fi echivalată cu emiterea unui act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operaţiuni administrative. A primi o astfel de susţinere ar însemna a transforma orice litigiu legat de executarea contractului administrativ într-un litigiu administrativ, prin formularea unei cereri de executare urmată de tăcerea administraţiei sau refuzul explicit de executare, în contra dispoziţiilor art. 8 alin. (2) teza finală din Legea nr. 554/2004.

Contenciosul administrativ este definit prin art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, modificată, ca fiind activitatea de soluţionare, de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice, a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul acestei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim, astfel cum rezultă din prevederile art. 8, care reglementează obiectul acţiunii judiciare.

Actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice.

Competenţa materială a instanţei de contencios administrativ şi fiscal, este reglementată de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora "(1)Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

Deci, art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reglementează competenţa materială a instanţei de contencios administrativ şi fiscal, în raport cu organul emitent al actului şi în funcţie de cuantumul sumei ce formează obiectul actului administrativ contestat.

S-a reţinut că potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004:

"Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public".

În interpretarea dispoziţiilor legale menţionate, cu referire la art. 18 din Legea nr. 554/200, în acord cu doctrina de specialitate, s-a statuat că "Suntem în prezenţa unui litigiu în care competenţa revine instanţei de contencios administrativ exclusiv in cazurile în care persoana vătămată într-un drept sau interes legitim solicită să anuleze ori să modifice actul administrativ atacat, să oblige organul autorităţii publice să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege şi să acorde daune cauzate de autoritatea publică particularului prin actul administrativ de autoritate adoptat sau emis, ori prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege".

În situaţia de speţă, conflictul judiciar dedus spre soluţionare nu îşi are izvorul într-un act administrativ - tipic sau asimilat, emis de autoritatea pârâtă (neexistând un refuz al acesteia), prin urmare, nu sunt incidente dispoziţiile art. 10 din Legea nr. 554/2004, întrucât nu este supus cenzurii instanţei de contencios administrativ un act emis sau încheiat de autoritatea publică, iar litigiul nu se referă la taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora.

Competenţa instanţei de contencios administrativ nu este una intuitu personae, respectiv calitatea de instituţie/autoritate publică a uneia din părţi nu atrage automat aplicarea jurisdicţiei contenciosului administrativ - care în accepţiunea art. 2 lit. f) din Legea nr. 554/2004, semnifică:

"activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".

Deoarece competenţa instanţei de contencios administrativ este una specială, derogatorie de la dreptul comun şi care intervine doar în cazurile şi condiţiile expres şi limitativ prevăzute de legiuitor, simpla calitate de autoritate publică a părţilor implicate nu atrage automat competenţa instanţei de contencios administrativ.

Astfel fiind, instanţa de drept comun, competentă să soluţioneze prezenta cauză, din punct de vedere al criteriului valoric, este Tribunalul Suceava, secţia a II-a civilă, fiind astfel incidente dispoziţiile art. 95 pct. 1 coroborate cu dispoziţiile art. 94 pct. l lit. k) C. proc. civ.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Tribunalului Suceava, secţia a II-a civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa soluţionării cauzei privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Suceava, în favoarea Tribunalului Suceava, secţia a II-a civilă.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 14 octombrie 2021.