Suspension of executive force of economic inspection sanction: lack of apparent illegality and imminent damage

Şedinţa publică din data de 24 septembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice a solicitat suspendarea executării actelor administrative atacate prin prezenta acţiune până la soluţionarea definitivă a cauzei, în condiţiile art. 15 coroborat cu art. 14 din lege, suspendarea judecăţii cauzei, în condiţiile art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., până la soluţionarea definitivă a cauzelor nr. x/2019 şi nr. x/2019 aflate pe rolul Judecătoriei Sector 1, anularea procesului-verbal de inspecţie nr. x/30.01.2020 emis de Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară, precum şi a Deciziei nr. 6/C/24.03.2020 privind soluţionarea Plângerii nr. P/20/2000/07.02.2020.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea de şedinţă din data de 7 octombrie 2020, a respins cererea de suspendare a executării Procesului-verbal de inspecţie nr. x/I/30.01.2020 emis de Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară şi a Deciziei nr. 6/C/24.03.2020 emise de Ministerul Finanţelor Publice - Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor, ca neîntemeiată.

De asemenea, în temeiul dispoziţiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., a suspendat judecarea cauzei până la soluţionarea în mod definitiv a dosarelor nr. x/2019 şi nr. y/2019

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că în mod greşit instanţa de fond a trecut peste argumentele invocate şi a respins cererea de suspendare, considerând că nu există în realitate o pagubă iminentă, că nu s-a făcut dovada prejudiciului material şi viitor previzibil, fiind îndeplinite dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin adresa nr. x/03.04.2020 Ministerul Finanţelor Publice a comunicat Decizia nr. 6/C/24.03.2020 prin care a fost soluţionată Plângerea nr. P/20/2000/07.02.2020 formulată de AAAS împotriva Procesului-Verbal de Inspecţie nr. 5007/l/30.01.2020 emis de Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară.

Inspecţia a avut ca obiect verificarea modului de implementare a guvernantei corporative în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 109/2011 cu completările şi modificările ulterioare.

Faţă de cele constatate la faţa locului, organul de control a dispus mai multe măsuri şi a aplicat amenzi contravenţionale. Una dintre aceste măsuri prevede identificarea tuturor persoanelor responsabile şi a gradului de vinovăţie a acestora, precum şi recuperarea de la acestea a contravalorii amenzilor aplicate AAAS în urma acestui control.

Amenzile aplicate în cadrul proceselor-verbale de constatare a contravenţiilor au fost achitate, iar imputarea contravalorii acestor amenzi aplicate AAAS persoanelor identificate ca fiind responsabile nu poate fi făcută decât după soluţionarea definitivă a celor două acţiuni aflate pe rolul instanţei, acţiuni prin care instituţia a contestat procesele-verbale de constatare a contravenţiilor şi a solicitat, în principal anularea actului administrativ, iar în secundar, înlocuirea sancţiunii amenzii cu cea a avertismentului. Altfel, în cazul în care acţiunile ar fi admise, sumele recuperate de la persoanele identificate ca fiind responsabile nu ar mai putea fi returnate, instituţia neavând posibilitatea să efectueze plăţi voluntare.

În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Ministerul Finanţelor Publice a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin Procesul-verbal de inspecţie nr. x/30.01.2002 emis de Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară, urmare verificărilor efectuate la reclamantă s-au constatat următoarele deficienţe în activitatea recurentei:

- nerespectarea prevederilor art. 3 alin. (2) lit. c) din O.U.G. nr. 109/2011, în sensul că aceasta, în calitate de autoritate publică tutelară, nu a întocmit şi nu a publicat pe pagina proprie de internet scrisorile de aşteptări pentru a fi luate la cunoştinţă de către candidaţii înscrişi pe lista scurtă la posturile de membrii în Consiliul de administraţie la următoarele întreprinderi publice: A. S.A. - Alexandria; ICTCM Institutul de Cercetare şi Proiectare Tehnologică pentru Construcţii de Maşini S.A. - Bucureşti, Active Conexe S.A. - Bucureşti, - sens în care a fost emis Procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor nr. x/22.11.2019 - în valoare de 5 000 RON;

- nerespectarea a prevederilor art. V alin. (1) din Legea nr. 111/2016, pentru aprobarea O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanţa corporativă a întreprinderilor publice, în sensul că autoritatea nu a declanşat procedura de selecţie pentru posturile de membri ai consiliului de administraţie, în termen de 50 de zile de la intrarea în vigoare a normelor metodologice prevăzute la art. IV din Legea nr. 111/2016, respectiv Hotărârea Guvernului nr. 722/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a unor prevederi din O.U.G. nr. 109/2011, la următoarele întreprinderi publice aflate în portofoliu: A. S.A. - Alexandria, ICTCM Institutul de Cercetare şi Proiectare Tehnologică pentru Construcţii de Maşini S.A. Bucureşti, - Active Conexe S.A. - Bucureşti, - sens în care a fost emis Procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor nr. x/22.11.2019-în valoare de 10.000 RON.

Având în vedere amenzile contravenţionale dispuse de către organul de inspecţie economico - financiară, prin Procesul-verbal de inspecţie nr. x/30.01.2020, s-a dispus următoarea măsură:

"Măsura nr. 1 - Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, în respectarea prevederilor art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial şi controlul financiar preventiv, republicată, cu modificările completările ulterioare, şi ale art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, va asigura identificarea tuturor persoanelor responsabile şi a gradului de vinovăţie a acestora şi va recupera de la acestea contravaloarea amenzilor aplicate Autorităţii prin Procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor nr. x/22.11.2019 - în valoare de 5000 RON şi Procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor nr. x/22.11.2019 în valoare de 10.000 RON".

Prin Decizia nr. 6/C/24.03.2020 s-a respins plângerea nr. P/20/2000/07.02.2020 formulată de recurentă împotriva Procesului-verbal de inspecţie nr. x/30.01.2002.

Instanţa de fond a respins cererea de suspendare a executării Procesului-verbal de inspecţie nr. x/I/30.01.2020 emis de Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară şi a Deciziei nr. 6/C/24.03.2020 emise de Ministerul Finanţelor Publice - Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor, ca neîntemeiată.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

Înalta Curte are în vedere dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora:

"în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond".

Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Condiţia existenţei cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza, pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.

Instanţa constată că nu este suficient ca reclamantul să afirme existenţa unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios asupra legalităţii actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumţia de legalitate să fie răsturnată. Indiciile de nelegalitate trebuie să fie evidente, să poată fi identificate cu uşurinţă, la nivelul aparenţelor.

La o examinare sumară a legalităţii deciziei contestate, pe care o permite soluţionarea cererii de suspendare a executării, nu se identifică indicii de nelegalitate vădită, de natură să justifice suspendarea executării deciziei.

Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conţinutului şi legalităţii actului administrativ contestat.

În ceea ce priveşte condiţia "cazului bine justificat", Înalta Curte apreciază că în mod corect s-a reţinut că motivarea cererii de suspendare nu cuprinde niciun indiciu de presupusă nelegalitate a celor două acte a căror suspendare se solicită.

Temeinic şi legal a apreciat instanţa de fond că aspectele invocate sunt aspecte care ţin de fondul cauzei, neavând puterea, fără o analiză a fondului, de a crea un dubiu suficient de caracterizat cu privire la legalitatea actului, care să fie în măsură a răsturna prezumţia de legalitate a actului şi să antreneze, prin urmare, o suspendare a executorialităţii acestuia.

De asemenea, instanţa de control judiciar consideră că şi cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce recurentei-reclamante în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Soluţia suspendării actului administrativ până la pronunţarea instanţei se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicţională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităţilor administrative prin care se impun particularilor o serie de obligaţii.

Suspendarea pronunţată de instanţă nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiţiei pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicţionale.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a respins cererea de suspendare reţinând că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În mod corect s-a reţinut că recurenta îşi întemeiază cererea pe prejudicii care ar decurge din punerea în aplicare a măsurii stabilite prin Procesul-verbal de inspecţie nr. x/I/30.01.2020 emis de Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară. Or, pentru a se proceda la luarea unei măsuri provizorii de suspendare a executării unui act administrativ ar trebui ca paguba iminentă să decurgă în mod direct din nelegalitatea aparentă şi evidentă a acestui act, şi nu din simpla punere în aplicare.

Faptul că măsura dispusă prin procesul-verbal contestat prevede identificarea tuturor persoanelor responsabile şi a gradului de vinovăţie a acestora, precum şi recuperarea de la acestea a contravalorii amenzilor aplicate AAAS în urma acestui control, nu poate justifica suspendarea executării acestuia, nefiind evidentă şi imperativă suspendarea executării actului administrativ atacat.

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului împotriva încheierii din data de 07 octombrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 septembrie 2021.