Validity of ministerial order imposing documentary requirements for direct public procurement files under Emergency Government Ordinance No. 34/2006

Şedinţa publică din data de 13 octombrie 2021

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal la data de 22.03.2019, sub nr. x/2019, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Fondurilor Europene şi Organismul Intermediar Regional Pentru Programul Operaţional Sectorial Pentru Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Sud - Est, a solicitat următoarele:

1. anularea în parte a Ordinului Ministrului Fondurilor Europene nr. 1120/2013, respectiv anularea prevederii cuprinse în Capitolul II, conform căreia "în acest caz (n.n. al achiziţiei directe), dosarul achiziţiei va cuprinde o notă privind determinarea valorii estimate (valoarea fiind actualizată la momentul achiziţiei, dacă este cazul) şi (...) inclusiv documentele care dovedesc îndeplinirea obligaţiilor contractuale (de exemplu: procese-verbale de recepţie servicii şi lucrări, livrabile, procese-verbale de predare primire etc.)";

2. anularea Deciziei nr. 351/12.10.2018, emisă de către pârâtul Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Sud Est (în continuare "OIR POSDRU Regiunea SE"), prin care a fost respinsă contestaţia formulată de reclamantă;

3. anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţa privind proiectul x "S.E.S.O.P.A.D. - Structuri de Economie Socială - Oportunitate pentru Persoanele aflate în Dificultate", înregistrat la OIR POSDRU Regiunea Sud Est sub nr. x/10.08.2018, cu consecinţa stingerii în întregime a creanţei în cuantum de 550.694,89 RON şi a penalităţilor de întârziere.

Prin sentinţa civilă nr. 517/01.10.2019, Curtea a admis excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bucureşti în privinţa capetelor 2 şi 3 de cerere şi a declinat aceste capete de cerere spre competenta soluţionare Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ si fiscal.

Totodată, a disjuns capătul 1 de cerere şi a dispus înregistrarea separată a acestuia.

Astfel, la data de 03.10.2019, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal a fost format un nou dosar cu nr. x/2019

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 935 din data de 10.12.2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 935 din data de 10.12.2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A. invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a arătat că din lecturarea hotărârii primei instanţe se poate observa că după ce sunt prezentate pe scurt susţinerile din cererea de chemare în judecată şi din întâmpinare, există sintagma "Analizând actele şi lucrările dosarului, Curtea reţine următoarele:", iar apoi urmează sintagma "Pentru aceste motive, în numele legii hotărăşte".

Ca atare, hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, aspect faţă de care solicită casarea şi trimiterea cauzei spre rejudecare către Curtea de Apel Bucureşti.

Prin cel de-al doilea motiv de recurs întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a arătat că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a art. 4 alin. (3) şi art. 77 din Legea nr. 24/2004.

Aşa cum rezultă din preambul Ordinului nr. 1120/2013, acesta a fost emis în baza Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, ceea ce înseamnă că prevederile acestuia nu pot contraveni şi nici adauga la dispoziţiile actului normativ în baza căruia a fost emis, respectiv la O.U.G. nr. 34/2006.

Or, procedura achiziţiei directe la care se refera Capitolul II din Ordinul 1120/2013 este reglementată de O.U.G. nr. 34/2006, după cum urmează:

"Art. 19 - Autoritatea contractantă achiziţionează direct produse, servicii sau lucrări, în măsura în care valoarea achiziţiei nu depăşeşte echivalentul în RON a 30.000 euro exclusiv TVA pentru fiecare achiziţie de produse ori servicii, respectiv a 100.000 euro exclusiv TVA pentru fiecare achiziţie de lucrări. Achiziţia se realizează pe baza de document justificativ".

Pe de alta parte, Ordinul nr. 1120/2013 prevede că în acest caz (al achiziţiei directe), dosarul achiziţiei va cuprinde o notă privind determinarea valorii estimate (valoarea fiind actualizată la momentul achiziţiei, dacă este cazul) şi documentele justificative ale achiziţiei, inclusiv documentele care dovedesc îndeplinirea obligaţiilor contractuale (de exemplu: procese-verbale de recepţie servicii şi lucrări, livrabile, procese-verbale de predare primire etc.)".

Or, atâta timp cât art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006 prevede că achiziţia directă se realizează pe baza de document justificativ, solicită să se constate că cerinţa impusă de Ordinul nr. 1120/2013 conform căreia dosarul achiziţiei trebuie să cuprindă, pe lângă documentul justificativ, şi "o notă privind determinarea valorii estimate, precum şi documentele care dovedesc îndeplinirea obligaţiilor contractuale (de exemplu: procese-verbale de recepţie servicii şi lucrări, livrabile, procese-verbale de predare primire etc.)" este nelegală, reprezentând o adăugare la lege, lato senso.

De altfel, impunerea unor cerinţe suplimentare, cum ar fi întocmirea unei note privind determinarea valorii estimate şi a unui proces-verbal de recepţie, este vădit contrară scopului pentru care legiuitorul a reglementat procedura achiziţiei directe şi care, în mod logic, trebuie să fie una mult simplificată faţă de procedurile de atribuire, dată fiind valoarea redusă a acesteia.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimatul-pârât a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 13 ianuarie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 13 octombrie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, pentru următoarele considerente:

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea în parte a Ordinului Ministrului Fondurilor Europene nr. 1120/2013, respectiv anularea prevederii cuprinse în Capitolul II, conform căreia "în acest caz (n.n. al achiziţiei directe), dosarul achiziţiei va cuprinde o notă privind determinarea valorii estimate (valoarea fiind actualizată la momentul achiziţiei, dacă este cazul) şi (...) inclusiv documentele care dovedesc îndeplinirea obligaţiilor contractuale (de exemplu: procese-verbale de recepţie servicii şi lucrări, livrabile, procese-verbale de predare primire etc.)"; anularea Deciziei nr. 351/12.10.2018, emisă de către pârâtul Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Sud Est (în continuare "OIR POSDRU Regiunea SE"), prin care a fost respinsă contestaţia formulată de reclamantă; anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţa privind proiectul x "S.E.S.O.P.A.D. - Structuri de Economie Socială - Oportunitate pentru Persoanele aflate în Dificultate", înregistrat la OIR POSDRU Regiunea Sud Est sub nr. x/10.08.2018, cu consecinţa stingerii în întregime a creanţei în cuantum de 550.694,89 RON şi a penalităţilor de întârziere.

Prima instanţă a respins cererea dedusă judecăţii reţinând, în esenţă, că împrejurarea că dispoziţiile art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006 prevăd că achiziţia se realizează pe bază de document justificativ, în timp ce dispoziţiile Ordinului 1120/2013 prevăd că dosarul achiziţiei trebuie să cuprindă, pe lângă documentul justificativ, şi "o notă privind determinarea valorii estimate, precum şi documentele care dovedesc îndeplinirea obligaţiilor contractuale (de exemplu: procese-verbale de recepţie servicii şi lucrări, livrabile, procese-verbale de predare primire etc.)", nu are semnificaţia propusă de către reclamantă.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Criticile formulate de recurenta-reclamantă subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, sunt nefondate.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părţile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei, iar instanţa ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalităţii şi temeiniciei hotărârii, şi considerentele pentru care s-a pronunţat soluţia respectivă.

Obligaţia legală a instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

Plecând de la aceste coordonate teoretice, instanţa de control judiciar constată că hotărârea pronunţată de prima instanţă satisface cerinţele prevăzute de art. 425, alin. (1), lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, fiind examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi, respectiv toate motivele de nelegalitate invocate de reclamantă în contextul faptic dat.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale este corectă.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006, "Autoritatea contractanta achiziţionează direct produse, servicii sau lucrări, în măsura în care valoarea achiziţiei nu depăşeşte echivalentul în RON a 30.000 euro exclusiv TVA pentru fiecare achiziţie de produse ori servicii, respectiv a 100.000 euro exclusiv TVA pentru fiecare achiziţie de lucrări. Achiziţia se realizează pe bază de document justificativ".

În concordanţă cu aceste dispoziţii legale au fost emise regulile comune aplicabile pentru atribuirea contractului de achiziţie publică (art. 25 din O.U.G. nr. 34/2004) cu denumirea marginală "Reguli de estimare a valorii contractului de achiziţie publică", care prevăd în sarcina autorităţii contractante obligaţia de a estima valoarea contractului de achiziţie publică înainte de iniţierea achiziţiei, demers care se concretizează în întocmirea unei note justificative. Un atare demers este necesar de vreme ce procedura de urmat depinde tocmai de stabilirea apriorică a valorii achiziţiei, conform criteriilor menţionate la art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006.

Relevante sunt şi dispoziţiile art. 213 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 34/2006 potrivit cărora, între documentele ce conţin dosarul achiziţiei publice se regăseşte şi nota privind determinarea valorii estimate, precum şi lit. p) potrivit cărora achizitorul este obligat să păstreze la dosarul achiziţiei publice documentul constatator care conţine informaţii referitoare la îndeplinirea obligaţiilor contractuale de către contractant.

În raport de aceste dispoziţii, în mod corect s-a reţinut în Ordinul nr. 1120/2013 că dosarul de achiziţie va cuprinde o notă privind determinarea valorii estimate şi documentele justificative ale achiziţiei, inclusiv documentele care dovedesc îndeplinirea obligaţiilor contractuale.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că susţinerile şi criticile recurentei-reclamante sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 935 din 10 decembrie 2019, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 octombrie 2021.