Proportionality of financial corrections for conflict of interest in EU-funded projects and mischaracterization of administrative budgetary claims

Şedinţa publică din data de 12 ianuarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 22.08.2019, sub nr. x/2019, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală Programul Operaţional Regional - Serviciul De Constatare Nereguli, a solicitat:

- anularea Deciziei nr. 154/11.07.2019, proiect cod SMIS 15222 "Structura de sprijinire a afacerilor municipiului Giurgiu, strada x, nr. 2, judeţul Giurgiu";

- anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/09.05.2019 emis de Direcţia Generala Programul Operaţional Regional prin Serviciul Constatare Nereguli şi Antifrauda din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice şi a tuturor actelor care au stat la baza emiterii acestuia, precum şi a actelor subsecvente, cu consecinţa anulării creanţei bugetare în cuantum de 7.356.908,26 RON;

- anularea Procesului-verbal de stabilire a creanţelor bugetare rezultate din aplicarea dobânzii datorate nr. x/07.08.2019, prin care au fost stabilite accesorii la Procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/09.05.2019, cu consecinţa anulării creanţei bugetare în cuantum de 9.574,07 RON.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1007 din 18 decembrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice-Direcţia Generală Programul Operaţional Regional-Serviciul De Constatare Nereguli, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză şi motivele înfăţişate

Împotriva sentinţei civile nr. 1007 din 18 decembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., prevalându-se de motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Criticând sentinţa instanţei de fond pentru nelegalitate, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, urmare a rejudecării litigiului pe fond, să se dispună anularea actelor administrative contestate prin acţiunea introductivă.

În motivarea recursului s-a arătat, în esenţă, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., că hotărârea instanţei de fond nu respectă exigenţele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., indicând într-o manieră insuficientă, lipsită de claritate, argumentele pentru care au fost respinse apărările sale, fiind întemeiată pe considerente contradictorii în ce priveşte aprecierea Procesului-verbal nr. x/07.08.2019 şi a deciziei de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva acestuia, ca fiind legale.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a precizat că instanţa de fond a realizat o greşită aplicare a normelor de drept material, avînd în vedere că sancţiunea încălcării art. 14 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 nu constă în sancţiunea prevăzută de alin. (2) al aceluiaşi articol, fiind raportată de judecătorul fondului la prevederile contractului de finanţare, în contextul în care neregula reţinută prin procesul-verbal contestat este raportată exclusiv la la constatarea eronată a unor legături de acţionariat şi nu la neinformarea AM POR despre apariţia unor situaţii ca fiind un posibil conflict de interese.

Mai arată recurenta că este invalid raţionamentul judecătorului conform căruia reducerile procentuale sunt aplicabile numai sumelor solicitate la plată de beneficiari, dar care să nu fi fost rambursate. Suma de 783.799,83 RON aferentă CR4 nu a fost rambursată către aceasta.

Instanţade fond a preluat nejustificat şi neverificat raţionamentul eronat al pârâtei, menţionează recurenta, în ceea ce priveşte intervalul de timp la care se referă interdicţia stabilită de art. 14 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, în contextul în care documentele dosarului relevă o legătură istorică între acţionariatul ofertantului şi cel al organizatorului procedurii de achiziţie, astfel că stabilirea neregulii a fost realizată prin interpretarea eronată a textului normei menţionate.

În plus, recurenta învederează că aplicarea corecţiei de 100% din suma finanţată este contrară principiului proporţionalităţii, astfel că singura posibilitate pe care pârâta o avea, în cazul identificării unui conflict de interese, era să stabilească una din corecţiile/reducerile procentuale prevăzute în anexa la O.U.G. nr. 66/2011, după ce, în prealabil, ar fi stabilit ce sume au fost plătite necuvenit.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei (MLPDA) a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind temeinică şi legală.

În susţinerea acestei poziţii procesuale, intimatul a menţionat că sentinţa instanţei de fond este motivată, argumentele folosite de părţi fiind grupate pentru a răspunde printr-un considerent comun, fiind suficvient să arate considerentele pentru care a găsit că motivele reclamantei nu sunt întemeiate.

În ceea cepriveşte criticile recurentei referitoare la fondul cauzei, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intimata a înţeles să reitereze apărările expuse în faţa instanţei de fond, prin întâmpinare, reluând aşadar argumente şi considerente expuse şi în cuprinsul actelor administrative contestate.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa atacată prin prisma cadrului legal incident speţei dedusă judecăţii, precum şi prin raportare la criticile formulate de recurentă, Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este fondat, pentru considerentele ce succed:

În privinţa criticilor referitoare la nemotivarea sentinţei de către prima instanţă, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., instanţa de recurs menţionează că acesta este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Recurenta se află în eroare susţinând că sentinţa pronunţată de instanţa de fond nu este motivată.

Judecătorul fondului a efectuat un examen elaborat al tuturor chestiunilor de fapt şi de drept supuse analizei sale, astfel încât, din lecturarea hotătârii pronunţate se poate constata că aceasta cuprinde toate elementele prevăzute de art. 425 C. proc. civ. referitoare la conţinutul hotărârii, printre acestea regăsindu-se şi cele enumerate în cuprinsul alin. (1) lit. b) al normei procedurale evocate, referitoare la expunerea situaţiei de fapt reţinută pe baza probelor administrate, cât şi motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia.

Dintr-o altă perspectivă, pentru incidenţa acestui motiv de casare era necesar ca hotărârea atacată să cuprindă numai motive străine de natura cauzei, condiţie care nu este îndeplinită în prezenta cauză, datorită faptului că instanţa de fond, într-o manieră elaborată, potrivit celor anterior reţinute, a reuşit să efectueze o analiză completă a pretenţiilor afirmate de reclamantă privind anularea actelor administrative vătămătoare pentru aceasta, precum şi a creanţei bugetare afectată de neregulă stabilită de intimata-pârâtă.

Inferenţa la care a apelat instanţa de fond, raţionamentul care a condus la concluzia prezentată în cadrul considerentelor, precum şi soluţia dată acţiunii introductive, rezultă în mod evident din perspectiva în care instanţa a abordat litigiul, respectiv susţinerile părţilor.

Nu constituie o nemotivare şi astfel nu atrage incidenţa motivului de casare prezentat, împrejurarea că în cadrul considerentelor se regăsesc, parţial, susţineri ale părţii potrivnice, acest fapt reprezentând practic suprapunerea convingerilor instanţei cu cele ale uneia dintre părţile litigante.

Prin urmare, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este incident în speţă.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., preliminar, Înalta Curte reţine că, prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/09.05.2019, privind contractul de finanţare nr. x/22.07.2011 - proiectul "Structură de sprijinire a afacerilor municipiului Giurgiu" Cod SMIS: 15222, beneficiar S.C. A. S.R.L., încheiat de structura de resort din cadrul intimatului-pârât, urmare a efectuării verificărilor documentare a cazului de suspiciune de neregulă ce au avut drept scop aspectele menţionate în sesizarea nr. 16189/31.01.2019, cu privire la posibilele nereguli în implementarea proiectului, raportat la faptul că beneficiarul nu s-a asigurat că au fost evitate situaţiile de natura conflictului de interese, s-a stabilit că atribuirea contractului s-a făcut în condiţiile în care beneficiarul, prin domnul B., în calitate de preşedinte cu drept de vot şi C., în calitate de membru ales, a decis atribuirea contractului de lucrări şi dotări către operatorul economic S.C. D. S.R.L., în condiţiile în care amândoi fuseseră asociaţi în cadrul acestei societăţi, deţinând împreună 55% din societate până în anul 2011 inclusiv, an în care a fost aprobată cererea de finanţare.

Mai mult, s-a constatat că E., soţia acestuia, a înregistrat venituri ca director al S.C. D. S.R.L. în anul 2012, iar fiul, F., a înregistrat venituri ca programator în cadrul aceleiaşi societăţi.

Prin urmare, s-a constatat nerespectarea principiilor nediscriminării, tratamentului egal şi al eficienţei utilizării fondurilor publice, respectiv neluarea măsurilor pentru evitarea conflictului de interese.

Faţă de modalitatea de atribuire a contractului de lucrări şi dotări, nefiind asigurat un mediu concurenţial, s-a constatat existenţa unui conflict de interese, reglementat de art. 52 din Regulamentul nr. 1605/2002 al Consiliului, precum şi încălcarea obligaţiilor prevăzute de art. 7 alin. (25) şi 26 din Contractul de finanţare şi a obligaţiei prevăzute de art. 14 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, nefiind astfel eligibile cheltuielile aferente contractului de finanţare.

În consecinţă, prin procesul-verbal menţionat, s-a stabilit valoarea cheltuielilor afectate de nereguli, sume care au fost incluse în cererile de rambursare nr. x, nr. 2, nr. 3 şi nr. 4 formulate de beneficiar, cuantumul total al acestora fiind în sumă de 7.356.908,26 RON, reprezentând contribuţie din fonduri UE şi contribuţie publică naţională.

Urmare a analizei efectuate asupra procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/09.05.2019 şi răspunzând criticilor reclamantei vizând nelegalitatea corecţiei de 100% din suma primită drept ajutor nerambursabil, aplicată cu nerespectarea principiului proporţionalităţii, prin depăşirea plafonului maxim prevăzut de O.U.G. nr. 66/2011, instanţa de fond a apreciat că prin intermediul acestuia nu au fost aplicate corecţii financiare, ci s-a stabilit neeligibilitatea cheltuielilor aferente contractului, acestea fiind astfel excluse de la finanţare.

În acest sens, instanţa de fond a făcut distincţie între noţiunile de "corecţii financiare" şi "reduceri procentuale", menţionând că cele dintâi sunt aplicabile unor sume deja rambursate beneficiarilor, prin intermediul procedurii de constatare a neregulilor prevăzute de art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, finalizate prin emiterea titlului de creanţă, în timp ce reducerile procentuale sunt aplicabile unor sume solicitate la plată de beneficiari, dar care nu au fost încă rambursate, prin intermediul unei proceduri proprii distinctă de cea aferentă corecţiilor financiare, conform prevederilor art. 7 alin. (2) din aceeaşi ordonanţă, concluzionând astfel că principiul proporţionalităţii nu se încadrează în ipoteza cauzei, nefiind aşadar aplicabil procentul de 25%.

În aprecierea Înaltei Curţi, instanţa de fond a pronunţat hotărârea atacată cu greşita aplicare a prevederilor legale incidente circumstanţelor litigiului pendinte, făcând o greşită apreciere cu privire la natura juridică a actului administrativ contestat, împrejurare care a determinat ca litigiul să fie abordat plecând de la această premisă eronată.

Astfel, se observă că actul administrativ contestat, respectiv procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/09.05.2019, a fost emis în procedura reglementată de art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, împrejurare rezultată în termeni lipsiţi de echivoc din chiar conţinutul acestuia, constituind astfel titlu de creanţă.

Articolul 21 din O.U.G. nr. 66/2011 reglementează activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare/corecţiilor financiare, făcând parte din Cap. III al actului normativ, intitulat Constatarea neregulilor şi stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli.

Or, potrivit dispoziţiilor art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, din cuprinsul aceluiaşi Capitol, orice acţiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli şi al stabilirii creanţelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporţionalităţii, ţinându-se seama de natura şi gravitatea neregulii constatate, precum şi de amploarea şi de implicaţiile financiare ale acesteia.

Prin urmare, contrar opiniei judecătorului fondului, Înalta Curte precizează că prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/09.05.2019 au fost stabilite veritabile creanţe bugetare rezultate din nereguli reţinute în sarcina beneficiarului, astfel cum acestea sunt definite de art. 2.7 din Regulamentul (CE) al Consiliului nr. 1083/2006, în sensul oricărei încălcări a unei dispoziţii a dreptului comunitar, după cum rezultă din conţinutul actului administrativ, acestea fiind raportate la sume deja rambursate, incluse în cererile de plată nr. x, ulterior constatate ca fiind neeligibile.

Ca atare, în pofida faptului că, la nivel teoretic, instanţa de fond a precizat în legătură cu corecţiile financiare, că acestea se aplică unor sume deja rambursate beneficiarilor, în mod surprinzător a apreciat că, în speţă, nu au fost aplicate asemenea corecţii şi că prin procesul-verbal s-a stabilit neeligibilitatea cheltuielilor aferente contractului, acestea fiind excluse de la finanţare.

Astfel, Înalta Curte constată că instanţa de fond a stabilit în mod greşit natura juridică a actului administrativ supus cenzurii sale de către reclamantă, precum şi a sumelor de recuperat de la aceasta, fapt care a determinat stabilirea eronată a circumstanţelor factuale ale litigiului şi, prin urmare, aplicarea în consecinţă a dispoziţiilor legale incidente.

Prin urmare, era esenţial ca instanţa de fond să dea dezlegare, în fapt dar mai ales în drept, asupra criticilor esenţiale relevate de reclamantă prin acţiunea introductivă, prin raportare la cadrul legal incident, toate acestea în cadrul unui veritabil şi efectiv examen relativ datelor privitoare la emiterea deciziei de soluţionare a contestaţiei, precum şi a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/09.05.2019.

Pentru realizarea unei activităţi jurisdicţionale efective şi reale, care s-ar putea reduce la o operaţiune în doi timpi, respectiv confruntarea faptelor la condiţiile de aplicare a regulii de drept şi deducerea efectului juridic, rezultatul deliberării primei instanţe ar fi trebuit să fie fundamentat pe stabilirea situaţiei factuale rezultate din coroborarea şi interpretarea tuturor efectelor şi consecinţelor juridice generate de actul administrativ contestat şi probele administrate în cauză, la care, apoi, să fie aplică norma de drept material incidentă, aceasta reprezentând însăşi esenţa actului jurisdicţional.

Neprocedând astfel, prima instanţă a soluţionat procesul fără a intra în cercetarea fondului, în contextul în care controlul de legalitate al deciziei de soluţionare a contestaţiei şi al actului administrativ ce a format obiectul acesteia trebuia realizat prin raportare la criteriile anterior expuse, aspect de natură a prejudicia dreptul părţilor la un proces echitabil, consacrat de art. 6 CEDO, ceea ce determină practic, pe de o parte, imposibilitatea exercitării controlului judiciar de către instanţa de recurs, iar dintr-o altă perspectivă ar priva părţile de exercitarea unei căi de atac prin soluţionarea pretenţiilor pe fond direct în această fază procesuală.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia.

Faţă de considerentele anterior expuse, constatând că nesoluţionarea fondului, în conformitate cu litera şi spiritul legii procesual civile, echivalează cu ipoteza reglementată de art. 20 alin. (3) din Legea 554/2004 şi având în vedere imperativul respectării principiului dublului grad de jurisdicţie, Înalta Curte va dispune, în temeiul art. 496 C. proc. civ., admiterea recursului şi casarea sentinţei atacate, cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare la instanţa de fond.

Cu prilejul rejudecării procesului, se vor avea în vedere toate apărările părţilor, regăsite atât în cuprinsul pieselor probatorii existente deja în dosarul instanţei de fond, inclusiv cele referitoare la aplicarea principiului proporţionalităţii, cât şi criticile reclamantei regăsite în cuprinsul declaraţiei de recurs, cu luarea în considerare a prevederilor art. 501 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. S.R.L., prin administrator judiciar G., împotriva sentinţei civile nr. 1007 din 18 decembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 12 ianuarie 2022.