Inadmissibility of administrative challenge for lack of proven pre-complaint and irrelevance of constitutional exception

Şedinţa publică din data de 7 octombrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Justiţiei şi Consiliul Superior al Magistraturii, s-a solicitat instanţei de contencios administrativ anularea Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea Concursului de admitere în magistratură, cu modificările şi completările prevăzute de HCSM nr. 682/28.06.2017, precum şi sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 33 alin. (1) din Legea nr. 303/2004.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 103 din 25 mai 2021, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale ca inadmisibilă, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Justiţiei şi a respins acţiunea în contradictoriu cu acesta ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă.

Totodată, a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile formulate de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii şi a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Justiţiei şi Consiliul Superior al Magistraturii.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţei a declarat recurs reclamantul A., întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi sesizarea Curţii Constituţionale a României cu excepţia de neconstituţionalitate.

A susţinut că hotărârea este lovită de nulitate, fiind nemotivată, deoarece nu s-a menţionat motivul inadmisibilităţii, respectiv pentru care motive nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 29 din Legea nr. 47/1992. Aşa cum se poate constata, acestea sunt îndeplinite, fiind o dispoziţie dintr-o lege în vigoare, nefiind constatată până acum neconstituţionalitatea acesteia şi are legătura cu soluţionarea cauzei.

În primul rând, a considerat că hotărârea este lovită de nulitate, întrucât se menţionează faptul că CSM a invocat excepţia inadmisibilitatii sesizării CCR cu excepţia de neconstitutionalitate pentru lipsa plângerii prealabile şi nu a inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată. Cu toate acestea, a fost admisă excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată pentru lipsa plângerii prealabile, invocată de CSM. Rezultă astfel că există contradicţie atât în ce priveşte considerentele hotărârii, cât şi între considerente şi dispozitiv, hotărârea fiind lovită de nulitate şi inadmisibilă.

În continuare, a arătat faptul că a formulat plângere prealabilă la CSM, însă acest aspect nu are nicio relevanţă, întrucât plângerea se face în legătură cu ilegalitatea emiterii unui act administrativ normativ, or, în cazul de faţă, HCSM nr. 682/2017 si HCSM nr. 279/2012 sunt în conformitate cu dispoziţiile art. 33 (1) din Legea nr. 303/2004, mai exact art. 2 din HCSM (Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea concursului de admitere în magistratură), fiind de fapt identice, în cauză fiind vorba de neconstituţionalitatea acestui text de lege care a fost invocată, iar în cazul neconstituţionalităţii unui text de lege, respectiv a unui act administrativ normativ, nu există plângere prealabilă.

Faţă de aceste aspecte, în afara contradicţiei şi inadmisibilităţii menţionate, respingerea ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată pentru lipsa plângerii prealabile, respectiv ca inadmisibilă a sesizării CCR cu excepţia de neconstituţionalitate, este vădit ilegală, nefiind invocate motivele privind neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 29 din Legea nr. 47/1992, ci faptul că nu a făcut plângere prealabilă CSM, care nu este abilitat să se pronunţe asupra constituţionalităţii unui text de lege.

Chiar dacă cererea de chemare în judecată privind anularea art. 2 din HCSM ar fi inadmisibilă pentru lipsa plângerii prealabile, acest aspect, ar fi valabil în cazul ilegalităţii textului actului normativ, ceea ce nu poate fi cazul de faţă, şi nu în cazul neconstituţionalităţii textului de lege în baza căruia a fost emis, articolul din actul normativ care, în opinia sa, nu era necesar să fie emis, atâta timp cât exista în lege, având acelaşi conţinut. Numai în urma constatării neconstituţionalităţii textului de lege invocat s-ar putea face o plângere prealabilă, iar plângerea prealabilă privind actele administrative normative poate fi făcut oricând, însă, atâta timp cât textul de lege neconstituţional este desfiinţat, implicit art. 2 din Regulament urmează a fi desfiinţat, ceea ce constituie de fapt obiectul acţiunii şi sesizării CCR, nemafiind deci necesară nicio plângere prealabilă. Rezultă astfel că sesizarea CCR cu excepţia de neconstituţionalitate este nu numai întemeiată şi are legătură cu cauza, constituind în faptul obiectul esenţial al acesteia.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefodat, apreciind că nu poate fi reţinută incidenţa motivelor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

Intimatul-pârât Ministerul Justiţiei a formulat întâmpinare prin care a apreciat ca fiind corectă soluţia primei instanţe cu privire la admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a sa, soluţie care nu a fost atacată în recurs.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţie a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 7 octombrie 2021, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru considerentele care vor fi arătate în continuare.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Recurentul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea Concursului de admitere în magistratură, cu modificările şi completările prevăzute de HCSM nr. 682/28.06.2017, precum şi sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 33 alin. (1) din Legea nr. 303/2004.

Instanţa de fond, soluţionând cauza, a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale ca inadmisibilă, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Justiţiei şi a respins acţiunea în contradictoriu cu acesta ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă.

Totodată, a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile formulate de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii şi a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamant.

Analizând memoriul de recurs, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant nu a criticat soluţia primei instanţe de admitere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Justiţiei, criticile acestuia, întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. vizând soluţia de respingere ca inadmisibilă a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale, precum şi soluţia de respingere ca inadmisibilă a acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile.

2.1.1 Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. se referă la faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Deşi aparent am fi în prezenţa unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor. Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

Este însă important de reţinut că judecătorul este obligat să motiveze soluţia dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părţilor care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluţia este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument.

Analizând hotărârea pronunţată de prima instanţă, Înalta Curte constată că aceasta îndeplineşte exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. întrucât, raportat la obiectul cauzei şi limitele în care a fost învestită, prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.

Astfel, judecătorul fondului a explicat în mod clar şi logic raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de sesizare a Curţii Constituţională ca inadmisibilă, în raport de dispoziţiile art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, reţinând că dispoziţiile criticate pentru neconstituţionalitate nu au legătură cu soluţionarea cauzei, neavând niciun efect juridic în privinţa modului de soluţionare a acţiunii de anulare a actului administrativ atacat, având în vedere soluţia de respingere ca inadmisibilă a acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile.

Chiar dacă soluţia şi argumentarea expusă de judecătorul fondului îl nemulţumesc pe recurentul-reclamnat, în cauză nu se identifică motive contradictorii, nici în ceea ce priveşte considerentele hotărârii şi nici între considerente şi dispozitiv, astfel cum susţine acesta. Se observă că prin întâmpinarea formulată de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, aflată la dosarul de fond, s-a invocat atât excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată pentru neparcurgerea procedurii prealabile prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cât şi inadmisibilitatea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale, excepţii pe care instanţa de fond le-a analizat şi asupra cărora s-a pronunţat, astfel cum reiese din considerentele şi dispozitivul sentinţei recurate.

Prin urmare, instanţa de control judiciar nu poate reţine incidenţa acestui motiv de casare invocat.

2.1.2 Cu referire la motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că şi acesta este nefondat, apreciind că soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate.

Prin memoriul de recurs recurentul - reclamant a susţinut că numai în urma constatării neconstituţionalităţii textului de lege invocat s-ar putea face o plângere prealabilă, iar plângerea prealabilă privind actele administrative normative poate fi făcut oricând, însă, atâta timp cât textul de lege neconstituţional este desfiinţat, implicit art. 2 din Regulament urmează a fi desfiinţat, ceea ce constituie de fapt obiectul acţiunii şi sesizării CCR, nemafiind deci necesară nicio plângere prealabilă.

Pentru a răspunde acestor critici, Înalta Curte aminteşte că excepţia lipsei procedurii prealabile face parte din categoria excepţiilor de fond, adică a acelor excepţii care privesc lipsuri referitoare la exerciţiul dreptului la acţiune, având efect peremptoriu.

Astfel, anterior formulării cererii de chemare în judecată, persoanele care se consideră vătămate trebuie să formuleze plângere prealabilă, în condiţiile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, către autoritatea emitentă a actului administrativ contestat. Această procedură are caracter obligatoriu şi numai după parcurgerea acesteia partea vătămată se poate adresa instanţei de judecată. Şi în situaţia actelor administrative cu caracter normativ este prevăzută obligativitatea acestei proceduri, diferenţa constând în faptul că plângerea prealabilă nu este supusă unui termen expres prevăzut de lege, putând fi formulată oricând, însă înainte de sesizarea instanţei de judecată.

Or, în cauză, deşi recurentul-reclamant, prin cererea de recurs, arată faptul că a formulat plângere prealabilă la CSM, instanţa de control judiciar reţine că acesta nu a depus la dosar înscrisuri doveditoare, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 12 din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care, în mod corect, prima instanţă a dispus respingerea ce inadmisibilă a acţiunii, prin raportare la prevederile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 coroborat cu art. 193 C. proc. civ.

În analizarea criticilor care vizează soluţia de respingerea a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale, Înalta Curte observă că prima instanţă a respins această cerere ca inadmisibilă, în raport de dispoziţiile art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, reţinând că dispoziţiile criticate pentru neconstituţionalitate nu au legătură cu soluţionarea cauzei, neavând niciun efect juridic în privinţa modului de soluţionare a acţiunii de anulare a actului administrativ atacat, având în vedere soluţia de respingere ca inadmisibilă a acţiunii, pentru lipsa plângerii prealabile.

Şi această soluţie este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale, întrucât, sesizarea instanţei de contencios constituţional se dispune în condiţiile art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 dacă sunt îndeplinite cumulativ mai multe condiţii, printre care şi aceea ca legea, ordonanţa sau dispoziţia normativă criticată ca fiind neconstituţională să aibă legătură cu soluţionarea cauzei.

Condiţia relevanţei excepţiei de neconstituţionalitate, respectiv a incidenţei textului de lege criticat în soluţionarea cauzei aflate pe rolul instanţei judecătoreşti, nu trebuie analizată în abstract, ci trebuie verificat în primul rând interesul procesual al invocării excepţiei de neconstituţionalitate, mai ales prin prisma efectelor unei eventuale constatări a neconstituţionalităţii textului de lege criticat.

Înalta Curte apreciază că această condiţie nu este îndeplinită în cauză, având în vedere că aspectele de neconstituţionalitate, o dată dezlegate de Curtea Constituţională, nu au aptitudinea de a influenţa soluţia pronunţată în cauză, câtă vreme prima instanţă nu s-a pronunţat pe fondul cauzei, ci a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii formulată de reclamant, pentru lipsa îndeplinirii procedurii prealabile.

În considerarea tuturor acestor aspecte, recursul apare ca fiind nefondat.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

În temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul reclamantului va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 103 din 25 mai 2021 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 7 octombrie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.