Scope of professional authorization for road construction engineers: Whether prior domain-wide attestation under old regulations mandates expansion to all new subdomains (airports, bridges, tunnels) during license reissuance

Şedinţa publică din data de 29 septembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 6 iunie 2018, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Inspectoratul de Stat în Construcţii ("ISC") şi Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice ("MDRAP"), a solicitat:

(i) obligarea pârâtului ISC la modificarea Autorizaţiei profesionale de responsabil tehnic cu execuţia nr. x din 10.04.2017, în sensul în care aceasta trebuie să cuprindă domeniul 2, în totalitate, cum este înscris în art. 8 din Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 1895/2016 pentru aprobarea Procedurii privind autorizarea şi exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu exceuţia lucrărilor de construcţii;

(ii) obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată, reprezentând taxă judiciară de timbru şi onorariu de avocat, în temeiul art. 453 C. proc. civ.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 4377 din 30 octombrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, invocată prin întâmpinare;

- a respins cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă;

- a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul de Stat în Construcţii, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 4377 din 30 octombrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare admiterea acţiunii.

În motivare, recurentul-reclamant susţine că sentinţa recurată este dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, instanţa de fond reţinând în mod greşit că prevederile art. 9 alin. (1) din Ordinul nr. 777/2003, care prevăd atestarea tehnico-profesională a responsabililor tehnici cu execuţia lucrărilor de construcţii pentru domeniul "II. Construcţii rutiere, drumuri, piste de aviaţii, poduri tunele", se dispune doar pentru parte din aceste lucrări, respectiv construcţii rutiere, drumuri. Textul menţionat nu cuprinde conjucţia "sau", astfel încât atestarea era acordată, în temeiul acestui ordin, pentru toate activităţile menţionate în cuprinsul său.

Arată recurentul-reclamant că, în temeiul Ordinului nr. 777/2003, a obţinut atestarea tehnico-profesională pentru domeniul "II. Construcţii rutiere, drumuri, piste de aviaţii, poduri tunele", conform Certificatului de atestare tehnico-profesională seria x nr. x/02.06.2014. Prin Ordinul nr. 1895/2016, domeniul a fost structurat în patru subdomenii, iar în Autorizaţia profesională de responsabil tehnic cu execuţia nr. x din 10.04.2017, a fost preluat doar subdomeniul 2.1. Însă, la data la care reclamantul a susţinut examenul de atestare pentru domeniul II şi i-a fost emis certificatul de atestare, împărţirea pe subdomenii nu exista, iar aceasta nu poate fi aplicată retroactiv de către pârâtul ISC, argument pe care instanţa de fond nu l-a analizat.

Consideră recurentul-reclamant că instanţa de fond trebuia să facă aplicarea legislaţiei în vigoare la momentul autorizării şi, întrucât reclamantul deţine un certificat de atestare obţinut pentru întreg domeniul II, la data la care acesta nu era scindat în subdomenii, instanţa ar fi trebuit să reţină că ISC trebuie să menţină aceeaşi certificare şi ulterior divizării domeniului. Împrejurarea că pârâtul MDRAP nu a menţionat toată denumirea domeniului pe certificatul iniţial, eliberat în temeiul Ordinului nr. 777/2003, nu poate constitui motiv al refuzului ISC de a modifica autorizaţia emisă în temeiul Ordinului nr. 1895/2016.

Recurentul-reclamant apreciază că prima instanţă a reţinut în mod greşit că nu a fost învestită cu un capăt de cerere referitor la analiza legalităţii certificatului iniţial. Instanţa de fond trebuia să analizeze dacă autorizaţia ulterioară a preluat întocmai prevederile certificatului iniţial, ceea ce presupune, implicit, o analiză a legalităţii autorizaţiei anterioare.

Se mai arată că, prin cererea de chemare în judecată s-au formulat critici de nelegalitate faţă de certificatul iniţial, astfel încât instanţa, în baza art. 22 alin. (4) C. proc. civ., era obligată să pună în discuţia părţilor calificarea juridică a cererii.

În concluzie, consideră recurentul-reclamant că prin simpla modificare/preschimbare a certificatului de atestare nu poate anula constatarea condiţiile îndeplinirii condiţiilor pentru obţinerea unei autorizaţii de responsabil tehnic cu execuţia pentru un domeniu deja autorizat.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (în prezent Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei) a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi, totodată, a solicitat instanţei să constate că în cuprinsul cererii de recurs nu sunt prezentate critici referitoare la soluţia de admitere a excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive, astfel încât respingerea acţiunii în contradictoriu cu autoritatea ministerială a rămas definitivă prin nerecurare.

5. Alte aspecte procesuale relevante

Prin modificările legislative operate prin O.U.G. nr. 68/2019 şi O.U.G. nr. 212/2020, titulatura Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a fost schimbată, în prezent figurând sub denumirea de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei ("MDLAP").

II. Soluţia instanţei de fond

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa atacată, prin raportare la motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Pentru a răspunde criticilor recurentului-reclamant, Înalta Curte consideră necesară punctarea elementelor aparţinând contextului factual care a condus la promovarea litigiului.

Reclamantul A. este deţinătorul Certificatului de atestare tehnico-profesională seria x nr. x/02.06.2014, emis de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice în temeiul Legii nr. 10/1995 şi Ordinului nr. 777/2003, prin care se recunoaşte atestarea de responsabil tehnic cu execuţia în domeniul "construcţii rutiere, drumuri (II)".

Ordinul nr. 777/2003 a fost înlocuit de Ordinul nr. 1895/2016 pentru aprobarea Procedurii privind autorizarea şi exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuţia lucrărilor de construcţii, precum şi pentru modificarea Reglementării tehnice "Îndrumător pentru atestarea tehnico-profesională a specialiştilor cu activitate în construcţii", acest din urmă ordin prevăzând, în art. 68 alin. (1) din Anexa nr. 1, că persoanele atestate ca responsabil tehnic cu execuţia anterior intrării în vigoare a prezentei proceduri pot solicita, până la data de 31 decembrie 2016, preschimbarea atestatelor şi legitimaţiilor cu autorizaţii şi legitimaţii emise de ISC.

Totodată, potrivit Anexei nr. 1 la Ordinul nr. 1895/2016, s-a prevăzut că domeniile/subdomeniile în care se autorizează responsabilii tehnici cu execuţia, în cazul construcţiilor rutiere, drumuri, poduri, tunele, piste de aviaţie sunt următoarele: 2.1. Construcţii rutiere şi drumuri, 2.2. construcţii piste de aviaţie, 2.3. Construcţii poduri, 2.4. Construcţii tunele şi metrou.

Urmând procedura de preschimbare a Certificatului de atestare tehnico-profesională seria x nr. x/02.06.2014, reclamantului i-a fost eliberată Autorizaţia profesională de responsabil tehnic cu execuţia nr. x din 10.04.2017, în cuprinsul căreia s-a menţionat autorizarea sa pentru domeniile 1.1. Construcţii civile, industriale şi agricole şi 2.1. Construcţii rutiere şi drumuri.

Reclamantul s-a adresat instanţei de contencios administrativ, solicitând obligarea pârâtului ISC la modificarea acestei autorizaţii, în sensul menţionării atestării de responsabil tehnic cu execuţia pentru toate subdomeniile ce fac parte din domeniul II.Construcţii rutiere, drumuri, piste de aviaţie, poduri, tunele, prevăzute de Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 1895/2016, apreciind, în esenţă, că atât timp cât certificatul iniţial a fost emis pentru tot domeniul II, atunci autorizaţia emisă în temeiul Ordinului nr. 1895/2006 trebuie să cuprindă toate subdomeniile 2.1 - 2.4, nu doar subdomeniul 2.1.

În recurs, reclamantul a susţinut că instanţa de fond a aplicat greşit legea, din punct de vedere temporal, întrucât, la data obţinerii certificatului iniţial de atestare, domeniul II nu era împărţit în subdomenii, potrivit Ordinului nr. 777/2003, iar emiterea autorizaţiei doar pentru subdomeniul 2.1., în cursul operaţiunii de preschimbare, echivalează cu o aplicare retroactivă a legii.

Înalta Curte va respinge aceste critici, ca nefondate, reţinând că instanţa de fond a analizat cauza prin raportare la dispoziţiile Ordinului nr. 777/2003, în vigoare la momentul obţinerii de către reclamant a certificatului de atestare iniţial şi a concluzionat, în esenţă, că reclamantul nu a obţinut atestarea pentru întreg domeniul II, astfel încât nici autorizaţia emisă în cursul operaţiunii de preschimbare nu poate cuprinde mai mult decât certificatul iniţial.

Înalta Curte reţine că Ordinul nr. 777/2003 nu prevedea o divizare în subdomenii a domeniului II. Construcţii rutiere, drumuri, piste de aviaţie, poduri, tunele. Astfel cum rezultă din înscrisurile aflate la dosarul cauzei, reclamantul a solicitat atestarea tehnic-profesională pentru calitatea de responsabil tehnic cu execuţia în domeniile II - Construcţii rutiere, drumuri, piste de aviaţie, poduri, tunele şi IX - Construcţii edilitare şi de gospodărie comunală. Din fişa de examinare pentru responsabil tehnic cu execuţia, anexă la procesul-verbal al şedinţei de examinare din data de 13.12.2013, rezultă că, în urma examinării, Comisia de Examinare a propus în cazul recurentului-reclamant "atestarea în domeniul II Construcţii, drumuri".

Aşadar, atestarea reclamantului nu a fost aprobată pentru întreg domeniul II, ci doar parte din acesta, respectiv construcţii, drumuri, iar nu şi piste de aviaţie, poduri, tunele. Pe cale de consecinţă, în cuprinsul certificatului de atestare s-a menţionat atestarea reclamantului astfel cum a fost aprobată de comisie, pentru domeniul "construcţii rutiere, drumuri (II)". Simetric, la emiterea autorizaţiei preschimbate, atestarea obţinută de reclamant a fost încadrată în subdomeniul 2.1. Construcţii rutiere şi drumuri, care corespunde atestării aprobate de comisie şi menţionată în certificatul iniţial.

Prin urmare, nu împărţirea domeniului II în subdomenii, conform Ordinului nr. 1895/2016, a determinat încadrarea reclamantului ca responsabil tehnic cu execuţia doar pentru construcţii rutiere şi drumuri, ci această încadrare s-a făcut anterior, de comisia de examinare, la data obţinerii atestării, în condiţiile Ordinului nr. 777/2003, iar reclamantul nu a făcut dovada că ar fi atacat Certificatul de atestare tehnico-profesională seria x nr. x/02.06.2014 şi actele comisiei de examinare.

Pentru cele arătate anterior, nu pot fi reţinute nici susţinerile recurentului-reclamant, în sensul că ministerul pârât nu a menţionat toată denumirea domeniului pe certificatul iniţial, câtă vreme această denumire corespunde atestării aprobate de comisia de examinare.

În concluzie, nu se poate decela în cauză o aplicare retroactivă a legii, intimatul-pârât ISC (şi, implicit, prima instanţă) stabilind în mod corect conţinutul Autorizaţiei profesionale de responsabil tehnic cu execuţia nr. x din 10.04.2017 prin raportare la menţiunile certificatului de atestare iniţial, emis în temeiul Ordinului nr. 777/2013.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la obiectul învestirii instanţei de fond, Înalta Curte constată că cererea de chemare în judecată nu cuprinde un capăt de cerere referitor la contestarea legalităţii Certificatului de atestare tehnico-profesională seria x nr. x/02.06.2014 şi, contrar susţinerilor din recurs, analiza refuzului nejustificat al pârâtului ISC de modificare a autorizaţiei nr. x/10.04.2017 nu implică, în nicio modalitate permisă de normele de procedură, analiza legalităţii acestui certificat.

Pentru ca instanţa să procedeze la o astfel de analiză, este necesar ca partea interesată să formuleze o acţiune care să îndeplinească toate condiţiile prevăzute de art. 194 C. proc. civ., în cuprinsul căreia partea reclamantă să prezinte motivele de nelegalitate ale actului administrativ atacat şi să solicite, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, anularea actului, recunoaşterea dreptului sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost produsă. Or, cererea de chemare în judecată nu cuprinde un petit referitor la anularea pentru pretinsă nelegalitate a Certificatului de atestare tehnico-profesională seria x nr. x/02.06.2014 şi, contrar susţinerilor din recurs, nu cuprinde nici motive de fapt şi de drept în acest sens, astfel încât instanţa să fie obligată să lămurească obiectul cererii ori să pună în discuţie calificarea acesteia. Toate argumentele acţiunii se referă exclusiv la refuzul ISC de modificare a autorizaţiei emisă în urma preschimbării certificatului de atestare iniţial, nefiind prezentate critici referitoare la legalitatea certificatului emis în anul 2014.

În ceea ce priveşte soluţia de respingere a acţiunii în raport de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, pentru lipsa calităţii procesuale pasive, Înalta Curte reţine că această soluţie nu a fost criticată prin cererea de recurs, căpătând caracter definitiv, astfel cum în mod corect a susţinut şi intimatul-pârât.

Prin răspunsul la întâmpinare, recurentul-reclamant a contestat observaţiile ministerului intimat cu privire la acest aspect, susţinând că prezenţa MDLAP în cadrul procesual al cauzei se justifică prin raportare la calitatea de emitent al Certificatului de atestare tehnico-profesională seria x nr. x/02.06.2014. Însă, aşa cum s-a reţinut anterior, cererea de chemare în judecată nu poate fi considerată a avea ca obiect legalitatea certificatului menţionat. Pe cale de consecinţă, cadrul procesual subiectiv al cauzei a fost corect stabilit de către instanţa de fond, în raport cu obiectul învestirii.

Pentru aceste considerente, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 4377 din 30 octombrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 septembrie 2021.