Rail contract refusal appeal quashed and remanded for retrial under administrative law standards

Şedinţa publică din data de 8 octombrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Interregional Călători S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, a solicitat instanţei:

- Obligarea autorităţii pârâte la semnarea unui exemplar al Actului adiţional aferent anului 2015 (în continuare Actul adiţional) la Contractul de servicii publice în transportul feroviar de călători pentru perioada 2014-2015 aprobat prin H.G. nr. 455/2014 (în continuare Contractul), iar în caz contrar hotărârea să substituie acordul pârâtei;

- Obligarea autorităţii pârâte la emiterea unui document care să confirme că reclamanta a executat serviciul public de transport feroviar de călători aferent pachetului minim social pentru anul 2015 în acord cu parametrii conveniţi prin Actul adiţional, nesemnat de MT;

- Obligarea autorităţii pârâte la emiterea unui document care să confirme că MT a achitat compensaţia aferentă serviciului public prestat de IRC în anul 2015 în acord cu parametrii conveniţi prin Actul adiţional, nesemnat de MT;

- Obligarea autorităţii pârâte la efectuarea demersurilor de confirmare a Actului adiţional prin adoptarea unei hotărâri de guvern în baza art. 39 din O.U.G. nr. 12/1998, respectiv art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 2408/2004 (forma în vigoare la nivelul anului 2015);

- Obligarea autorităţii pârâte la suportarea cheltuielilor de judecată ocazionate de prezenta procedură.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 145 din 19 iunie 2019, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei de interes invocată de pârâtul Ministerul Transporturilor.

A respins acţiunea formulată de reclamanta Interregional Călători S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 145 din 19 iunie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamanta Interregional Călători S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) punctele 6 şi 8 din C. proc. civ.

Cu titlu prealabil, recurenta-reclamantă susţine că prin modul în care au fost formulate petitele acţiunii introductive de instanţă a învederat că refuzul autorităţii a vizat atât încheierea actului adiţional în sens de instrumentum, dar şi (în subsidiar) refuzul de a confirma printr-un înscris faptul că părţile şi-au executat obligaţiile asumate la nivelul anului 2015, în condiţiile cuprinse în Actul adiţional negociat, dar nesemnat. Cu toate acestea, instanţa de fond a ignorat cererea subsidiară a reclamantei, reţinând fără vreo motivare în acest sens, că, în lipsa acordului expres de voinţă a pârâtei, nu se poate determina existenţa raportului juridic în prezenta speţă.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.:

"(1) Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate:

6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei";

În dezvoltarea acestui motiv de casare, recurenta-reclamantă susţine următoarele:

a) Motivarea nu se raportează la dispoziţiile legale aplicabile şi la probatoriul administrat

În speţă, instanţa de fond nu a analizat în niciun fel teza recurentei privind caracterul nejustificat al refuzului intimatului de a semna AA aferent 2015 şi de a realiza demersurile de aprobare, prin raportare la dispoziţiile legale incidente precum şi la probatoriul administrat în cauză.

Motivarea instanţei nu s-a întemeiat pe prevederile incidente în speţă, respectiv la soluţiile pe care putea şi trebuia să le pronunţe instanţa de contencios administrativ în conformitate cu art. 8 alin. (1) şi (2) coroborat cu art. 18 alin. (4) lit. b) şi d) din Legea nr. 554/2004, precum şi cu art. 1 alin. (7) şi art. 39 din O.U.G. nr. 12/1998.

Motivarea instanţei aduce în discuţie prevederi străine de prezenta cauză, respectiv prevederile din C. civ. referitoare la posibilitatea instanţei de a suplini acordul de voinţă în acţiunile privitoare la bunuri imobile.

Susţine recurenta-reclamantă că premisa care stă la baza întregii motivări a primei instanţe este că societatea ar fi solicitat pronunţarea unei hotărâri care să ţină loc de contract, în realitate obiectul pretenţiilor deduse judecăţii constând în obligarea pârâtului la încheierea unui contract (act adiţional) în sensul său de instrumentum - în condiţiile în care raportul juridic fusese deja executat şi, în subsidiar, la confirmarea raportului juridic de către autoritatea cocontractantă.

Or, afirmă recurenta-reclamantă, instanţa de fond a făcut aprecieri eronate şi fără legătură cu obiectul cauzei, atunci când a reţinut că pentru contractul încheiat între părţile litigante nu a fost prevăzută posibilitatea accesului la instanţa de judecată pentru suplinirea acordului de voinţă, în vederea încheierii unui raport contractual în forma solicitată de către reclamantă.

În realitate, prin acţiunea introductivă s-a solicitat tocmai cenzurarea refuzului nejustificat şi restabilirea ordinii de drept raportat la caracterul vădit neîntemeiat al motivelor invocate de către intimat pentru neîncheierea/nerecunoaşterea AA aferent 2015 (în temeiul Legii nr. 554/2004), iar nu a C. civ.

Ca atare, susţinerea instanţei potrivit căreia "este cert că în cauză nu a existat, din perspectiva pârâtului, o exprimare certă a acordului de voinţă în privinţa actului adiţional" nu este motivată în niciun fel prin raportare la probatoriul administrat în cauză, fiind chiar contrazisă de înscrisurile care susţin teza recurentei.

b) Soluţia instanţei de fond nu a fost motivată prin raportare la toate petitele cererii de chemare în judecată

Arată recurenta că acţiunea judecătorească a avut două finalităţi: una principală şi una subsidiară, ambele soldate cu un refuz nejustificat din partea autorităţii publice.

Apreciază recurenta-reclamantă că sentinţa atacată este "motivată" parţial, fără a se avea în vedere petitul subsidiar al cererii de chemare în judecată, prin care s-a solicitat obligarea intimatului la emiterea unui document care să confirme că recurenta a executat serviciul public de transport feroviar de călători în acord cu parametrii conveniţi prin AA 2015, nesemnat de MT, respectiv că MT a achitat compensaţia aferentă serviciului public prestat de IRC.

Chiar dacă am accepta, prin absurd, că instanţa nu poate obliga autoritatea publică la încheierea unui contract (în speţă, AA 2015), în considerentele sentinţei nu regăsim vreo motivare expresă cu privire la respingerea solicitării subsidiare a recurentei.

Mai susţine recurenta că, şi dacă prin petitul principal a solicitat încheierea AA la nivelul anului 2015 (în sensul de instrumentum), petitul subsidiar nu a vizat obţinerea actului adiţional, ci confirmarea situaţiei juridice printr-un înscris recognitiv.

Astfel, instanţa de fond s-a limitat la a motiva soluţia de respingere pe faptul că aceasta nu poate suplini voinţa autorităţii într-un contract pentru care legea nu ar reglementa această posibilitate, însă nu motivează în vreun fel respingerea solicitării subsidiare a recurentei de a obliga autoritatea să confirme o situaţie juridică existentă, printr-un înscris ce emană de la aceasta.

c) Motivarea este contradictorie

În opinia recurentei-reclamante motivarea instanţei de fond este contradictorie, în sensul că, deşi pe de o parte reţine că în prezenta cauză nu ar fi permisă intervenţia instanţei justificat şi de faptul că "din cuprinsul întâmpinării rezultă o opunere fermă a pârâtului la solicitarea reclamantei", pe de altă parte, în măsura în care ar fi existat acordul intimatului în ceea ce priveşte confirmarea/consolidarea situaţiei juridice dintre părţi printr-un înscris, cererea de chemare în judecată ar fi fost lipsită de obiect, nemaifiind necesară investirea instanţei de judecată.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.:

"(1) Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate:

8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

În dezvoltarea acestui motiv de casare, recurenta-reclamantă susţine că greşita aplicare a legii de către instanţa de fond rezultă din cel puţin trei perspective:

- Obiectul cererii nu îl constituie pronunţarea unei hotărâri care să ţină loc de contract;

- Obiectul prezentei cauze atrage incidenţa prevederilor din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, atunci când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, instanţa poate dispune: (i) anularea contractului administrativ, în tot sau în parte, (ii) obligarea autorităţii publice să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit, (iii) stabilirea în sarcina uneia dintre părţi a îndeplinirii unei obligaţii, (iv) suplinirea consimţământului unei părţi, când interesul public o cere, (v) obligarea la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale.

- Potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile C. civ. şi cu cele ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte".

Raportat la cele redate mai sus, consideră că instanţa de fond în mod greşit/nelegal a reţinut că nu se poate analiza caracterul nejustificat al intimatului de a da curs solicitării recurentei.

Mai susţine recurenta că din considerentele sentinţei se desprinde concluzia, potrivit căreia, instanţa de fond nu a ţinut cont de prevederile speciale ale Legii nr. 554/2004 care reglementează în mod expres competenţa instanţei de a analiza existenţa acordului de voinţe al părţilor, cu consecinţa obligării autorităţii la încheierea contractului în ipoteza unui refuz nejustificat al acesteia.

Astfel, contrar celor reţinute de instanţa de fond, în considerarea art. 2 alin. (2) coroborat cu art. 8 alin. (1) şi art. 18 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, se poate solicita recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, privat sau public, în sensul obligării autorităţii să adopte o anumită conduită, precum emiterea unui act, a unui certificat sau chiar încheierea unui contract administrativ, precum situaţia din speţă, indiferent de "categoria" contractului.

A accepta interpretarea instanţei de fond ar însemna ca dispoziţiile mai sus menţionate din Legea contenciosului să rămână lipsite de conţinut/efecte juridice.

În speţă, însă, astfel cum rezultă din înscrisurile depuse în probaţiune, discutăm despre un contract (AA 2015) care a fost asumat şi executat de către ambele părţi, instanţa fiind chemată să constate această stare de fapt şi să sancţioneze refuzul nejustificat al autorităţii de a confirma executarea contractului, obligând-o la semnarea AA aferent 2015 ori la emiterea unui document care să ateste îndeplinirea obligaţiilor părţilor astfel cum acestea erau prevăzute în AA 2015 nesemnat de MT.

În continuarea dezvoltării motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă reiterează argumentele de temeinicie care au stat la baza cererii de chemare în judecată şi prin care este vizată dezlegarea pe fond a cauzei.

1.4. Apărările formulate de intimatul-pârât

Intimatul-pârât Ministerul Transporturilor a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate ca fiind temeinică şi legală.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor formulate, prin raportare la ansamblul probatoriu administrat în cauză precum şi la dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este întemeiat, impunându-se casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond, în limitele şi pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Argumente de fapt şi de drept

Primul motiv de nelegalitate invocat de recurenta-reclamantă în susţinerea căii de atac exercitate este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ. şi care vizează sui generis nemotivarea hotărârilor judecătoreşti.

În concret, recurenta-reclamantă susţine acest motiv de casare din perspectiva tuturor ipotezelor reglementate în conţinutul textului procedural respectiv, nemotivarea în fapt şi în drept, reţinerea unor motive străine de natura pricinii şi contradictorialitatea motivării.

Examinând considerentele reţinute de instanţa de fond în pronunţarea soluţiei recurate, Înalta Curte reţine că, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, de situaţia de fapt dedusă judecăţii, precum şi de temeiurile de drept invocate de reclamantă, sentinţa recurată nu respectă exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., fiind afectată de acest viciu de nelegalitate.

Potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, hotărârea pronunţată de prima instanţă va cuprinde:" b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor;".

Motivarea hotărârii judecătoreşti, care trebuie realizată într-o manieră clară şi coerentă, este indispensabilă pentru exercitarea controlului judiciar de către instanţa ierarhic superioară şi constituie o garanţie împotriva arbitrariului pentru părţile în proces, întrucât le furnizează dovada că solicitările şi mijloacele lor de apărare au fost serios examinate de judecător.

Respectarea acestei dispoziţii procedurale, cu valoare de principiu, se circumscrie obligaţiei ce revine instanţei de a garanta părţilor exerciţiul efectiv al dreptului la un proces echitabil, în sensul art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

În cauza dedusă judecăţii, Înalta Curte constată că la pronunţarea sentinţei recurate, instanţa de fond nu a procedat la o analiză efectivă a demersului judiciar iniţiat de societatea reclamantă, pornind de la o situaţie premisă greşită, fără corespondent în realitatea probatorie şi juridică rezultată din actele dosarului. Astfel, instanţa de fond a denaturat practic înţelesul pretenţiilor deduse judecăţii, dându-le o altă încadrare juridică, încălcând astfel limitele învestirii şi nesocotind scopul juridic real urmărit de titularul acţiunii în contencios administrativ.

Reţinând temeinicia susţinerilor recurentei-reclamante circumscrise motivului de casare vizând nemotivarea hotărârii, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este afectată de următoarele vicii de nelegalitate subsumate art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ.

În primul rând, în raport de complexitatea raportului juridic administrativ dedus judecăţii, precum şi de întinderea susţinerilor şi apărărilor formulate de părţile litigante, motivarea instanţei de fond este extrem de succintă, reflectând o abordare unilaterală şi nepermis de limitativă a chestiunii de drept ce urma a fi dezlegată în speţă.

Astfel, din raţionamentul juridic exprimat de prima instanţă rezultă că aceasta a analizat demersul judiciar din perspectiva unei inadmisibilităţi, fără a menţiona expres acest lucru nici în considerente şi nici în dispozitivul sentinţei recurate, prin care se menţionează lacunar "Respinge acţiunea". Din acest considerent, nu se poate distinge faptul dacă prima instanţă a intenţionat să soluţioneze demersul judiciar pe fond sau doar din perspectiva unei inadmisibilităţi mascate, situaţie ce conduce la crearea unei incertitudini asupra încrederii părţilor în convingerea intimă a judecătorului că soluţia pronunţată este cea corectă.

În al doilea rând, instanţa de fond a analizat exclusiv primul capăt al cererii de chemare în judecată, însă în examinare acestuia nu a făcut nicio referire la motivul invocat de reclamantă privind caracterul nejustificat al refuzului al autorităţii pârâte de a semna Actul adiţional aferent 2015 şi de a realiza demersurile de aprobare, prin raportare la dispoziţiile legale incidente precum şi la probatoriul administrat în cauză.

Deşi cadrul legal în care trebuia să se desfăşoare cercetarea judecătorească era cel al Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, instanţa de fond a ignorat în raţionamentul său dispoziţiile acestei legi, apreciind că "pentru această categorie de contracte nu a fost prevăzută posibilitatea accesului la instanţa de judecată pentru suplinirea acordului de voinţă, în vederea încheierii unui raport contractual în formă solicitată de către reclamantă".

Aşadar, fără a indica niciun alt temei de drept sau vreo probă concretă administrată în cauză, instanţa de fond a refuzat practic să judece acest petit al acţiunii, tratându-l ca un fine de neprimire, fără justificarea legală aferentă, încălcând astfel principiul unei motivări corespunzătoare prin care să se asigure dreptul părţilor la un proces echitabil.

Pe de altă parte, referirea instanţei de fond la suplinirea acordului de voinţă în acţiunile privitoare la bunuri imobile întruneşte ipoteza întemeierii soluţiei pe motive străine de natura litigiului, critica recurentei-reclamante pe acest aspect fiind, de asemenea, întemeiată.

Înalta Curte constată că limitele în care instanţa de fond ar fi trebuit să soluţioneze litigiul sunt date de art. 8 alin. (1) şi (2) coroborat cu art. 18 alin. (4) lit. b) şi d) din Legea nr. 554/2004, în temeiul cărora trebuia analizată mai întâi existenţa sau inexistenţa unui refuz nejustificat din partea autorităţii pârâte şi ulterior posibilitatea sau imposibilitatea realizării unui acord de voinţă la încheierea contractului administrativ, reprezentat în speţă de actul adiţional neperfectat.

Un ultim aspect de nelegalitate circumscris motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ. dar care poate fi subsumat şi celui prevăzut de art. 488 punctul 8 din acelaşi cod este acela al neexaminării de către instanţa de fond a tuturor capetelor cererii de chemare în judecată, care aveau finalitate juridică distinctă şi nu caracter accesoriu în raport de primul petit al acţiunii. Deşi a făcut o cercetare judecătorească parţială, soluţia pronunţată în dispozitiv a vizat cererea de chemare în judecată în întregul ei, motiv pentru care instanţa de control judiciar reţine că dispozitivul nu este în concordanţă cu aspectele reţinute în considerentele hotărârii.

Înalta Curte reţine că, potrivit art. 22 alin. (5) din C. proc. civ., "judecătorul trebuie să se pronunţe asupra a tot ceea ce s-a cerut", această pronunţare implicând, potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, obligaţia de a analiza fiecare capăt de cerere, precum şi apărările formulate de părţi, pe baza probelor administrate, în vederea stabilirii corecte a situaţiei de fapt şi cu aplicarea corespunzătoare a normelor şi principiilor de drept incidente.

Or, sintetizând modalitatea în care instanţa de fond a înţeles să judece şi să soluţioneze cauza, Înalta Curte constată că aceasta:

· nu s-a raportat la normele substanţiale şi procedurale incidente în speţă;

· nu a analizat probele care au fost administrate;

· nu a stabilit împrejurările de fapt esenţiale în cauză referitoare la refuzul nejustificat al autorităţii de a soluţiona o cerere;

· nu a răspuns în fapt şi în drept la toate solicitările recurentei-reclamante;

· nu a analizat susţinerile şi apărările părţilor litigante.

În acest context, soluţia exprimată prin dispozitiv rămâne nesusţinută şi pur formală, nefiind corolarul motivelor ce o preced.

Prin urmare, o motivare excesiv de succintă şi necorespunzătoare, cum este cea din prezenta speţă, în raport cu complexitatea cauzei echivalează, practic, cu inexistenţa motivării şi o necercetare a fondului litigiului. O astfel de hotărâre devine arbitrară şi nu permite exercitarea controlului judiciar.

Faţă de aceste împrejurări, având în vedere dispoziţiile art. 483 alin. (3), în conformitate cu care "recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", precum şi prevederile art. 497 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora instanţa supremă, în caz de casare, trimite cauza spre o nouă judecată instanţei care a pronunţat hotărârea recurată, Înalta Curte - constatând că prima instanţă, în mod greşit, nu a intrat în cercetarea fondului acţiunii în ceea ce priveşte aspectele expuse mai sus - apreciază recursul ca fiind fondat în limitele arătate, urmând să caseze sentinţa şi să trimită cauza spre rejudecare în fond aceleiaşi instanţe.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond va avea în vedere şi argumentele expuse de recurenta -reclamantă în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ. şi a căror analiză nu s-a mai impus a fi efectuată, în raport de soluţia de casare cu trimitere, dispusă prin prezenta decizie.

Temeiul legal al soluţiei pronunţate în recurs

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1), art. 497 alin. (1) din C. proc. civ., raportate la cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004 va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta - reclamantă Interregional Călători S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 145 din 19 iunie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 8 octombrie 2021.