Financial audit measure annulling employer quota monitoring order upheld as legally impossible

Şedinţa publică din data de 30 septembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 05 iulie 2018, reclamanta Inspecţia Muncii, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat anularea măsurii dispusă la punctul nr. I.5 prin Decizia nr. 5/V/30.03.2018, emisă de către directorul Direcţiei 1 din cadrul Departamentului V şi menţinută prin încheierea nr. 20/07.06.2018, emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României, iar în subsidiar, să se constate că prin încheierea nr. 20/07.06.2018 Curtea de Conturi a României însăşi a modificat măsura dispusă la punctul nr. I.5 prin Decizia nr. 5/V/30.03.2018, chiar dacă prin încheierea respectiva a precizat că respinge contestaţia cu consecinţa menţinerii măsurii contestate în integralitate.

Reclamanta a solicitat şi să se dispună în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea până la soluţionarea definitivă a cauzei a executării măsurii dispuse la punctul nr. I.5 prin Decizia nr. 5/V/30.03.2018, emisă de Directorul Direcţiei I din cadrul Departamentului V al Curţii de Conturi, astfel cum a fost aceasta menţinută în integralitate prin încheierea nr. 20/07.06.2018, emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi prin respingerea contestaţiei formulate de Inspecţia Muncii asupra acesteia.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 83 din 14 ianuarie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta Inspecţia Muncii, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi, a anulat măsura dispusă la punctul I.5. prin Decizia nr. 5/V/30.03.2018, menţinută prin încheierea nr. 20/07.06.2018 şi a suspendat executarea acestei măsuri până la soluţionarea definitivă a prezentei cauze.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 83 din 14 ianuarie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

Recurenta-pârâtă a învederat că prin măsura contestată în cauză s-a avut în vedere, practic, controlarea angajatorilor care datorau vărsăminte pentru persoane cu handicap neîncadrate, potrivit art. 78 din Legea nr. 448/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, dat fiind atribuţiile Inspecţiei Muncii până la data modificării acestui act normativ potrivit O.U.G. nr. 51/2017 şi, ulterior, colectarea, de către autorităţile fiscale, la bugetul general consolidat a creanţelor fiscale de la angajatori.

În opinia sa, cauzele şi împrejurările care au condus la apariţia abaterii de la legalitate şi regularitate constau în: exercitarea formală a controlului intern asupra inspectoratelor teritoriale de muncă de către Inspecţia Control relaţii de muncă şi evidenţa muncii, coordonarea formală a inspectoratelor teritoriale de muncă privind controlul aplicării corecte şi unitare a legislaţiei naţionale care reglementează domeniul relaţiilor de munca şi al evidenţei muncii, precum şi lipsa încheierii unor protocoale cu autorităţile fiscale, în sensul furnizării de către acestea a datelor necesare sprijinirii activităţii de control a Inspecţiei Muncii.

A subliniat faptul că, în forma în vigoare până la 30 iunie 2017, alin. (5) al art. 78 din Legea nr. 448/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, avea următorul conţinut:

"Monitorizarea şi controlul respectării prevederilor alin. (2) si (3) se fac de către Inspecţia Muncii", iar în situaţia în care, oricum, obligaţia verificărilor aparţinea organelor fiscale având în vedere natura fiscală a obligaţiilor statuate potrivit art. 78 din Legea nr. 448/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, aşa cum s-a menţionat de către instanţa de fond, atunci nu se justifica adoptarea O.U.G. nr. 51/2017.

De asemenea, recurenta-pârâtă a arătat că deşi s-a reţinut de către instanţa fond faptul că "încheierea unui protocol cu ANAF ar fi lipsit de eficienţă", prin măsura dispusă s-a menţionat că era necesară actualizarea protocolului existent cu A.N.A.F., în baza căruia reclamanta primeşte date din Declaraţia 112. Cadrul legal aplicabil prevede faptul că vărsămintele pentru persoane cu handicap neîncadrate datorate de către anumiţi angajatori, ca obligaţie fiscală este prinsă în Declaraţia 100. Or, reclamanta, nici în perioada anterioară dispunerii măsurii care face obiectul litigiului, nu a solicitat ANAF date şi informaţii referitoare la această obligaţie care intra în aria ei de competenţă până în luna iunie 2017, în vederea eficientizării activităţii controalelor efectuate.

Recurenta-pârâtă a mai precizat şi faptul că, prin încheierea nr. 20/07.062018, Comisia de soluţionare a contestaţiilor a respins contestaţia entităţii verificate şi a adus unele lămuriri cu privire la modul de ducere la îndeplinire a acesteia, în sensul că se pot face astfel de verificări cu ocazia desfăşurării şi altor controale ce vizează şi alte aspecte din domeniul relaţiilor de muncă. Astfel, pentru anul 2017, perioada de competenţă a Inspecţiei Muncii este până la 30 iunie 2017, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală are perioada de competenţă după data de 1 iulie 2017. Având în vedere acest fapt, rezultă că cele două autorităţi pot efectua controale simultane cu acelaşi obiect, respectiv controlul angajatorilor care aveau obligaţia virării la bugetul de stat a unor sume aferente persoanelor cu handicap neîncadrate, fiecare dintre acestea având perioada de competenţă stabilită în legislaţie.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 23 mai 2019, intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând, în esenţă, apărările formulate în faţa instanţei de fond.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi este nefondat, pentru următoarele considerente:

Potrivit motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă acest motiv nu este incident, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

În fapt, în perioada 10.01 - 07.03.2018, Departamentul V a efectuat acţiunea "Auditul financiar al contului anual de execuţie al bugetului de stat", la instituţia reclamantei şi a încheiat Raportul de audit financiar şi Procesul-verbal de constatare anexă la acesta, înregistrate la entitatea auditată sub nr. x/07.03.2018 şi la Curtea de Conturi sub nr. x/15.03.2018. Pentru înlăturarea abaterilor de la legalitate şi regularitate, Departamentul V a emis Decizia nr. 5/V/30.03.2018, prin care s-a dispus, în sarcina entităţii controlate mai multe măsuri, pentru remedierea neregulilor financiar contabile, cât şi pentru stabilirea întinderii prejudiciilor şi recuperarea acestora, în temeiul art. 43 lit. c) şi art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Entitatea verificată a contestat măsura dispusă în temeiul art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, respectiv măsura înscrisă la pct. I.5, emisă de către directorul Direcţiei 1 din cadrul Departamentului V al Curţii de Conturi a României, solicitând înlăturarea deficienţelor constatate şi consemnate în Raportul de audit financiar şi Procesul-verbal de constatare, contestaţia fiind respinsă prin încheierea nr. x/07.06.2018 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi.

Măsura asupra căreia a formulat prezenta acţiune este:

"Coordonarea, îndrumarea metodologică şi controlul activităţilor efectuate de către inspectoratele teritoriale de muncă în scopul identificării angajatorilor care nu au respectat legislaţia în domeniul relaţiilor de muncă.

Încheierea de protocoale cu autorităţile fiscale în scopul eficientizării activităţii de control efectuate de către inspectoratele teritoriale de muncă şi identificării angajatorilor care nu au respectat legislaţia în domeniul relaţiilor de muncă.

Verificarea, în termenul legal de prescripţie pentru creanţele fiscale, a tuturor angajatorilor care aveau obligaţii legale privind încadrarea sau, după caz, virarea la bugetul de stat a unor sume aferente persoanelor cu handicap neîncadrate şi transmiterea rezultatelor verificărilor către autorităţile fiscale în scopul colectării la bugetul de stat a sumelor datorate de către aceşti angajatori".

Prin încheierea nr. 20/07.06.2018 s-a respins contestaţia reclamantei, astfel că măsura a rămas neschimbată în sensul că trebuie implementată aşa cum a fost ea dispusă prin decizie.

Criticile recurentei-pârâte privind greşita aplicare şi interpretare de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 78 din Legea nr. 448/2006 sunt nefondate.

Potrivit art. 78 din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, în forma în vigoare până la modificarea produsă prin Ordonanţa de Urgenţă nr. 60 din 4 august 2017:

"(2) Autorităţile şi instituţiile publice, persoanele juridice, publice sau private, care au cel puţin 50 de angajaţi, au obligaţia de a angaja persoane cu handicap într-un procent de cel puţin 4% din numărul total de angajaţi.

(3) Autorităţile şi instituţiile publice, persoanele juridice, publice sau private, care nu angajează persoane cu handicap în condiţiile prevăzute la alin. (2), pot opta pentru îndeplinirea uneia dintre următoarele obligaţii:

a) să plătească lunar către bugetul de stat o sumă reprezentând 50% din salariul de bază minim brut pe ţară înmulţit cu numărul de locuri de muncă în care nu au angajat persoane cu handicap;

b) să achiziţioneze produse sau servicii de la unităţi protejate autorizate, pe bază de parteneriat, în sumă echivalentă cu suma datorată la bugetul de stat în condiţiile prevăzute la lit. a)

(5) Monitorizarea şi controlul respectării prevederilor alin. (2) şi (3) se fac de către Inspecţia Muncii. ".

Prin O.U.G. nr. 60/2017 alin. (3) articolului 78, începând cu data de 1 septembrie 2017, se modifică astfel:

"(3) Autorităţile şi instituţiile publice, persoanele juridice, publice sau private, care nu angajează persoane cu handicap în condiţiile prevăzute la alin. (2), plătesc lunar către bugetul de stat o sumă reprezentând salariul de bază minim brut pe ţară garantat în plată înmulţit cu numărul de locuri de muncă în care nu au angajat persoane cu handicap".

Din 30 iunie 2017, alin. (5) al articolului 78 din Legea nr. 448/2006 a fost modificat prin O.U.G. nr. 51/2017, stipulându-se că "Monitorizarea şi controlul respectării prevederilor art. 78 alin. (2) şi (3) se fac de către organele fiscale din cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală".

Contrar susţinerilor recurentei-pârâte, instanţa de fond nu a reţinut că, anterior acestor modificări, reclamanta nu ar fi avut atribuţii de efectuare a activităţii de control, în sensul pretins de pârâtă. Ceea ce în mod corect a reţinut prima instanţă a fost dificultatea efectuării controlului în sensul dispus de Curtea de Conturi, motivat de cauze obiective, atât de natură practică, cât şi din cauza limitărilor de competenţe în calcularea unor contribuţii, inspectorii de muncă nefiind inspectori fiscali.

Astfel, instanţa de control judiciar are în vedere, pe de o parte, că reclamanta a efectuat acest tip de control, întrucât, în tematica de control privind analiza la nivelul inspectoratelor teritoriale de muncă a activităţii desfăşurate în domeniul relaţiilor de muncă, la obiectivul de control "Organizarea acţiunilor de control" se regăseşte şi "Modul de organizare şi desfăşurare a acţiunilor de control care au ca şi obiectiv verificarea respectării de către entităţile controlate a unor legi speciale" (peste 30 de acte normative, printre care se numără şi Legea 448/2006), iar pe de altă parte, aşa cum rezultă din prevederile Legii nr. 108/1999 pentru înfiinţarea şi organizarea Inspecţiei Muncii, inspectorii de muncă nu au competenţe legate de calculul contribuţiilor la bugetul de stat, respectiv a contribuţiei datorate la fondul persoanelor cu handicap, şi respectiv, a majorărilor de întârziere aferente. De asemenea, inspectorii de muncă nu au competenţe în verificarea înregistrărilor făcute de angajator în cadrul declaraţiei privind obligaţiile de plată la bugetul de stat.

Neavând competenţe în calculul contribuţiei pentru persoanele cu handicap, inspectorii de muncă nu puteau efectua controlul nici în cazurile în care achiziţionarea produselor de la unităţile protejate era parţial îndeplinită, existând pentru angajatori posibilitatea plăţii doar a sumei neacoperite până la cea stabilită de lege. De asemenea, posibilitatea deducerii din contribuţia datorată la fondul persoanelor cu handicap, a valorii produselor achiziţionate de la unităţile protejate autorizate, putea fi stabilită numai de direcţiile de specialitate din cadrul A.N.A.F., deducerile fiind facilităţi de natură fiscală.

În acest sens se justifică de altfel şi adoptarea O.U.G. nr. 51/2017 prin care s-au modificat dispoziţiile articolului 78 din Legea nr. 448/2006, legiuitorul procedând la clarificarea şi corelarea cadrului legislativ incident în astfel de situaţii, respectiv stabilind că monitorizarea şi controlul respectării prevederilor art. 78 alin. (2) şi (3) se fac de către organele fiscale din cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.

De altfel, chiar reclamanta, întâmpinând dificultăţi în a efectua în practică acest tip de control, a susţinut necesitatea modificării cadrului legislativ, aşa cum rezultă din Adresa nr. x/23.09.2016 .

În acest context, nu pot fi primite nici criticile recurentei-pârâte cu privire la exercitarea formală de către intimata-reclamantă a controlului intern asupra inspectoratelor şi coordonarea formală a activităţii acestora, cu atât mai mult cu cât chiar recurenta-pârâtă a nuanţat măsurile dispuse pentru înlăturarea deficienţelor constatate în urma controlului efectuat la instituţia reclamantei.

Astfel, deşi prin măsura nr. 5 auditorii au stabilit în sarcina entităţii auditate să efectueze obligatoriu controale tuturor angajatorilor care aveau obligaţii legale privind încadrarea sau, după caz, virarea la bugetul de stat a unor sume aferente persoanelor cu handicap neîncadrate, prin considerentele încheierii prin care s-a respins contestaţia intimatei-reclamante se menţionează posibilitatea ca acest control să se facă cu ocazia desfăşurării şi a altor controale ce vizează şi alte aspecte din domeniul relaţiilor de muncă.

Criticile recurentei-pârâte privind neactualizarea de către intimata-reclamantă a protocolului deja existent cu A.N.A.F. sunt, de asemenea, nefondate.

Înalta Curte reţine că auditul desfăşurat la nivelul Inspecţiei Muncii s-a derulat în perioada 10.01-07.03.2018, iar O.U.G. nr. 51/2017 pentru modificarea si completarea Legii nr. 448/2006 s-a publicat în Monitorul Oficial nr. 530 din 30 iunie 2017. Prin acest act normativ s-a statuat că art. 78 alin. (5) din Legea nr. 448/2006 se modifică începând cu data de 30 iunie în sensul că "(5) Monitorizarea şi controlul respectării prevederilor art. 78 alin. (2) si (3) se fac de către organele fiscale din cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală".

Prin urmare, o eventuală completare a protocolului de cooperare cu A.N.A.F., cu prevederea privind accesul inspectorilor de muncă la Declaraţia 100 "privind obligaţiile de plată la bugetul de stat" nu s-ar fi justificat, având în vedere că în urma modificărilor legislative menţionate, în prezent au atribuţii de verificare a acestor obligaţii exclusiv organele fiscale din cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.

Nu în ultimul rând, instanţa de control judiciar nu poate primi raţionamentul recurentei-pârâte potrivit căruia Inspecţia Muncii şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală pot efectua controale simultane cu acelaşi obiect, respectiv controlul angajatorilor care aveau obligaţia virării la bugetul de stat a unor sume aferente persoanelor cu handicap neîncadrate, fiecare dintre acestea având perioada de competenţă stabilită în legislaţie.

Astfel, în condiţiile în care finalitatea măsurii dispuse de pârâtă ar fi de sesizare a organelor fiscale, măsură care nu ar fi putut privi decât perioada anterioară datei de 30 iunie 2017, cu atât mai mult o astfel de verificare, chiar pentru perioada anterioară acestei date se poate face de organele fiscale din cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, în virtutea obligaţiilor de control stabilite pentru toate obligaţiile fiscale conform Codului de procedură fiscală şi a H.G. nr. 520/2013 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, criticile invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi împotriva sentinţei civile nr. 83 din 14 ianuarie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 30 septembrie 2021.