Public servant employment termination via voluntary resignation precluding reinstimation and suspension of service despite prior administrative annulment of refusal.

Şedinţa publică din data de 13 octombrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 29 noiembrie 2016, sub nr. x/2016, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române, a solicitat revocarea actului administrativ prin care a fost refuzată cererea sa de suspendare a raportului de serviciu, comunicată prin adresa nr. x/29.03.2016; repunerea în situaţia anterioară prin reintegrarea în funcţie şi suspendarea raportului de muncă fără a mai lua în considerare cererea sa de demisie şi obligarea instituţiei pârâte la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond.

Prin sentinţa civilă nr. 23 din 15 februarie 2017, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea, a anulat refuzul pârâtului Inspectoratul General al Poliţiei Române de a aproba cererea de suspendare a raportului de serviciu al reclamantului A., refuz comunicat acestuia prin adresa nr. x/29.03.2016 şi a dispus repunerea părţilor în situaţia anterioară, obligând pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române la plata cheltuielilor de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză.

Împotriva sentinţei civilă nr. 23 din 15 februarie 2017, pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., prin care a solicitat casarea sentinţei atacate, şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

4. Hotărârea Înaltei Curţi.

Prin Decizia nr. 6580 din data de 19 decembrie 2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul, declarat de pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române împotriva sentinţei civile nr. 23 din 15 februarie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a casat în parte sentinţa recurată, respectiv în ceea ce priveşte repunerea părţilor în situaţia anterioară şi a trimis spre rejudecare aceleiaşi instanţe capătul de cerere referitor la repunerea reclamantului în situaţia anterioară. A menţinut celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

5. Hotărârea primei instanţe după casare, cu trimitere spre rejudecare.

Prin sentinţa nr. 90 din data de 23.09.2020, Curtea de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată, acţiunea având ca obiect repunerea în situaţia anterioară prin reintegrarea în funcţie şi suspendarea raportului de muncă, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 90 din data de 23.09.2020, pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A. întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin care a arătat că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, în sensul că nu răspunde în mod real şi efectiv problemelor esenţiale care i-au fost supuse judecăţii, motivarea fiind inexactă, lipsită de bază legală.

Potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. instanţă va arăta, în considerentele hotărârii "obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care sau admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Astfel, instanţa de rejudecare a fondului nu a reţinut şi nu a înlăturat cererile şi susţinerile reclamantului susceptibile să influenţeze soluţia, respectiv motivul de drept conform căruia cauzei îi sunt şi îi erau aplicabile, în materia suspendării raportului de serviciu, şi dispoziţiile art. 95 alin. (1) lit. c) şi alin. (4) din Legea nr. 188/1999, dincolo de efectelor obligatorii ale Deciziei Curţii Constituţionale nr. 244/2016; că efectul încălcării acestor dispoziţii ale unei legi organice şi constatarea refuzului nejustificat de aprobare a cererii de suspendare printr-o hotărâre judecătorească definitivă este acela de repunere în situaţia anterioară şi prin obligarea autorităţii emitente a actului anulat la emiterea actului administrativ de suspendare a raportului de serviciu, cerere pe care reclamantul a formulat-o prin acţiunea introductivă şi prin concluziile scrise şi care a susţinut-o pe tot parcursul procesului.

O asemenea măsură se încadrează în soluţiile pe care este îndrituită sa le pronunţe instanţa potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 (I.C.C.J., secţia contencios administrativ, decizia nr. 540/1 februarie 2013).

De altfel şi ICCJ, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin decizia nr. 6580/19 decembrie 2019, casând sentinţa nr. 23/15 februarie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Suceava şi trimiţând spre rejudecare capătul de cerere referitor la repunerea reclamantului în situaţia anterioară, reţine în considerente că "în urma anulării unui act administrativ, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ poate să oblige autoritatea administrativă să emită un nou act administrativ sau să efectueze anumite operaţiuni administrative".

Această constatare a instanţei de recurs din considerentele hotărârii casate intră sub incidenţa dispoziţiilor art. 501 alin. (1) C. proc. civ. conform cărora "hotărârile instanţei de recurs asupra problemelor de drept dezlegate sunt obligatorii pentru instanţa care judecă fondul după casare".

Prin urmare, la rejudecare după casare, Curtea de Apel Suceava ar fi trebuit să examineze şi să se pronunţe cu prioritate asupra cererii de obligare a autorităţii publice la emiterea actului de suspendare a raportului de muncă.

Admiterea acestei cereri integrantă repunerii în situaţia anterioară, ar fi avut ca efect rămânerea fără obiect a apărărilor formulate de pârâtul intimat privind demisia.

Pe de altă parte, din moment ce, atât prin acţiune cât şi prin concluziile scrise am invocat caracterul şi forţa juridică prioritară a legii organice (Legea nr. 188/1999 şi nr. 360/2002) în raport cu un ordin al ministrului precum şi faptul că refuzul admiterii cererii de suspendare a raportului de serviciu este rezultatul încălcării dispoziţiilor acestor legi în materie de suspendare cu efecte vătămătoare asupra dreptului la muncă, acest motiv de nelegalitate a actului administrativ se încadrează în excesul de putere reglementat de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Libertatea de apreciere în activitatea administraţiei publice nu poate fi înţeleasă în afara prevederilor legii. Excesul de putere reprezintă o încălcare a dispoziţiilor art. 16 alin. (2) din Constituţie şi a principiului legalităţii prev. de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală şi care impune supremaţia acesteia şi a legilor.

Principiul evitării abuzului de putere impune funcţionarului emitent al unui act administrativ de aşi exercita prerogativele doar în scopul pentru care i-au fost conferite, evitând folosirea acestora fără un temeinic fundament juridic sau pentru realizarea unor scopuri care nu sunt justificate de un interes public.

Astfel, autoritatea publică era obligată să aplice art. 95 alin. (1) lit. c) şi alin. (4) din Legea nr. 188/1999, norma fiind imperativă ("se suspendă la iniţiativa funcţionarului public ..."), având doar competenţa de a constata existenţa acestui caz legal de suspendare a raportului de serviciu.

Aşadar, având în vedere dispoziţiile legii invocate, autoritatea publică nu avea nici un drept de apreciere, nicio marjă de apreciere în constatarea suspendării raportului de serviciu care intervine "la iniţiativa funcţionarului public".

Constatând existenţa excesului de putere, în contextul în care actul administrativ este deja anulat ca efect al deciziei Curţii Constituţionale, instanţa de contencios administrativ nu ar trebui să recunoască efectele juridice ale actului în cauză nici cu privire la actele subsecvente refuzului nejustificat întemeiat şi pe excesul de putere.

În analiza excesului de putere nu poate fi ignorată ideea că în raporturile de drept administrativ primează interesul public, ce vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare precum şi realizarea competenţelor autorităţii publice (ICCJ, secţia contencios administrativ şi fiscal, decizia nr. 3800/2 noiembrie 2006).

În acest context excesul de putere constituie şi un motiv de ordine public.

Actul administrativ emis cu exces de putere încalcă în acest caz un drept fundamental, respectiv dreptul la muncă prev. de art. 41 din Constituţie, drept complex ce include şi stabilitatea raporturilor juridice care iau naştere odată cu încheierea contractului de muncă/raportului de serviciu şi care presupune existenţa unui cadru legislativ menit să asigure siguranţa şi garanţia păstrării locului de muncă, inclusiv în cazurile de suspendare a raportului de muncă/de serviciu.

Împrejurările cauzei demonstrează pe deplin faptul că demisia nu a constituit, un act de voinţă liber exprimat, ci unul de constrângere morală exercitat prin excesul de putere autorităţii emitente a refuzului constatării suspendării raportului de serviciu în conformitate cu dispoziţia legii aplicabile cauzei.

În situaţia în care există premise suficiente privind existenţa excesului de putere, silogismul juridic al instanţei de rejudecare ce a validat abuzul de putere al autorităţii publice, este eronat.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimata-pârâtă nu a formulat întâmpinare.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 14 ianuarie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 13 octombrie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va admite respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurentul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat revocarea actului administrativ prin care a fost refuzată cererea sa de suspendare a raportului de serviciu, comunicată prin adresa nr. x/29.03.2016, repunerea în situaţia anterioară prin reintegrarea în funcţie şi suspendarea raportului de muncă fără a mai lua în considerare cererea sa de demisie şi obligarea instituţiei pârâte la plata cheltuielilor de judecată.

Prima instanţă, după casarea cu trimitere a cauzei spre rejudecare, a respins, ca nefondată, acţiunea având ca obiect repunerea în situaţia anterioară prin reintegrarea în funcţie şi suspendarea raportului de muncă, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs de faţă, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile formulate de recurentul-reclamant subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părţile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei, iar instanţa ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalităţii şi temeiniciei hotărârii, şi considerentele pentru care s-a pronunţat soluţia respectivă.

Obligaţia legală a instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

Plecând de la aceste coordonate teoretice, instanţa de control judiciar constată că hotărârea pronunţată de prima instanţă satisface cerinţele prevăzute de art. 425, alin. (1), lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, fiind examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi, respectiv toate motivele de nelegalitate invocate de reclamantă în contextul faptic dat.

Recurentul-reclamant susţine că potrivit dispoziţiilor art. 501 alin. (1) C. proc. civ. "hotărârile instanţei de recurs asupra problemelor de drept dezlegate sunt obligatorii pentru instanţa care judecă fondul după casare", iar la rejudecare după casare, Curtea de Apel Suceava ar fi trebuit să examineze şi să se pronunţe cu prioritate asupra cererii de obligare a autorităţii publice la emiterea actului de suspendare a raportului de muncă.

Înalta Curte constată că această critică nu este fondată având în vedere faptul că, în urma admiterii recursului declarat de pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române împotriva sentinţei civile nr. 23 din 15 februarie 2017, prin Decizia nr. 6580 din data de 19 decembrie 2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a casat în parte sentinţa recurată, respectiv în ceea ce priveşte repunerea părţilor în situaţia anterioară şi a trimis spre rejudecare aceleiaşi instanţe capătul de cerere referitor la repunerea reclamantului în situaţia anterioară, iar instanţa de fond s-a pronunţat asupra problemei de drept deduse judecăţii.

Faptul că prima instanţă nu a soluţionat capătul de cerere în maniera dorită de recurentul-reclamant nu poate reprezenta o lipsă a motivelor pe care se întemeiază hotărârea sau că aceasta ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, având în vedere că, în rejudecare, în mod corect a reţinut instanţa de fond că potrivit art. 81 din Codul Muncii, demisia este un act unilateral de voinţă prin care se comunică angajatorului încetarea contractului individual de muncă şi în raport de această împrejurare nu mai este posibilă reintegrarea în funcţie şi nici suspendarea raportului de serviciu pentru o perioadă ulterioară demisiei.

Astfel, prin Ordinul nr. II/5711 din 20.04.2016 Ministerul Afacerilor Interne a dispus încetarea raportului de serviciu al inspectorului principal de poliţie A. din Poliţia Română - Inspectoratul General - Brigada de Combatere a Criminalităţii Organizate Suceava, prin demisie, avându-se în vedere raportul poliţistului nr. x din data de 04.04.2016.

Prin raportul nr. x din data de 04.04.2016, inspectorul principal de poliţie A. a solicitat eliberarea unei adeverinţe care să confirme faptul că a solicitat demisia din Poliţia Română, iar această adeverinţă să fie eliberată până la data de 07.04.2016.

Într-adevăr, prin hotărârea de trimitere a cauzei spre rejudecare, Înalta Curte a amintit de posibilitatea instanţei de contencios administrativ de a obliga autoritatea administrativă să emită un nou act administrativ sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă, însă această opţiune trebuie coroborată cu materialul probator şi cu circumstanţele cauzei deduse judecăţii neputând fi transformată într-o măsură obligatorie.

În final, recurentul-reclamant invocă faptul că, refuzul admiterii cererii de suspendare a raportului de serviciu este rezultatul încălcării dispoziţiilor legale în materie de suspendare cu efecte vătămătoare asupra dreptului la muncă, iar acest motiv de nelegalitate a actului administrativ se încadrează în excesul de putere reglementat de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Sub acest aspect, pe de o parte, Înalta Curte constată că soluţia dată asupra primului capăt de cerere, respectiv anularea refuzului intimatului-pârât de a aproba cererea de suspendare a raporturilor de serviciu a rămas definitivă în urma casării cu trimitere spre rejudecare de către Înalta Curte, instanţa de fond fiind învestită doar cu soluţionarea celui de-al doilea capăt de cerere - repunerea în situaţia anterioară prin reintegrarea în funcţie şi dispunerea suspendării raporturilor de serviciu fără a se lua în considerare cererea de demisie.

Pe de altă parte, constată că excesul de putere reglementat de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a fost pentru prima dată invocat în faţa instanţei prin cererea de recurs de faţă, nefiind formulate apărări în acest sens şi în faţa primei instanţe prin cererea de chemare în judecată, aspect nepermis în această fază procesuală aşa cum statuează în mod expres dispoziţiile art. 292 alin. (1) din C. proc. civ. potrivit cărora "Părţile nu se vor putea folosi înaintea instanţei de apel de alte motive, mijloace de apărare şi dovezi decât de cele invocate la prima instanţă sau arătate în motivarea apelului ori în întâmpinare."

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, prin exces de putere se înţelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Într-adevăr, prin cererea înregistrată la instituţia intimată sub nr. x recurentul-reclamant a solicitat suspendarea raporturilor de serviciu pentru perioada 11.04.2016-10.04.2017, în conformitate cu prevederile art. 44 alin. (1) lit. c), art. 45 alin. (3) din Ordinul MAI nr. 298/2011 privind procedura şi cazurile de modificare sau suspendare a raporturilor de serviciu ale poliţiştilor (text aplicabil la acea dată), solicitare făcută ca urmare a faptului că a fost acceptat şi a primit o ofertă de angajare în cadrul Parlamentului European din Bruxelles ca personal contractual în domeniul securităţii, iar prin adresa nr. x/29.03.2016 a fost înştiinţat că solicitarea a fost respinsă, însă soluţia de respingere a cererii de suspendare a raportului de serviciu a primit o dezlegare definitivă din partea Înaltei Curţi, în primul ciclu procesual, care a reţinut că decizia de declarare a neconstituţionalităţii art. 78 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 produce efecte în cauza de faţă şi conduce la anularea refuzului de suspendare a raportului de serviciu, prin prisma rămânerii fără temei legal a acestui refuz ca urmare a eliminării din ordinea juridică atât a prevederilor art. 78 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 cât şi a actului administrativ normativ emis în temeiul lor, Ordinul MAI nr. 298/2011.

De asemenea, Înalta Curte constată că ulterior actului de demisie (conform Ordinului M.A.I. nr. II din data de 20.04.2016), recurentul-reclamant nu se mai putea prevala de neconstituţionalitatea textului de lege invocat având în vedere că în raporturile de serviciu au intervenit modificări esenţiale, ordinul de încetare a raporturilor de serviciu prin demisie a intrat în circuitul civil şi a produs efecte, iar prima instanţă putea analiza cererea de repunere a părţilor în situaţia anterioară numai în măsura în care raporturile de serviciu nu ar fi fost încetate.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că susţinerile şi criticile recurentului-reclamant sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 90 din 23 octombrie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 octombrie 2021.