Administrative litigation jurisdiction: exclusive territorial competence based on plaintiff's legal domicile versus residence under Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 12 octombrie 2021

Asupra conflictului negativ de competenţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal la data de 23.03.2020 sub nr. x/2020, formulată în contradictoriu cu pârâta Direcţia Generală Anticorupţie, Corpul Naţional al Poliţiştilor - în numele şi pentru membrii organizaţiei profesionale din cadrul: A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ., AAA., BBB., CCC., DDD., EEE., FFF., GGG., HHH., III., JJJ., KKK., LLL., MMM., NNN., OOO., PPP., QQQ., RRR., SSS., TTT., UUU., VVV., WWW., XXX., YYY., ZZZ., AAAA., BBBB., CCCC., DDDD., EEEE., FFFF., GGGG., HHHH., IIII., JJJJ., KKKK., LLLL., MMMM., NNNN., OOOO., PPPP., QQQQ., RRRR., SSSS., TTTT., UUUU., VVVV., WWWW., XXXX., YYYY., ZZZZ., AAAAA., BBBBB., CCCCC., DDDDD., EEEEE., FFFFF., GGGGG., HHHHH., IIIII., JJJJJ., KKKKK., LLLLL., MMMMM., NNNNN., OOOOO., PPPPP., QQQQQ., RRRRR., SSSSS., TTTTT., UUUUU., VVVVV., WWWWW., XXXXX., YYYYY., ZZZZZ., AAAAAA., BBBBBB., CCCCCC., DDDDDD., EEEEEE., FFFFFF., GGGGGG., HHHHHH., IIIIII., JJJJJJ., KKKKKK., LLLLLL., MMMMMM., NNNNNN., OOOOOO., PPPPPP., QQQQQQ., RRRRRR., SSSSSS., TTTTTT., UUUUUU., VVVVVV., WWWWWW., XXXXXX., YYYYYY., ZZZZZZ., AAAAAAA., BBBBBBB., CCCCCCC., DDDDDDD., EEEEEEE., FFFFFFF., GGGGGGG., HHHHHHH., IIIIIII., JJJJJJJ., KKKKKKK., LLLLLLL., MMMMMMM., NNNNNNN., OOOOOOO., PPPPPPP., QQQQQQQ., RRRRRRR., SSSSSSS., TTTTTTT., UUUUUUU., VVVVVVV., WWWWWWW., XXXXXXX., YYYYYYY., ZZZZZZZ., AAAAAAAA., BBBBBBBB., CCCCCCCC., DDDDDDDD., EEEEEEEE., FFFFFFFF., GGGGGGGG., HHHHHHHH., IIIIIIII., JJJJJJJJ., KKKKKKKK., LLLLLLLL., MMMMMMMM., NNNNNNNN., OOOOOOOO., PPPPPPPP., QQQQQQQQ., RRRRRRRR., SSSSSSSS., TTTTTTTT., UUUUUUUU., VVVVVVVV., WWWWWWWW., XXXXXXXX., YYYYYYYY., ZZZZZZZZ., AAAAAAAAA., BBBBBBBBB., CCCCCCCCC., DDDDDDDDD., EEEEEEEEE., FFFFFFFFF., GGGGGGGGG., HHHHHHHHH., IIIIIIIII., JJJJJJJJJ., KKKKKKKKK., Ţibulcă QQQ.-Cătălin, MMMMMMMMM., NNNNNNNNN., OOOOOOOOO., PPPPPPPPP., QQQQQQQQQ., RRRRRRRRR., SSSSSSSSS., TTTTTTTTT., UUUUUUUUU., Preda QQQ., WWWWWWWWW., XXXXXXXXX., YYYYYYYYY., ZZZZZZZZZ., AAAAAAAAAA., BBBBBBBBBB., CCCCCCCCCC., DDDDDDDDDD., EEEEEEEEEE., FFFFFFFFFF., GGGGGGGGGG., HHHHHHHHHH., IIIIIIIIII., JJJJJJJJJJ., KKKKKKKKKK., LLLLLLLLLL., MMMMMMMMMM., NNNNNNNNNN., OOOOOOOOOO., PPPPPPPPPP., QQQQQQQQQQ., RRRRRRRRRR.

SSSSSSSSSS., TTTTTTTTTT., UUUUUUUUUU., VVVVVVVVVV., WWWWWWWWWW., XXXXXXXXXX., YYYYYYYYYY., ZZZZZZZZZZ., AAAAAAAAAAA., BBBBBBBBBBB., CCCCCCCCCCC., DDDDDDDDDDD., EEEEEEEEEEE., FFFFFFFFFFF., GGGGGGGGGGG., a solicitat tribunalului ca prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună recunoaşterea dreptului şi punerea în aplicare a dispoziţiilor art. I. pct. 1 din Legea nr. 71/2015 pentru aprobarea Ordonanţei de urgentă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum si alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice.

În considerarea Deciziei înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 51/2019, a Deciziei nr. 23/2016 pronunţată de I.C.C.J. privind dezlegarea unei chestiuni de drept şi a Deciziei nr. 794/2016 pronunţată de Curtea Constituţională prin:

1. Recunoaşterea dreptului prevăzut de Legea nr. 71/2015 pentru toţi poliţiştii reprezentaţi de organizaţia profesională;

2. Stabilirea salariului funcţiei de bază şi sporurilor poliţiştilor reprezentaţi, inclusiv sumele compensatorii cu caracter tranzitoriu incluse în salariul de funcţie potrivit O.U.G. nr. 1/2010, la nivel maxim de salarizare în plată pentru funcţiile similare celor ocupate în cadrul Direcţiei Generale Anticorupţie, cu respectarea termenului de prescripţie de 3 ani anterior datei introducerii cererii de chemare în judecată, precum şi pentru viitor;

3. Emiterea actelor administrative prin care să se stabilească salariul maxim aflat în plată, începând cu data de 09.04.2015;

4. Calcularea şi plata într-o singură tranşă a unei despăgubiri egale cu suma aferentă diferenţei dintre salariul acordat în mod efectiv şi salariul maxim aflat în plată, începând cu data de 09.04.2015, actualizată cu indicele de inflaţie şi cu aplicarea dobânzii legale conform O.G. nr. 13/2011 de la data când drepturile trebuiau acordate şi până la dala plăţii efective.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

Prin sentinţa civilă nr. 1385/2021 din data de 2 martie 2021 în dosarul nr. x/2020, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia conexităţii, a respins acţiunea cu privire la drepturile salariale aferente perioadei 09.04.2015 - 22.03.2017 ca fiind prescrisă, a luat act de renunţarea reclamanţilor II. şi W. la judecată şi a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I.,J.,K.,L.,N.,P.,Q.,R.,U.,V.,X.,Y.,Z.,AA.,BB.,DD.,EE.,GG. "JJ.,KK.,LL.,MM.,NN. Prin Corpul Naţional Al Poliţiştilor, PP.,RR.,SS.,UU.,XX.,ZZ.,CCC.,DDD.,EEE.,GGG.,III.,JJJ.,JJJ.,LLL.,MMM.,NNN.,OOO.,PPP.,QQQ. RRR.,SSS.,TTT.,UUU.,VVV.,XXX.,YYY.,ZZZ.,AAAA.,BBBB.,CCCC.,DDDD.,EEEE.,FFFF.,HHHH.,IIII.,JJJJ.,KKKK.,LLLL.,MMMM.,NNNN.,PPPP.,RRRR.,SSSS.,TTTT.,UUUU.,XXXX.,YYYY.,ZZZZ.,CCCCC.,DDDDD.,EEEEE.,FFFFF.,GGGGG.,HHHHH.,NNNNN.,OOOOO.,PPPPP.,QQQQQ.,SSSSS.,TTTTT.,UUUUU.,VVVVV.,HHHHHHHHHHH.,ZZZZZ.,AAAAAA.,CCCCCC.,DDDDDD.,EEEEEE.,FFFFFF.,GGGGGG.,IIIIII.,JJJJJJ.,KKKKKK.,LLLLLL.,MMMMMM.,NNNNNN.,OOOOOO.,PPPPPP.,QQQQQQ.,RRRRRR.,SSSSSS.,VVVVVV., IIIIIIIIIII. prin prin Corpul Naţional al Poliţiştilor, a obligat pârâta să stabilească pentru reclamanţi salariul funcţiei de bază, sporurile şi sumele compensatorii cu caracter tranzitoriu incluse în salariul de funcţie potrivit O.U.G. nr. 1/2010 la nivel maxim aflat în plată pentru funcţiile similare celor ocupate de reclamanţi în cadrul instituţiei pârâte începând cu data de 23.03.2017, a obligat pârâta la calcularea şi plata despăgubirilor egale cu suma aferentă dintre salariul acordat în mod efectiv şi salariul maxim aflat în plată, calculat potrivit prezentei începând cu data de 23.03.2017, actualizată cu indicele de inflaţie şi cu aplicarea dobânzii legale, conform O.G. nr. 13/2011 de la data la care drepturile trebuiau acordate şi până la data plăţii efective şi a respins în rest cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată.

În acelaşi dosar, prin încheierea din 06.10.2020 9, Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a disjuns cererea de chemare în judecată cu privire la reclamanţii JJJJJJJJJJJ., CCCCCCCCCC., M., AAAAAAAAAA., MMMMM., BBBBBB., EEEEEEEEEE., FFFFFFFFFF. şi HHHHHHHH. şi a dispus formarea dosarului nr. x/2020

Prin sentinţa civilă nr. 6324/2020 din data de 25 noiembrie 2020, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanţii JJJJJJJJJJJ., CCCCCCCCCC., M., AAAAAAAAAA., MMMMM., BBBBBB., EEEEEEEEEE., FFFFFFFFFF. şi HHHHHHHH., toţi prin Corpul Naţional al Poliţiştilor şi pe pârâta Direcţia Generală Anticorupţie în favoarea Tribunalului Prahova, secţia a II- a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Bucureşti a reţinut că acţiunea este formulată în numele reclamantului în calitate de membru al sindicatului reclamant şi are ca obiect litigiu privind funcţionarii publici, respectiv stabilirea şi acordarea unor drepturi salariale, în drept fiind aplicabile normele cu caracter general de la art. 10 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 554/2004 (cu modificările aduse prin Legea nr. 212/2018), potrivit cărora "(3) Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului. 4) Competenţa teritorială de soluţionare a cauzei se va respecta şi atunci când acţiunea se introduce în numele reclamantului de orice persoană de drept public sau privat, indiferent de calitatea acestuia din proces."

A mai reţinut Tribunalul Bucureşti că nu se poate reţine incidenţa alin. (3) al art. 269 Codul muncii, precum nici incidenţa Capitolului VI din Legea nr. 62/2011 privind dialogul social, în cauză nefiind incidente normele de drept comun, în condiţiile în care norma specială prevăzută de art. 536 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul Administrativ califică în mod evident litigiul ca unul de contencios administrativ, în care dreptul comun este reprezentat de Legea nr. 554/2004, atât sub aspectul normelor de competenţă, cât şi al procedurii de judecată şi al căilor de atac.

Totodată, deşi norma legală îi conferă legitimitate procesuală activă, se impune a reaminti că sindicatul acţionează potrivit art. 28 alin. (2) din Legea nr. 62/2011, în numele membrilor săi, în baza unor împuterniciri scrise din partea acestora, sindicatul fiind reprezentantul acestora în faţa instanţei, legitimitatea sa procesuală fiind aşadar condiţionată de manifestarea expresă de voinţă a membrilor care înţeleg să îi acorde mandat în acest sens, motiv pentru care nu acţionează cu independenţă procesuală.

Jurisprudenţa neunitară a instanţelor cu privire la acest aspect a determinat, de altfel, şi modificarea Legii nr. 554/2004, începând cu data de 02.08.2018, prin Legea nr. 212/2018, prin art. 10 alin. (3) si (4) adoptându-se o nouă soluţie legislativă privind competenţa instanţei de la domiciliul funcţionarilor publici, tocmai în scopul evitării supraaglomerării şi în scopul echilibrării volumului de activitate al instanţelor din municipiul Bucureşti (Tribunalul Bucureşti şi Curtea de Apel Bucureşti) care, anterior Legii nr. 212/2018, judecau practic toate cauzele privind funcţionari publici formulate de organizaţiile sindicale, având în vedere că în cvasitotalitatea lor, acestea au sediul în Municipiul Bucureşti.

Or, din verificarea elementelor de identificare ale funcţionarilor publici reclamanţi, se constată că acesta are domiciliul în judeţul Prahova.

Prin sentinţa nr. 460 din 7 aprilie 2021, Tribunalul Prahova, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, a constatat existenţa unui conflict negativ de competenţă şi a sesizat instanţa competentă pentru pronunţarea regulatorului de competenţă.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Prahova, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a reţinut aplicabile dispoziţiile art. 10 alin. (3) teza I din Legea nr. 554/2004 (în forma în vigoare la data introducerii acţiunii-23.03.2020), potrivit cărora "Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său.". Faţă de împrejurarea că din actele şi lucrările dosarului, respectiv din fişa de evidenţă rezultată ca urmare a verificărilor efectuate în baza de date a evidenţei persoanelor (DEPABD), dosar Prahova, domiciliul reclamantului era, la momentul formulării acţiunii, respectiv la data de 23.03.2020, în Municipiul Bucureşti, la stabilirea competenţei teritoriale va fi avut în vedere Tribunalul Bucureşti, schimbarea de domiciliu ulterioară (respectiv la data de 15.04.2020) neputând fi invocată pentru o eventuală prorogare de competenţă.

3. Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă

Analizând conflictul negativ de competenţă intervenit între cele două instanţe, în raport de hotărârile pronunţate şi de înscrisurile aflate la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze cauza este Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, pentru următoarele considerente:

Pornind de la datele prezentate anterior se apreciază că aspectele care au generat conflictul negativ de competenţă vizează înţelesul noţiunii de "domiciliu" în sens procedural, a diferenţei juridice dintre această noţiune şi aceea de "reşedinţă", precum şi a efectului pe care această distincţie îl produce asupra competenţei instanţei de judecată.

Referitor la problema legitimităţii procesuale a organizaţiei profesionale Corpul Naţional al Poliţiştilor în mod corect s-a reţinut că acţionează, conform atributelor legale ce-i revin ca persoană juridică de drept privat, în numele şi în interesul membrilor de sindicat, reclamanţii fiind titularii dreptului pretins.

Nu mai departe antamarea considerentelor Deciziei nr. 1/2013, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin care s-a reţinut că organizaţiile sindicale care acţionează în interesul membrilor afiliaţi au calitatea de reclamante, legitimitatea lor procesuală depăşind limitele simplei reprezentări, este relevantă.

Astfel, se evidenţiază că problema de drept dezlegată prin această decizie priveşte interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 269 alin. (2) din Codul muncii, republicat, norme cu caracter special, aplicabile jurisdicţiei muncii şi a asigurărilor sociale, iar prin modificarea legislativă a art. 10 din Legea nr. 554/2004, conform Legii nr. 212/2018, legiuitorul a tranşat problema competenţei teritoriale a instanţei de contencios administrativ, în favoarea instanţei de la domiciliul reclamantului, chiar şi în cazul în care acţiunea este exercitată, în numele său, de o persoană de drept public sau privat.

Având în vedere că prezentul litigiu este unul de contencios administrativ, pentru stabilirea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei se reţine aplicabilitatea normelor cu caracter general de la art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018 (intrată în vigoare la data de 30.07.2018, anterior sesizării primei instanţe - 23.03.2020), care statuează în mod expres că:

"Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său (…)". Potrivit art. 10 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data introducerii cererii de chemare în judecată:

"Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului."

Aşadar, ulterior modificărilor aduse Legii nr. 554/2004 prin dispoziţiile Legii nr. 212/2018, textul de lege prevede o competenţă teritorială exclusivă în favoarea instanţei de contencios administrativ şi fiscal de la domiciliul reclamantului persoană fizică.

Potrivit art. 87 din C. civ., prin "domiciliu" se înţelege locul unde persoana fizică declară că are locuinţa principală, iar "reşedinţa" este locul unde persoana fizică are locuinţa secundară. Cele două noţiuni nu se suprapun din punct de vedere al evidenţei populaţiei, iar dovada fiecăreia se realizează prin menţiuni diferite în actul de identitate.

Astfel, noţiunea de domiciliu este definită de dispoziţiile art. 27 din O.U.G. nr. 97/2005 privind evidenţa, domiciliul, reşedinţa şi actele de identitate ale cetăţenilor români, respectiv "Domiciliul persoanei fizice este acolo unde aceasta declara, ca are locuinţa principală".

Reşedinţa este definită de dispoziţiile art. 30 din O.U.G. nr. 97/2005 care prevăd că "Reşedinţa este acolo unde persoana fizică declară că are locuinţa secundară, alta decât cea de domiciliu".

De asemenea, în cuprinsul C. proc. civ. se regăseşte utilizarea alternativă a celor două sintagme, însă doar în scopul asigurării legalităţii procedurii de citare, respectiv înştiinţării corespunzătoare a părţilor aflate în litigiu, cu privire la existenţa şi obiectul pricinii.

În plus, dispoziţiile legale trebuie interpretate şi prin prisma scopului urmărit de legiuitor, respectiv atunci când intenţia acestuia a fost să stabilească o competenţa alternativă a instanţelor judecătoreşti a prevăzut în mod expres acest lucru, respectiv dispoziţiile art. 25 din Legea nr. 217/2003 stabilesc că "Cererea pentru emiterea ordinului de protecţie este de competenţa judecătoriei de pe raza teritorială în care îşi are domiciliul sau reşedinţa victima.".

În materia contenciosului administrativ, dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018 (intrată în vigoare la data de 30.07.2018, anterior sesizării primei instanţe - 23.03.2020), statuează că:

"Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său (…)".

Se observă, aşadar, că legiuitorul nu a utilizat alternativ, ca în cazul procedurii de citare sau al procedurii de emitere a ordinului de protecţie, cele două sintagme, textul de lege referindu-se expres la domiciliul reclamantului şi nu la reşedinţa acestuia.

Cum dispoziţiile art. 10 alin. (3), anterior menţionate, sunt de strictă interpretare, nu se poate deroga de la competenţa teritorială exclusivă astfel reglementată, iar reclamantul trebuie să se adreseze instanţei de la domiciliul său, neavând un drept de opţiune între mai multe instanţe.

În acelaşi sens, raportat la caracterele juridice ale domiciliului (stabilitate, unicitate, obligativitate şi inviolabilitate), doctrina în materie a afirmat că stabilitatea constă în aceea că domiciliul este locuinţa statornică, deosebindu-se de reşedinţă tocmai prin acest caracter de stabilitate.

Astfel că, scopul domiciliului este acela de a lega, din punct de vedere juridic, un individ de un anumit punct determinat în spaţiu, aşa încât să poată fi găsit la nevoie, fiind un mod de identificare a persoanei, funcţie ce serveşte în acelaşi timp şi societăţii, nu doar individului.

Faţă de aspectele mai sus prezentate, se constată că, din punct de vedere juridic, nu se poate susţine că domiciliul părţii este echivalent cu locuinţa în fapt sau reşedinţa şi nu poate constitui temei al stabilirii competenţei în soluţionarea cauzelor.

În aceste condiţii, având în vedere faptul că la momentul formulării acţiunii reclamantul avea domiciliul în Municipiul Bucureşti (conform procesului-verbal încheiat pentru acces la baza de date D.E.P.A.B.D. de la dosar Tribunalul Prahova), Înalta Curte va aplica dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi, în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa soluţionării cauzei privind pe reclamantul MMMMM. prin Corpul Naţional al Poliţiştilor în contradictoriu cu pârâta Direcţia Generală Anticorupţie, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 octombrie 2021.