Illegality of integrity evaluation report due to arbitrary redistribution of case between inspectors violating legal limitations on case reassignment

Şedinţa publică din data de 28 septembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea formulată la data de 07.06.2016 şi înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2016 şi completată la data de 07.11.2016, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/26.05.2016, constarea inexistenţei unui conflict de interese în ceea ce priveşte participarea sa la deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Drobeta Turnu Severin nr. 109/31.05.2013 privind atribuirea prin contract de închiriere a spaţiului situat în Drobeta Turnu Severin, str. x, B. municipală Drobeta Turnu Severin, hotărâre în baza căreia a fost încheiat contractul de închiriere înregistrat sub nr. x/14.10.2013, între Unitatea Administrativ-Teritorială a municipiului Drobeta Turnu Severin (în cadrul căreia deţinea funcţia de viceprimar, respectiv consilier judeţean), în calitate de locator şi B., în calitate de locatar, spaţiul fiind atribuit în folosinţă pentru desfăşurarea activităţii specifice B. municipală Drobeta Turnu Severin (organizaţie în cadrul căreia reclamantul deţine funcţia de preşedinte).

Prin cererea modificatoare depusă la data de 07.11.2016, reclamantul a mai invocat şi încălcarea dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 176/2010, ca urmare a faptului că evaluarea sa a fost făcută iniţial de un inspector (C.) şi a fost finalizată de un al doilea inspector (D.), ceea ce atrage nulitatea actului.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată, acţiunea astfel cum a fost completată/modificată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs în termen legal reclamantul A. invocând motivele de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac exercitate reclamantul a susţinut următoarele:

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de pct. 6 al art. 488 C. proc. civ., se critică soluţia primei instanţei sub aspectul nemotivării şi al reţinerii unor considerente străine de natura cauzei, în sensul respingerii unui motiv de nulitate al Raportului de evaluare cu o motivare străină de critica efectiv invocată de reclamant, ori chiar nemotivat.

Astfel, una dintre criticile de nelegalitate ale Raportului de evaluare evocate în faţa primei instanţe a constat în constatarea de către intimată a existenţei stării de conflict de interese pe baza aplicării coroborate a dispoziţiilor art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 ori ale art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, cu cele ale art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004.

A fost criticat Raportul din această perspectivă întrucât noţiunea de interes personal, astfel cum este prevăzută la art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 ori art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 a fost extinsă în mod nelegal de către pârâtă la aceeaşi terminologie prevăzute de art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004, dar care are un alt obiect de reglementare (conţinutul declaraţiei de interese) şi nu priveşte, sub nicio formă, starea de conflict de interese aşa cum este prevăzută de dispoziţiile anterior citate.

Motivarea instanţei în această privinţă este, pe de o parte, inexistentă şi, pe de altă parte, justificată de un text legal ce nu face obiectul analizei instanţei şi nici nu poate oferi o justificare soluţiei pronunţate.

Instanţa de fond reţine, în esenţă, că dispoziţiile Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, prevăd în mod expres că aceasta se completează cu alte acte normative, însă, această motivare nu justifică critica reclamantului care a susţinut, în concret, faptul că situaţia de conflict de interese este de strictă interpretare, sub toate aspectele, şi nu poate fi coroborată cu alte acte normative spre a extinde sfera de aplicare.

Într-adevăr şi în mod normal, dispoziţiile Legii nr. 176/2010, care reglementează activitatea de verificare a integrităţii în exercitarea funcţiei publice, trebuie coroborate cu limitările funcţiei publice, ce fac obiectul analizei autorităţii intimate.

Chestiunea litigioasă ce trebuia dezlegată de prima instanţă era posibilitatea de a interpreta noţiunea de interes personal, prevăzută în cadrul prev. art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 ori art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 şi care reglementează conflictul de interese, cu aceeaşi terminologie folosită de art. 75 din Legea nr. 393/2004, dar care are un alt obiect de reglementare (conţinutul declaraţiei de interese).

Or, o asemenea dezlegare nu a fost dată de instanţă, fiind reţinute în justificarea soluţiei de respingere a criticii reclamantului o serie de aspecte străine de această chestiune litigioasă.

Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. reclamantul pretinde că se referă la greşita interpretare şi aplicare a legii, raportat la situaţia de fapt dedusă judecăţii.

În primul rând se susţine că instanţa de fond a realizat o greşită interpretare a art. 9 si art. 12 din Legea nr. 176/2010, întrucât cu privire la aceeaşi lucrare nu pot exista 2 proceduri consecutive de repartizare aleatorie.

Odată repartizată lucrarea unui inspector de integritate, redistribuirea lucrării nu poate fi făcută decât în cazurile expres şi limitativ prevăzute de lege.

Iniţial, lucrarea privind verificarea reclamantului pentru o potenţială stare de conflict de interese administrativ în care s-ar fi aflat la adoptarea H.C.L. Dr. Tr. Severin nr. 109/31.05.2013 a fost repartizată d-lui inspector C. (în sistem aleatoriu, prin sistemul electronic integrat al Inspecţiei de Integritate - S.I.M.I.D.A.I.), pentru ca ulterior, aceeaşi lucrare să fie repartizată d-nei inspector D., care, de altfel, a efectuat în concret evaluarea reclamantului şi a emis Raportul de evaluare, fără a exista vreun act/document din care să rezulte motivul şi însăşi faptul redistribuirii lucrării către aceasta din urmă.

Prima instanţă, în lipsa unui text legal, stabileşte că o sesizare adresată A.N.I. urmează a parcurge 2 proceduri distincte de repartizare aleatorie, una pentru verificarea unor "condiţii de ordin general" şi una pentru verificarea unor "elemente specifice", în condiţiile în care legea nu prevede un asemenea mecanism/o asemenea procedură.

Or, nici în lege şi nici în actele normative subsecvente (spre ex. ROF ANI - aprobat prin Ordinul Preşedintelui A.N.I. nr. 83/2013), legiuitorul nu a reglementat o asemenea procedură, ci din contră, prin dispoziţiile art. 12 din Legea nr. 176/2010, au fost reglementate cazurile expres si limitativ prevăzute de lege în care se poate decide redistribuirea unei lucrări.

Prin comparaţie, principiul repartizării aleatorii poate fi asemănat cu cel aplicabil în materie judiciară, finalitatea fiind aceeaşi, respectiv, imposibilitatea alegerii judecătorului, ori, în cazul de faţă, a inspectorului de integritate. Ducând comparaţia până la capăt, practic, prima instanţă susţine că ar exista o "procedură de regularizare" a sesizărilor adresate A.N.I., de care se ocupă un inspector de integritate, pentru ca ulterior, "soluţionarea" sesizării să se facă de un alt inspector, după încă o repartizare aleatorie a lucrării.

Or, tocmai acest mecanism a dorit legiuitorul a fi evitat, adică, lăsarea la îndemâna autorităţii posibilitatea ca anumite lucrări să fie repartizare unor anumiţi inspectori.

Se mai pretinde greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, reclamantului nefiindu-i respectat dreptul la apărare în condiţiile în care temeiul legal al constatării existenţei unei stări de conflict de interese a fost invocat direct prin Raportul de evaluare, iar nu şi prin încunoştinţarea prealabilă, în urma căreia putea formula punct de vedere.

Prima instanţă a respins această critică pe motiv că "reclamantul nu a denumit şi nu a probat pretinsa vătămare decurgând din nemenţionarea dispoziţiilor art. 46 din Legea nr. 215/2001, cu atât mai mult cu cât, în Raportul de evaluare, alături de celelalte texte legale sunt menţionate şi dispoziţiile art. 46 alin. (2) din Legea 215/2001".

Or, nu se poate reţine că dreptul la apărare a fost respectat, câtă vreme se recunoaşte faptul că nu a putut formula un Punct de vedere care să aibă în vedere şi dispoziţiile art. 46 din Legea nr. 215/2010.

Simplul fapt că Raportul de evaluare poate fi contestat în faţa instanţei, nu înseamnă că obligaţia de informare a celui verificat şi acordarea acestuia a dreptului la apărare în procedura prealabilă emiterii acestuia, este respectată. Dreptul la apărare trebuie garantat, în primul rând, anterior emiterii Raportului de evaluare.

S-ar putea ajunge în situaţia în care prin înştiinţările prealabile, autoritatea să informeze o persoană despre o pretinsă faptă de conflict de interese, pentru ca mai apoi, Raportul de evaluare să se refere la o cu totul altă faptă, săvârşită în alte circumstanţe.

În opinia recurentului, instanţa de fond a realizat o greşită interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 ori ale art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, fiind nelegală extinderea interpretării noţiunii de "interes personal" prevăzută limitativ de art. 46 alin. (11) din Legea nr. 215/2001 ori ale art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, la aceeaşi terminologie prevăzute de art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004, dar care are un alt obiect de reglementare (conţinutul "declaraţiei de interese").

Starea de conflict de interese pe care ANI o poate analiza şi, eventual, o poate constata, în virtutea atribuţiilor dobândite de aceasta în temeiul Legii nr. 176/2010, trebuie să fie prevăzută în mod expres şi limitativ de un act normativ.

Este inacceptabilă extinderea unei anumite condiţii, sau doar anumitor condiţii referitoare la existenţei conflictului de interese, cu alte dispoziţii legale/acte normative, care nu vizează situaţiile de conflict de interese.

Această soluţie rezultă, în primul rând, prin prisma consecinţelor juridice ale unei astfel de constatări, ce pot duce la încetarea funcţiei sau demnităţii publice, restrângerea unor drepturi fundamentale garantate constituţional.

Precizarea nu se găseşte fără de finalitate, în condiţiile în care aceste consecinţe tind spre o asemănare din punct de vedere juridic cu sancţiunile de natură penală, iar în această materie, aplicarea prin analogie a legii este interzisă.

Orice coroborare cu alte prevederi din alte acte normative, pentru ca prin aceasta să se extindă sfera de reglementare a conflictului de interese, reprezintă o măsura nelegală şi contrară legii.

Nici prevederile art. 46 din Legea nr. 215/2001 şi nici ale a art. 70, art. 76 din Legea nr. 161/2003 - ce reglementează conflictul de interese - nu pot fi interpretare prin coroborare cu dispoziţiile privind conţinutul declaraţiei de interese, reglementată de art. art. 75 din Legea nr. 393/2004.

Dispoziţiile art. 75 din Legea nr. 393/2004 fac parte din Capitolul VIII al acestui act normativ, ce reglementează "Registrul de interese".

Potrivit art. 74 din Legea nr. 393/2004, aleşii locali sunt obligaţi să îşi facă publice interesele personale printr-o declaraţie pe propria răspundere, depusă în dublu exemplar la secretarul comunei, oraşului, municipiului, sectorului municipiului Bucureşti, respectiv la secretarul general al judeţului sau al municipiului Bucureşti, după caz.

Se poate astfel observa că art. 75 din Legea nr. 393/2004 care defineşte/reglementează noţiunea de interes personal, se referă exclusiv la conţinutul declaraţiei de interese pe care un ales local este obligat să o facă publică, iar nicidecum la noţiunea de conflict de interese, reglementat de Legea nr. 161/2004.

Dacă legiuitorul ar fi vrut ca prin art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 să se raporteze la un interes personal, astfel cum e reglementat prin art. 75 din Legea nr. 393/2004, atunci nu ar fi făcut nicio menţiune cu privire la urmarea actului îndeplinit în virtutea funcţiei de viceprimar - folosul patrimonial, care nu include şi "dezavantajul" reglementat în art. 75 din Legea nr. 393/2004 sau nu ar fi fost determinată sfera persoanelor care ar putea beneficia de acest folos patrimonial - pentru sine, soţ sau rude de gradul al patrulea inclusiv, ci la toate persoanele enunţate la lit. a) - f) din art. 75 din Legea nr. 393/2004.

Or, scopul celor 2 reglementări este complet diferit, în opinia recurentului, neputându-se ajunge ca printr-o interpretare coroborată, ca una dintre ele să fie extinsă prin cealaltă, ori restrânsă, în mod corespunzător.

Soluţia primei instanţei este nelegală şi sub aspectul verificării condiţiei de a exista "un folos material personal" al reclamantului, ca "element constitutiv" al conflictului de interese.

Noţiunea de interes personal nu se raportează la demersurile/actele efectuate/întocmite personal de către persoana verificată, ci, de finalitatea acestora, respectiv, de efectul generator al unui folos patrimonial.

În primul rând, prima instanţă reţine în mod greşit faptul că reclamantul ar fi deţinut calitatea de Preşedinte al B., la momentul adoptării H.C.L. nr. 109/2013, ci doar calitatea de preşedinte al Organizaţiei Municipale Drobeta Turnu Severin.

În al doilea rând, analizând condiţiile pentru reţinerea stării de conflict de interese administrativ în care reclamantul s-ar fi aflat la data adoptării HCL 109/2013, prima instanţă a reţinut în mod nelegal faptul că interesul/beneficiul personal al acestuia rezultă din faptul că eram interesat ca "organizaţia pe care o conduceam, să obţină beneficiul sediului/spaţiului respectiv".

Noţiunea de interes personal este greşit interpretată de prima instanţă.

Pentru a fi incidente disp. art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/20014, legiuitorul a impus existenţa a 3 condiţii cumulative pentru a se reţine existenţa unui stări de conflict de interese:

a. participarea de către un consilier local la deliberare şi adoptare unei hotărâri a consiliului local;

b. actul juridic menţionat la pct. a. să aibă ca finalitate un interes/beneficiu patrimonial prin însăşi efectele sale pentru o persoană;

c. interesul patrimonial ce rezultă din adoptarea să beneficieze persoanei care a participat la vot sau soţiei, ori unei rude de până la gradul al patrulea inclusiv.

Participarea reclamantului la lucrările şedinţei Consiliului Local al Municipiului Drobeta Turnu Severin din data de 31.05.2013, prin care s-a adoptat H.C.L. nr. 109/2013 şi astfel, s-a atribuit prin închiriere un imobil cu destinaţie de sediu Organizaţiei mun. Dr. Tr. Severin B., nu a adus niciun beneficiu material acestuia, soţiei sale, ori unei rude de gradul de gradul al patrulea.

În mod similar, condiţia nu este îndeplinită nici pentru prevederile art. 70, art. 76 din Legea nr. 161/2003.

Art. 76 alin. (1), prevăzut în Secţiunea a 3-a (având denumirea marginală Conflictul de interese privind aleşii locali), din Titlul IV - Cartea I din Legea nr. 161/2003, stabileşte:

"primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I."

Astfel, legislaţia specială aplicabilă reclamantului, prevede în mod expres şi limitativ actele pe care legea le interzice a le emite/încheia/adopta în exercitarea funcţiei - act administrativ, act juridic, dispoziţie, finalitatea acestor acte - respectiv producerea unui folos material şi persoanele fată de care se produc aceste foloase materie - pentru sine, soţ sau rude de gradul I pentru a se reţine existenţa unui conflict de interese.

Instanţa de fond face indirect referire la noţiunea de "interes personal" prevăzută de art. 75 din Legea nr. 393/2004, însă, şi în acest caz, existenţa sau inexistenţa unui conflict de interese trebuie să se raporteze în mod strict doar la criteriile impuse de această dispoziţie legală.

Soluţia instanţei sub aspectul dovedirii interesului personal direct al subsemnatului este nelegală şi prin raportare la elementul de fapt care să facă o asemenea dovadă, reţinând că "pe de altă parte, interesul personal direct al reclamantului este pe deplin probat şi prin demersurile şi activităţi întreprinse de acesta privind întocmirea notei de fundamentare şi a proiectului Hotărârii ..."

Or, interesul personal se raportează la finalitatea actului încheiat, iar nu la însuşi conţinutul actului pretins a constitui element al unei cauze de conflict de interese.

La data de 8 septembrie 2020 reclamantul a depus la dosarul cauzei o suplimentare a motivelor de recurs, care în opinia sa reprezintă motive de ordine publică, prin care s-au adus critici hotărârii instanţei de fond din perspectiva următoarelor aspecte:

Sentinţa recurată este dată cu încălcarea principiului legalităţii abaterii disciplinare a conflictului de interese, componentă a principiului legalităţii garantat de art. 1, alin. (5) din Constituţie. Abaterea disciplinară a conflictului de interese în cazul viceprimarului - în sensul art. 25, alin. (1) din Legea 176/2010 - este reglementată expres exclusiv de art. 76 alin. (1) din Legea 161/2003 şi nu poate fi extinsă la alte situaţii sau prevederi legale, aşa cum în mod greşit a procedat prima instanţă (art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ.).

Sentinţa recurată este dată cu încălcarea dispoziţiilor privitoare la nulitatea absolută a tuturor actelor efectuate de pârâta Agenţia Naţională de Integritate - ANI în lucrarea nr. 32479/S/II/07.09.2015, inclusiv a Raportului de evaluare nr. x/26.05.2016, cu care a fost finalizată această lucrare, în temeiul art. 13, alin. (2) din Legea nr. 176/2010, dat fiind că solicitarea de date şi informaţii nepublice s-a făcut înainte de invitarea persoanei cercetate pentru a depune un punct de vedere (art. 488, alin. (1), pct. 8 C. proc. civ.). Instituirea unei sancţiuni a nulităţii absolute exprese nu poate fi decât de ordine publică.

Sentinţa recurată este nelegală având în vedere că prima instanţă nu a sancţionat nelegalitatea procedurii de comunicare a datelor cu caracter personal, decurgând din încălcarea dreptului Uniunii Europene în materie, aşa cum a fost interpretat prin Hotărârea CJUE Bara pronunţată în Cauza C-201/14.

1.4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinare pârâta Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului reclamantului ca nefondat, apreciind că hotărârea instanţei de fond este motivată şi dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material aplicabile.

În privinţa cererii de recurs cu motive de ordine publică pârâta intimată solicită respingerea acesteia ca tardiv formulată.

1.5. Cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

Reclamantul a solicitat să fie adresată Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, pe calea procedurii trimiterii preliminare, întrebările ce vor fi expuse în cele ce urmează, şi să se dispună, în temeiul art. 23 din Statutul Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, suspendarea cauzei până la pronunţarea unei hotărâri preliminare de către CJUE cu privire la întrebările formulate:

Decizia 2006/928/CE de stabilire a unui mecanism de cooperare şi de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referinţă specifice în domeniul reformei sistemului judiciar şi al luptei împotriva corupţiei este invalidă, lipsită de efecte juridice, deci inaplicabilă începând cu 1 decembrie 2009, data intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, dat fiind că sus-amintita Decizie nu se mai regăseşte între competenţele Uniunii Europene post-Lisabona, determinate potrivit principiului atribuirii?

Efectele încetării efectelor unui act juridic al UE asupra legislaţiei de implementare a acelui act este o chestiune de dreptul UE, care poate face obiectul unei trimiteri preliminare in interpretare, în temeiul art. 267 TFUE?

Dacă răspunsul la întrebările nr. 1 şi 2 este afirmativ, legislaţia internă de implementare a Deciziei 2006/928/CE, respectiv Legea 176/2010, este, la rândul ei, lipsită de efecte juridice şi dispoziţiile ei trebuie înlăturate de la aplicare, deşi este în vigoare potrivit dreptului naţional?

Articolele 10, 11 şi 13 din Directiva 95/46 privind protecţia persoanelor fizice în ceea ce priveşte prelucrarea datelor cu caracter personal şi libera circulaţie a acestor date trebuie interpretate în sensul că se opun unor măsuri naţionale precum cele în discuţie în litigiul principal, care permit unei autorităţi a administraţiei publice a unui stat membru să transmită date personale unei alte autorităţi a administraţiei publice cu atribuţii în evaluarea conflictelor de interese şi incompatibilităţilor persoanelor care ocupă funcţii publice şi prelucrarea lor ulterioară, fără ca persoanele vizate să fi fost informate despre această transmitere sau despre această prelucrare?

Dacă răspunsul la întrebarea nr. 4 este afirmativ, art. 13 din Legea nr. 176/2010, care reglementează dreptul de apărare ai persoanei evaluate în cadrul unei proceduri referitoare la un conflict de interese, reprezintă o excepţie de la obligaţia de informare a persoanei în cauză, în sensul Directivei 95/46/CE privind protecţia datelor cu caracter personal?

Principiul proporţionalităţii infracţiunilor şi pedepselor, conţinut de articolul 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, trebuie interpretat în sensul că se aplică şi altor fapte decât cele definite în mod formal de legea naţională ca fiind infracţiuni, dar care pot fi considerate "acuzaţii în materie penală", în sensul art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, prin prisma criteriilor dezvoltate de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, în special cel al gravităţii sancţiunii, cum este în cauza principală cazul evaluării conflictelor de interese sau a stării de incompatibilitate, care poate conduce la aplicarea sancţiunii complementare constând în interdicţia de a ocupa funcţii publice alese pentru o perioadă de 3 ani?

Dacă răspunsul la întrebarea nr. 4 este afirmativ, principiul proporţionalităţii infracţiunilor şi pedepselor, conţinut de articolul 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, trebuie interpretat în sensul că se opune unei prevederi din legislaţia naţională de implementare prin care se aplică, în cazul constatării unei stări de incompatibilitate a unei persoane ce ocupă o funcţie de demnitate publică aleasă, în mod automat, în baza legii (ope legis), sancţiunea complementară a interdicţiei de a ocupa funcţii publice alese exclusiv pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, fără a da posibilitatea stabilirii unei sancţiuni proporţionale cu abaterea săvârşită?

Dreptul la muncă, garantat de articolul 15, alin. (1) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, dreptul de a fi ales, garantat de articolele 39 şi 40 din Cartă, precum şi dreptul la o cale de atac eficientă şi la un proces echitabil, garantat de articolul 47 din Cartă, trebuie interpretate în sensul că se opun unei prevederi din legislaţia naţională de implementare prin care se aplică, în cazul constatării unei stări de incompatibilitate a unei persoane ce ocupă o funcţie publică aleasă, în mod automat, în baza legii (ope legis), sancţiunea complementară a interdicţiei de a ocupa funcţii publice alese exclusiv pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, fără a da posibilitatea stabilirii unei sancţiuni proporţionale cu abaterea săvârşită?

În cadrul unei acţiuni aflate pe rolul unei instanţe judecătoreşti care are drept obiect contestarea unui act administrativ emis în baza legislaţiei de implementare a dreptului UE, cum este cazul, în litigiul principal, a raportului de evaluare emis de Agenţia Naţională de Integritate în baza Legii 176/2010, şi care atrage, în cazul respingerii contestaţiei împotriva actului administrativ, aplicarea unei sancţiuni în temeiul legii, ope legis, aşadar care exclude o procedură ulterioară, administrativă sau judiciară, de aplicare a acestei sancţiuni, este necesar să fie analizată problema conformităţii prevederii din legislaţia naţională care instituie această sancţiune cu Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene?

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului şi a incidentelor procedurale

2.1. Excepţia tardivităţii motivele de recurs de ordine publică.

Reclamantul a completat cererea de recurs la data de 8.09.2020, în mod evident şi necontestat, peste termenul legal în care cererea şi motivele de recurs puteau fi depuse la instanţa a cărei hotărâre se atacă, conform art. 490 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004.

Recurentul reclamant se prevalează de împrejurarea că sunt motive de ordine publică, sens în care devin aplicabile dispoziţiile art. 489 alin. (3) C. proc. civ. care permit invocarea acestor motive de casare peste termenul legal pentru exerciţiul căii de atac a recursului.

Se omite însă a se observa că potrivit normei anterior menţionate motivele de casare care sunt de ordine publică pot fi ridicate din oficiu numai de către instanţă, părţile fiind ţinute a le invoca în termenele prevăzute de lege pentru exercitarea acestei căi de atac. Nu este exclus de legiuitor, ca în condiţiile invocării tardive a unor asemenea motive de către părţi, cum este cazul de faţă, instanţa de recurs să le califice ca fiind de ordine publică şi să-şi însuşească invocarea lor, situaţie în care nu mai poate fi pusă în discuţie tardivitatea cererii de recurs în cuprinsul căreia au fost menţionate.

Însă o asemenea manifestare de voinţă din partea completului de recurs nu a fost înregistrată, noile motive invocate de reclamant nefiind motive de ordine publică, astfel că în raport de această calificare ele trebuiau invocate în termenul de 15 zile prevăzut la art. 20 din Legea nr. 554/2004, condiţie care aşa cum s-a menţionat în precedent nu a fost îndeplinită.

În consecinţă, vor fi respinse motivele de recurs de ordine publică formulate de reclamant ca tardiv declarate.

2.2. Cererea de sesizare a C.J.U.E.

Examinând cererea reclamantului, de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu întrebări preliminare, Înalta Curte constată că cererea de sesizare a C.J.U.E. nu întruneşte cerinţa de a fi pertinentă în soluţionarea litigiului.

În conformitate cu dispoziţiile art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene - TFUE, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este competentă să se pronunţe, cu titlu preliminar, cu privire la:

a) interpretarea tratatelor;

b) validitatea şi interpretarea actelor adoptate de instituţiile, organele, oficiile sau agenţiile Uniunii.

Alin. (2) din text prevede posibilitatea unei instanţe dintr-un stat membru de a sesiza Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, dacă apreciază că o decizie în această privinţă este necesară în soluţionarea pricinii, iar în cazul în care chestiunea se invocă într-o cauză pendinte în faţa unei instanţe naţionale, ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanţă este obligată să sesizeze Curtea.

Ca atare, procedura hotărârii preliminare prevăzută de dispoziţiile art. 267 din T.F.U.E. dă posibilitatea instanţelor statelor membre de a adresa întrebări Curţii de Justiţie, cu ocazia unui litigiu aflat pe rolul acestora, întrebările vizând interpretarea sau validitatea normei comunitare fiind adresate înainte de a se pronunţa hotărârea în litigiul pendinte, singurul competent a decide dacă întrebările sunt relevante pentru soluţionarea litigiului, precum şi asupra conţinutului acestora, fiind judecătorul naţional.

În conformitate cu o jurisprudenţă consacrată (a se vedea, în primul rând, Hotărârea din 29 noiembrie 1978, Pigs Marketing Board, considerentul 25, 83/78, Rec. p. 2347 şi Hotărârea din 28 noiembrie 1991, Durighello, considerentul 8, C-186/90, Rec. p. 1-5773), în cadrul cooperării dintre C.J.U.E. şi instanţa naţională, instituită prin art. 177 din T.F.U.E., este de competenţa instanţei naţionale, care este investită cu soluţionarea cauzei, are cunoş­tinţă directă despre situaţia de fapt şi probele administrate şi trebuie să-şi asume responsabilitatea hotărârii judecătoreşti subsecvente, să aprecieze, având în vedere particularităţile litigiului, asupra necesităţii pronunţării unei hotărâri preliminare.

În acest context, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene s-a pronunţat în sensul că şi instanţele care soluţionează irevocabil un litigiu au posibilitatea de a aprecia asupra pertinenţei şi utilităţii interpretării care ar putea fi dată de Curtea de la Luxembourg în cauza dedusă judecăţii.

În cauza 283/81, CILFIT şi Lanificio di Gavardo SpA, soluţionată prin hotărârea din 6-10-1982, CEJ (în prezent CJUE) a precizat că instanţele ale căror decizii nu mai pot fi atacate în dreptul intern nu sunt obligate să folosească procedura hotărârii preliminare, atunci când consideră că problema legată de interpretarea unor prevederi din Tratat, ridicată de una din părţile din proces, care solicită sesizarea CJUE cu o întrebare preliminară, nu este pertinentă.

În cauză, reclamantul a propus întrebări întrebările care să fie adresate instanţei unionale în legătură cu motivele de recurs de ordine publică şi a considerentelor care le susţineau, care potrivit argumentelor expuse în precedent, s-a preconizat a fi respinse ca tardive.

În raport de cererea de recurs, a apărărilor formulate de intimată prin întâmpinare şi a considerentelor instanţei de fond cererea de trimitere preliminară nu este pertinentă, dezlegările solicitate instanţei unionale nefiind în măsură a ajuta la soluţionarea cauzei.

2.3. Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, constată că recursul reclamantului este fondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în cele ce urmează.

Instanţa de fond a fost învestită cu soluţionarea contestaţiei formulată de reclamantul A. având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. x/26.05.2016, prin care autoritatea publică pârâtă a constatat existenţa unui conflict de interese de natură administrativă în ceea ce priveşte participarea sa la deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local al municipiului Drobeta Turnu Severin nr. 109/31.05.2013 privind atribuirea prin contract de închiriere a spaţiului situat în Drobeta Turnu Severin, str. x, B. municipală Drobeta Turnu Severin, hotărâre în baza căreia a fost încheiat contractul de închiriere înregistrat sub nr. x/14.10.2013, între Unitatea Administrativ-Teritorială a municipiului Drobeta Turnu Severin (în cadrul căreia deţinea funcţia de viceprimar, respectiv consilier judeţean), în calitate de locator şi B., în calitate de locatar, spaţiul fiind atribuit în folosinţă pentru desfăşurarea activităţii specifice B. municipală Drobeta Turnu Severin (organizaţie în cadrul căreia reclamantul deţine funcţia de preşedinte).

Prima instanţă a respins acţiunea reclamantei apreciind că din analiza stării de fapt a reieşit că reclamantul, în calitate de viceprimar al municipiului Drobeta Turnu Severin şi preşedinte al B. municipală Drobeta Turnu Severin s-a aflat în conflict de interese, situaţie juridică constatată de inspectorii intimatei fiind făcută cu respectarea exigenţelor art. 9 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 176/2010 şi cu aplicarea temeinică a art. 46 din Legea nr. 215/2001 şi art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004.

Soluţia instanţei de fond este nelegală, reflectând interpretarea şi aplicarea eronată art. 9 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 176/2010.

Din punct de vedere formal, în vederea desfăşurării activităţii de evaluare cu privire la situaţia averii existente pe durata exercitării demnităţilor şi funcţiilor publice, a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor persoanelor care fac obiectul Legii nr. 176/2010, cu respectarea principiilor imparţialităţii şi independenţei operaţionale prevăzute la art. 8 alin. (3) din lege, repartizarea lucrărilor se face în mod aleatoriu, de către conducerea inspectorilor de integritate, prin sistem electronic.

Potrivit art. 9 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 "Redistribuirea lucrărilor repartizate inspectorilor de integritate se poate face numai în următoarele cazuri:

a) imposibilitate de exercitare a atribuţiilor timp de cel puţin 20 de zile;

b) solicitare motivată a inspectorului de integritate căruia i-a fost repartizată lucrarea;

c) suspendare din activitate, în condiţiile legii;

d) incompatibilitate;

e) conflict de interese;

f) există diferenţe semnificative în sensul prevederilor art. 18 între modificările intervenite în averea inspectorului de integritate pe durata exercitării funcţiei publice şi veniturile obţinute în această perioadă;

g) lăsarea în nelucrare, din motive imputabile inspectorului de integritate, pe o durată mai mare de 30 de zile lucrătoare".

De asemenea, potrivit art. 12 alin. (4) din lege repartizarea lucrării se face în mod aleatoriu, potrivit art. 9 alin. (1), indiferent de natura sesizării, la solicitarea oricărei persoane fizice sau juridice, ori a celei din oficiu.

Din cele ce preced, rezultă că înregistrarea unei sesizări de competenţa Agenţiei Naţionale de Integritate, presupune, în prealabil, repartizarea acesteia unui inspector de integritate, care este obligat a-şi exercita circumstanţiat atribuţiile prevăzute la art. 10 din Legea nr. 176/2010.

În cazul specific al unei sesizări privind conflictul de interese, se impunea repartizarea în mod aleatoriu a cauzei unui inspector de integritate, care era obligat a evalua situaţia de fapt rezultată în urma administrării mijloacelor de probă legale şi a adopta soluţia ce se impunea conform convingerii proprii.

Prin aceste soluţii nu se numără şi dispoziţia de înregistrare ca sesizare cu consecinţa efectuării unei noi repartizări aleatorii a acesteia, în condiţiile în care inspectorul de integritate fusese legal învestit şi nu se constatase incidenţa uneia din situaţiile prevăzute la art. 9 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 care permit cu caracter excepţional redistribuirea cauzelor.

Pe de altă parte, principiile legalităţii, confidenţialităţii, imparţialităţii, independenţei operaţionale, celerităţii, bunei administrări, cu respectarea cărora se desfăşoară potrivit art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 activitatea de evaluare desfăşurată de inspectorii intimatei, sunt incompatibile cu evaluarea generală iniţială a unei petiţii care prealabil fusese repartizată unui inspector de integritate, pentru ca ulterior, constatându-se îndeplinirea caracteristicilor unei reale sesizări aceasta să fie redistribuită unui alt inspector de integritate.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că există o încălcare a dispoziţiilor art. 9 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 176/2010, hotărârea instanţei de fond care a validat o astfel de conduită fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea eronată a normelor juridice citate.

Încălcarea constatată este suficientă pentru constatarea sancţiunii nulităţii raportului de evaluare contestat în prezenta cauză, astfel că nu se mai impune cercetarea celorlalte motive de nelegalitate.

2.4. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 593 din 22 februarie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, va admite acţiunea formulată şi va anula Raportul de evaluare nr. x/26.05.2016 emis de A.N.I.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

Respinge motivele de recurs de ordine publică formulate de recurentul-reclamant ca tardiv declarate.

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 593 din 22 februarie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare, admite acţiunea formulată de reclamantul A..

Anulează Raportul de evaluare nr. x/26.05.2016 emis de A.N.I.

Respinge cererile de intervenţie formulate de B. şi de Consiliul Local al Municipiului Drobeta Turnu Severin.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 septembrie 2021.