Anti-competitive practice in notarial fees: passive alignment with chamber-agreed minimums above statutory floors

Şedinţa publică din data de 12 octombrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 02.05.2018 sub nr. x/2018, reclamanta A., notar public titular al Biroului Individual Notarial A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, a formulat cerere în anulare a Deciziei nr. 76/20.12.2017, emisă de către pârât şi comunicată la data de 19.04.2018.

Pe cale de excepţie a invocat nulitatea absolută a Deciziei nr. 76/20.12.2017 deoarece amenda a fost emisă pentru notarul public A. şi nu pentru Biroul Individual Notarial A.. În fapt Biroul Notarial este entitatea juridică supusă investigaţiei şi nu notarul public titular al biroului notarial.

A motivat excepţia prin prevederile din Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 3415 din 30.10.2015 (definitivă).

Pentru acest motiv solicită admiterea excepţiei şi constatarea nulităţii absolute a deciziei ca fiind emisă împotriva unei persoane fără calitate.

Pe fondul cauzei, a solicitat anularea deciziei anterior menţionate şi pe cale de consecinţă exonerarea de la plata amenzii stabilite prin aceasta în sarcina Biroului Individual Notarial A., iar în subsidiar a cerut reducerea cuantumului amenzii stabilite prin decizia atacată. De asemenea, solicită cheltuieli de judecată în baza art. 453 C. proc. civ.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 5183 din 10 decembrie 2018 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta A., titulară a BIN A., în contradictoriu cu pârâta Consiliul Concurenţei, ca nefondată.

1.3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta A. notar public titular al B.I.N. A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac exercitate reclamanta a susţinut următoarele:

În privinţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. recurenta pretinde că instanţa de fond a preluat în considerente atât motivele invocate de către reclamantă, cât şi cele ale pârâtului, dar în motivarea sentinţei nu a făcut o analiză proprie a motivelor care au format convingerea instanţei că cererea este nefondată. Din acest punct de vedere, se apreciază că hotărârea este nelegală, necuprinzând argumentele instanţei prin analizarea proprie a motivelor pe care şi-a întemeiat acţiunea, soluţia bazându-se doar prin reiterarea, în modalitate "copy-paste" a apărărilor pârâtului, ceea ce face ca hotărârea să nu îndeplinească condiţia de a cuprinde motivele pe care se întemeiază, iar în plus nu au fost analizate toate motivele pe care reclamanta le-a supus analizei instanţei.

Un alt argument de nelegalitate este reprezentat de încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material care se circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Sub acest aspect se susţine că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală prin reţinerea greşită a faptelor în raport cu exigenţele textului de lege, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică, violarea unor principii generale de drept, restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale.

Concret, reclamanta a fost sancţionată contravenţional de către pârât pentru că ar fi încălcat prevederile art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 21/1996, constând în încheierea unei înţelegeri şi/sau realizarea unor practici concertate de stabilire a unor onorarii minimale diferite de cele aprobate prin O.M.J. 943/C/2005 şi O.M.J. 46/C/2011, având ca obiect restricţionarea concurenţei privind onorariile minime practicate în judeţele Suceava şi Botoşani.

De esenţa acestei contravenţii este încheierea unei înţelegeri de stabilire a unor onorarii minimale diferite de cele stabilite prin Ordine ale Ministrului Justiţiei.

În sensul art. 5 din Legea Concurenţei, înţelegerea reprezintă întâlnirea voinţelor agenţilor economici în scopul adoptării unui comportament comun pe piaţă, pentru existenţa acesteia fiind suficient, potrivit jurisprudenţei comunitare, ca agenţii economici în cauză să-şi fi exprimat intenţia comună de a acţiona pe piaţă într-un anumit mod, în acest sens, cauza C-41/69 ACF Chemieforma NV vs. Comisia.

Reclamanta nu şi-a exprimat intenţia de a acţiona pe piaţă într-un anumit mod şi nici nu a participat la încheierea unei înţelegeri deoarece, astfel cum pretinde că a probat prin înscrisuri, B.I.N. A. nu exista ca entitate în perioada iulie 2010 - octombrie 2011, când pârâtul pretinde că s-ar fi încheiat aşa-zisele înţelegeri privind majorarea onorariilor minimale. Eu am început activitatea de notar public titular al B.I.N. A. abia la data de 11.11.2014, conform Licenţei de funcţionare 346/3411/11.11.2014.

Fapta reţinută în sarcina sa nu există, întrucât eu nu a participat la nicio înţelegere de natură anticoncurenţială.

De asemenea, se consideră că în mod nelegal prima instanţă a reţinut că s-a aliniat la onorariile minimale stabilite la nivelul C.N.P. Suceava şi că nu am luat nicio măsură pentru a se distanţa public de înţelegerea şi/sau practica de majorare a onorariilor minimale existente la nivelul membrilor C.N.P. Suceava şi că, chiar participarea sa pasivă la înţelegere intră sub incidenţa art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, chiar şi în absenţa unor efecte anticoncurenţiale pe piaţă.

Aceste interpretări ale textului au un efect covârşitor prin severitate şi mecanicism, creând o stare de insecuritate absolută în desfăşurarea oricărei activităţi. Nu se poate face nicio aplicare a principiului proporţionalităţii dintre gravitatea pretinsei fapte şi severitatea sancţiunii.

Reclamanta a fost sancţionată în mod identic cu ceilalţi membri ai C.N.P. Suceava, deşi nu a participat la nicio înţelegere.

Nu s-a luat în considerare argumentaţia că activitatea notarială nu este supusă mecanismului de piaţă cerere - ofertă care ar permite formarea liberă a tarifelor, instanţa nu a ţinut cont şi nu a motivat susţinerile mele privind existenţa unor tarife minime stabilite prin cele două Ordine, faptul că nu se pot percepe tarife sub acest minim şi că niciun act normativ în materie notarială nu interzice practicarea unor tarife peste cele minime. Tarifele notariale au fost reglementate prin Normele date în aplicarea Ordinelor Ministrului Justiţiei şi ele nu interzic practicarea unor tarife superioare celor minime.

Nicăieri în cuprinsul sentinţei instanţei de fond nu se face o motivare a înlăturării argumentelor privind reglementarea tarifelor notariale şi a faptului că legislaţia notarială interzice doar aplicarea unor onorarii sub cele reglementate în Norme.

Din acest motiv s-a şi solicitat în subsidiar reducerea cuantumului amenzii, în baza art. 18 lit. "e" din Ordinul nr. 694/11.10.2016 pentru punerea în aplicare a Instrucţiunilor privind individualizarea sancţiunilor pentru contravenţiile prevăzute la art. 55 din Legea nr. 21/1996.

Acest articol prevede în teza a II-a circumstanţa atenuantă conform căreia "comportamentul anticoncurenţial a fost autorizat sau încurajat de autorităţi publice ori de legislaţia existentă", procentul de reducere putând fi de până la 25% din cuantumul amenzii aplicate.

Această atenuantă este pe deplin aplicabilă în cazul de faţă, având în vedere că abia în luna decembrie 2017 la nivelul conducerilor Consiliului Concurenţei şi Uniunii Naţionale a Notarilor Publici s-a convenit acceptarea angajamentelor U.N.N.P.R. privind înlăturarea restrângerilor concurenţiale privind stabilirea onorariilor minime, a propunerilor pentru eliminarea limitelor minime pentru acele proceduri realizate în regim concurenţial şi includerea lor alături de categoriile de servicii notariale pentru care nu sunt stabilite limite minimale (a se vedea Comunicatul Consiliului Concurenţei din data de 19.12.2017, depus la instanţa de fond).

1.4. Apărările formulate de intimată

Prin întâmpinare pârâtul - intimat Consiliul Concurenţei a solicitat respingerea recursului reclamantei ca nefondat, apreciind în esenţă că hotărârea instanţei de fond este motivată potrivit exigenţelor legale şi este dată cu intepretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material aplicabile.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

2.1. Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este nefondat conform considerentelor expuse în cele ce urmează:

Referitor la motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., instanţa de control judiciar reţine că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor, fiind afectată de viciu nelegalităţii hotărârea care nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părţile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei, iar instanţa ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalităţii şi temeiniciei hotărârii, şi considerentele pentru care s-a pronunţat soluţia respectivă.

Sub acest aspect se constată că hotărârea instanţei de fond răspunde cerinţei argumentării soluţiei adoptate, considerentele acesteia conţinând analiza complexă şi detaliată a motivelor de nelegalitate a actului administrativ contestat, cu luarea în considerare şi diseminarea apărărilor părţilor împrocesuate.

O soluţie sau alta a instanţei de fond presupune preluarea filtrată, totală sau parţială a argumentelor unei părţi în conflictul judiciar dedus judecăţii, astfel că respingerea acţiunii reclamantei s-a întemeiat pe argumentele invocate de partea adversă, însuşite de instanţa de fond, iar susţinerile reclamantei au fost apreciate, în consecinţă, nefondate.

Cu toate acestea este de observat că instanţa de fond a răspuns în totalitate criticilor reclamantei, considerentele hotărârii atacate fiind structurate ca un răspuns punctual la fiecare aspect de nelegalitate ridicat de reclamantă cu privire la decizia emisă de autoritatea de concurenţă.

Prin urmare, este nefondată această critică de nelegalitate.

În privinţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. reclamanta a susţinut că instanţa de fond a reţinut în mod greşit situaţia de fapt şi a extins norma juridică incidenţă dincolo de ipotezele la care aceasta se aplică în cadrul apărărilor formulate în susţinerea recursului, pretinzând că recurenta nu şi-a exprimat intenţia de acţiona pe piaţă într-un anumit mod şi nu a participat la încheierea unei înţelegeri anticoncurenţiale, întrucât biroul individual notarial A. nu exista în perioada iulie 2010 - octombrie 2011.

Contrar celor susţinute de către recurentă, instanţa de fond a reţinut în mod corect faptul că, potrivit întregului material probatoriu care a stat la baza deciziei de sancţionare, rezultă existenţa faptei anticoncurenţiale.

În acest sens s-a reţinut că reclamanta a fost notar stagiar în cadrul B., cunoscând astfel, încă din perioada stagiului, politica de onorarii a acestui birou notarial, care s-a conformat practicii anticoncurenţiale constatate de autoritatea de concurenţă şi a aplicat în activitatea sa onorariile minimale stabilite de părţile investigate, superioare celor prevăzute de Normele 2005 şi Normele 2011.

Chiar dacă reclamanta nu funcţiona la momentul pretinsei înţelegeri în cadrul cabinetului său notarial individual este de remarcat, aşa cum rezultă din copiile registrelor sale notariale că, după ce a început să funcţioneze în acest cadru legal, s-a aliniat la onorariile minimale stabilite şi/sau agreate la nivelul membrilor CNPSV încă de la începutul activităţii, în data de 17 noiembrie 2014. Astfel, recurenta a practicat nivelele agreate, fără TVA, pentru contracte de vânzare cumpărare de valoare extrem de redusă (onorariu minim 560 de RON faţă de 150 de RON onorariul minim prevăzut de Ordinul Ministrului Justiţiei) sau pentru contractele de comodat sau împrumut (onorariu minim 200 de RON faţă de 150 de RON onorariul prevăzut de Ordinul Ministrului Justiţiei). De asemenea, onorariile practicate pentru procuri şi declaraţii sunt la nivelele agreate de membrii CNPSV.

Or, în acest sens, în mod judicios a reţinut instanţa de fond, pe baza jurisprudenţei unionale invocate de pârâtă, că şi participarea pasivă la înţelegere şi/sau practica concertată intră sub incidenţa art. 5 alin. (1) din Lege, şi chiar în absenţa unor efecte anticoncurenţiale pe piaţă, întrucât atunci când întreprinderile iau cunoştinţă sub orice formă despre existenţa unei înţelegeri şi/sau practici concertate pe piaţa relevantă, acestea ţin seama de informaţiile schimbate cu concurenţii, inclusiv prin intermediul asociaţiilor profesionale, în determinarea comportamentului pe piaţă, cu atât mai mult atunci când înţelegerea şi/sau practica concertată îşi produce efectele în mod regulat şi pe o perioadă lungă de timp. În acest context a reţinut judecătorul fondului că nedenunţarea practicii şi adoptarea unei atitudini pasive nu absolvă de vinovăţie pe reclamantă.

Într-adevăr, aşa cum pretinde reclamanta, Ordinele Ministrului Justiţiei nu interzic practicarea unor onorarii peste cele minime prevăzute de acestea, însă art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea concurenţei, aplicabile deopotrivă şi notarilor publici, care unii faţă de alţii sunt în raporturi de concurenţă, interzic conduita concertată a acestora de stabilire (fixare) a unor onorarii minimale la un nivel superior onorariilor minime deja prevăzute de Ordinele Ministrului Justiţiei, obiectul practicii fiind restricţionarea concurenţei prin preţ.

Prin urmare, înţelegerea de către părţile sancţionate prin Decizia nr. 76/2017 sau alinierea la practica convenită de fixare a unor onorarii minime la un nivel superior onorariilor minime prevăzute de Ordinele Ministrului Justiţiei este extrem de dăunătoare pentru consumatorii finali, aşa cum pretinde intimata, întrucât efectul unei astfel de practici anticoncurenţiale este creşterea veniturilor din profesie peste nivelul rezonabil aprobat prin Ordinele Ministrului Justiţiei şi eliminarea concurenţei dintre notarii publici care ar trebui să existe prin practicarea unor onorarii formate în mod independent.

Nu sunt fondate nici criticile reclamantei referitoare la nereţinerea de către instanţa de fond a circumstanţei atenuante prevăzută de dispoziţiile art. 18 lit. e) din Instrucţiunile 19 privind individualizarea sancţiunilor pentru contravenţiile prevăzute la art. 55 din Legea concurenţei nr. 21/1996.

În acest sens recurenta pretinde că la individualizarea sancţiunii ar fi trebuit reţinută circumstanţa atenuantă care constă în aceea că "comportamentul anticoncurenţial al întreprinderii a fost autorizat sau încurajat de autorităţi publice ori de legislaţia existentă".

Or, în cauza dedusă judecăţii, contrar susţinerilor recurentei, Camerele Notarilor Publici nu au atribuţii legale în ceea ce priveşte stabilirea tarifelor şi onorariilor notariale, acestea fiind stabilite prin Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 943/C/2005 şi Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 46/C/2011, singurele norme cu caracter obligatoriu în materia dată pentru reclamantă. Din aceste norme transpare dreptul acesteia în calitate de notar public de a practica onorarii peste cele minimale stabilite pin actele normative infralegale anterior menţionate, adaptate de la caz la caz conform politicii economice individual adoptate, dar care nu permit convenirea concertată la nivel de cameră pentru toţi notarii publici arondaţi a unui plafon superior de tarife minimale.

În concluzie, Decizia Consiliului Concurenţei nr. 76/20.12.2017 este legală din perspectiva analizată, astfel că hotărârea instanţei de fond care a validat-o sub acest aspect este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material aplicabile.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse de fapt şi de drept expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. notar public titular al B.I.N. A. împotriva sentinţei civile nr. 5183 din 10 decembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. notar public titular al B.I.N. A. împotriva sentinţei civile nr. 5183 din 10 decembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 octombrie 2021.