Fuel storage mandate for fuel wholesalers annulled; tax authority's appeal rejected with costs

Şedinţa publică din data de 24 septembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată, reclamanta S. C. A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, solicitând anularea Ordinului Preşedintelui A.N.A.F nr. 3236 din 27 decembrie 2018 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare.

În temeiul art. 451 din C. proc. civ., a solicitat obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea litigiului.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 49 din 8 mai 2019, a respins excepţia lipsei de interes în formularea acţiunii ca neîntemeiată, a admis acţiunea formulată de reclamanta B. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, a anulat pct. 6 alin. (1) lit. d) şi h) din Anexa 1 la Ordinul Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 3236/27.12.2018 şi a obligat pârâta la plata către reclamantă a sumei de 2.850 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură civilă.

După o amplă prezentare a situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că în mod greşit instanţa de fond a respins excepţia lipsei de interes a acţiunii, excepţie pe care o reiterează şi în calea de atac.

Instanţa de fond a respins aceasta excepţie motivat de faptul că pentru intimată, dispoziţiile normative deşi abrogate, s-au aflat o perioadă de timp în vigoare şi au produs efecte juridice, astfel încât societatea justifică folosul practic urmărit prin formularea acţiunii.

În mod evident cererea intimatei este lipsită de interes, întrucât, OPANAF nr. 3236/2018 a fost modificat prin OPANAF nr. 508/2019, în sensul abrogării dispoziţiilor care impuneau deţinerea de spaţii de depozitare.

În opinia recurentei instanţa de fond a pronunţat hotărârea atacată cu încălcarea prevederilor din Codul fiscal - art. 435 alin. (3) si (4) - coroborate cu prevederile titlului VIII "Accize şi alte taxe speciale" din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1/2016.

În acest sens instanţa de fond a reţinut ca motiv de nelegalitate lipsa avizului Consiliului Concurenţei prevăzut de art. 25 alin. (1) lit. I) din Legea nr. 21/1996, considerând că ordinul atacat are un impact anticoncurenţial.

De asemenea, instanţa de fond a reţinut şi că ordinul atacat este nelegal întrucât depăşeşte limitele de competenţă trasate prin actul normativ în executarea căruia a fost emis, adăugând condiţii restrictive suplimentare.

Instanţa de fond şi-a argumentat hotărârea pronunţată prin însuşirea în întregime a susţinerilor intimatei, fără a ţine cont de apărările formulate în acest sens şi fără a arăta motivele pentru care acestea au fost înlăturate.

Pe fondul cauzei, intimata a susţinut în mod neîntemeiat lipsa dezbaterii publice, având în vedere că la data de 20.12.2018, pe site-ul A.N.A.F. la rubrica Transparenţă decizională, a fost afişat proiectul de ordin pentru aprobarea procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare. Astfel, au fost respectate prevederile Legii nr. 52/2003.

Mai mult decât atât, din experienţa instituţională a rezultat că unii operatorii economici care comercializau în sistem angro produse energetice supuse accizelor fără a deţine spaţii de depozitare, se sustrăgeau mult mai uşor de la verificări şi, implicit, înlesneau sustragerea de la îndeplinirea obligaţiilor fiscale aferente activităţii lor sau lanţurilor tranzacţionale în care erau implicaţi.

În acest sens, spre deosebire de operatorii economici care nu deţin spaţii de depozitare, cei care deţin spaţii de depozitare îşi pot asuma o mai mare responsabilitate în îndeplinirea obligaţiilor fiscale şi pot asigura mijloacele de probă necesare clarificării unor stări de fapt (de ex.: datele înregistrate cu sistemul de supraveghere video a rezervoarelor, a zonelor de descărcare/încărcare şi a plăcuţelor de înmatriculare a mijloacelor de transport care asigură aprovizionarea, stocate pe o durată de minimum 20 de zile, pot constitui mijloc de probă din perspectiva art. 55 alin. (1) din Codul de procedură fiscală).

Astfel, în cazul stabilirii unui prejudiciu, organul fiscal nu poate institui măsuri asigurătorii întrucât astfel de societăţi nu deţin niciun activ pe care să poată fi pus sechestru asigurător.

De asemenea, tranzacţiile se fac cash în limita plafonului permis pentru a nu deţine bani în conturi. În cazul în care se derulează tranzacţiile prin bancă, societăţile deschid mai multe conturi la diferite bănci, tranzacţiile cu mărfuri se derulează printr-un singur cont, sumele încasate se distribuie către celelalte conturi de la celelalte bănci, de unde se retrag prin ATM- uri.

Prin urmare, având în vedere aceste considerente din care rezultă că operatorii economici care deţin spatii de depozitare şi care intenţionează să comercializeze în sistem angro produse energetice supuse accizelor trebuie să îndeplinească cumulativ mai multe condiţii pentru a obţine atestatul, pe când în cazul operatorilor economici care intenţionează să comercializeze în sistem angro produse supuse accizelor fără spaţii de depozitare condiţiile de înregistrare erau mai puţine şi implicit mai accesibile, cu consecinţa favorizării acestora din urmă prin alocarea unui patrimoniu semnificativ mai redus pentru desfăşurarea acestei activităţi.

De asemenea, recurenta apreciază că, în cauză, nu au fost încălcate principiile unei pieţe concurenţiale şi nici dispoziţiile Legii nr. 21/1996.

Susţinerile sunt nefondate întrucât actul normativ astfel cum a fost elaborat poate asigura respectarea acestor drepturi, a principiului neutralităţii măsurilor fiscale, în reglementarea anterioară fiind creată o discrepanţă între condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească un operator economic cu depozitare (spaţii de comercializare, unitate de comercializare şi/sau depozit angro) şi cei care desfăşoară activităţi în sistem angro fără spaţii de depozitare.

Recurenta critică hotărârea instanţei de fond şi cu privire la obligarea la plata sumei de 2.850 RON reprezentând cheltuieli de judecată, întrucât nu sunt îndeplinite condiţiile impuse de art. 451 - 453 Cod procedură civilă, în cauză fiind acordat un singur termen de judecată, astfel încât în acest context nu se poate susţine că avocatul şi-a justificat onorariul foarte mare prin activitatea depusă.

În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata B. S.R.L. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că reclamanta a solicitat anularea OPANAF nr. 3236/2018 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat si biocombustibili.

Conform OPANAF nr. 3236/2018, înregistrarea agenţilor economici care intenţionează să distribuie şi să comercializeze în sistem angro produse petroliere, este condiţionată şi de deţinerea unui spaţiu de depozitare corespunzător.

Potrivit art. 10 din OPANAF nr. 3236/2018, operatorii economici care deţin atestate de comercializare, emise în baza Ordinului preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 1.849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare, cu modificările şi completările ulterioare, pot, până la 31 ianuarie 2019 inclusiv, să depună la autoritatea competentă o nouă cerere de înregistrare şi documentele aferente, potrivit noului ordin.

Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a apreciat că dispoziţiile contestate din OPANAF nr. 3236/2018 sunt nelegale întrucât încalcă principiile unei pieţe concurenţiale, fiind emise cu nerespectarea prevederilor Legii nr. 21/1996 privind concurenţa.

Astfel, temeinic şi legal s-a constatat că Administraţia Naţională a Finanţelor Publice a emis ordinul cu încălcarea prevederilor art. 25 alin. (1) lit. 1 şi alin. (3) din Legea nr. 21/1996, nesocotind obligaţia de a solicita aviz, în condiţiile în care, cu privire la prevederea asemănătoare din Ordinul anterior - nr. 1960/2018, Consiliul Concurenţei şi-a exprimat un punct de vedere prin Adresa nr. x/10.10.2018, arătând că, prin punerea în aplicare a prevederilor acelui ordin, exista riscul afectării activităţii economice derulate de unele companii în sectorul comercializării angro de produse petroliere, în sensul că ar fi determinat ieşirea de pe piaţă a acestor companii, influenţând astfel în mod direct mediul concurenţial din sectorul vizat.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei de interes, Înalta Curte apreciază că în mod corect a dispus prima instanţă respingerea excepţiei, reţinând că folosul practic urmărit este justificat, având în vedere întreruperea de activitate şi prejudiciile cauzate acesteia.

Existenţa interesului practic urmărit în formularea cererii de chemare în judecată este dovedită, având în vedere faptul că doar ulterior suspendării executării OPANAF nr. 3236/2018, ANAF a procedat la abrogarea prevederilor legale referitoare la obligativitatea deţinerii unor spaţii de depozitare de către operatorii economici care doresc să se înregistreze ca vânzători de produse energetice în sistem angro fără depozitare.

În prezenta cauză legalitatea/nelegalitatea actului administrativ contestat trebuie analizată în raport de condiţiile existente la momentul emiterii OPANAF nr. 3236/2018, neavând vreo relevanţă faptul că ulterior emiterii, parte din prevederile acestuia au fost abrogate - cele referitoare la obligativitatea deţinerii unor spaţii de depozitare de către operatorii economici care doresc să se înregistreze ca vânzători de produse energetice în sistem angro fără depozitare. Aceste dispoziţii normative s-au aflat o perioadă de timp în vigoare şi au produs efecte juridice, cum în mod corect a reţinut instanţa de fond.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că excepţia lipsei de interes este neîntemeiată şi în mod corect a fost respinsă de instanţa de fond.

Pe fondul cauzei, Înalta Curte reţine, contrar susţinerilor recurentei, că instanţa de fond în mod corect a apreciat faptul că normele din OPANAF nr. 3236/2018 referitoare la obligativitatea deţinerii spaţiilor de depozitare sunt nelegale.

Pretinsa imposibilitate a autorităţilor în urmărirea şi gestionarea operaţiunilor contribuabililor - operatori economici în piaţa de sector şi taxarea acestora, nu poate sta la baza instituirii unor obligaţii legale suplimentare pentru înregistrarea operatorilor de natură a încălca principiile unei pieţe concurenţiale.

Pe de altă parte, măsurile adoptate - instituirea obligaţiei de a deţine spaţii de depozitare - nici măcar nu au ca efect eficientizarea operaţiunilor de urmărire a tranzacţiilor şi în special asigurarea îndeplinirii obligaţiilor fiscale referitoare la plata accizelor de către operatorii economici care comercializează produse energetice, dat fiind faptul că accizele sunt achitate de către antrepozitarii autorizaţi potrivit legii.

Înalta Curte constată că şi susţinerile potrivit cărora OPANAF nr. 3236/2018 a fost emis cu respectarea prevederilor Legii nr. 53/2003, proiectul de ordin fiind publicat la data de 20.12.2018 pe site-ul ANAF, fiind astfel asigurată transparenţa decizională, sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite.

Simpla publicare a proiectului de ordin la data de 20.12.2018 şi ulterior emiterea ordinului la data de 27.12.2018 nu este suficientă pentru asigurarea reală şi concretă a respectării principiului transparenţei decizionale. Perioada scurtă de timp, având în vedere inclusiv intervenirea unor zile libere legale în cuprinsul acesteia, nu a asigurat posibilitatea reală a operatorilor economici de a reacţiona cu privire la prevederile cuprinse în propunerea de ordin.

De asemenea, nu se poate discuta despre existenţa unor dezbateri publice efective cu privire la prevederile acestui Ordin, contrar susţinerilor recurentei în sensul că în urma discuţiilor şi întâlnirilor cu operatorii, s-a decis exceptarea a două categorii de operatori de la îndeplinirea obligaţiei de a deţine spaţii de depozitare, cei care comercializează în baza cardurilor de combustibili şi cei afiliaţi operatorilor autorizaţi ca antrepozitari.

Este evident că argumentele şi opiniile publice ale operatorilor economici care comercializează produse energetice în sistem angro fără depozitare au fost ignorate, având în vedere că principala clauză de natură a afecta funcţionalitatea unor astfel de operatori şi a pieţei de sector - privind obligativitatea deţinerii unor spaţii de depozitare, s-a reglementat din nou prin OPANAF nr. 3236/2018, aceasta fiind preluată din OPANAF nr. 1960/2018, abrogat.

Astfel, contrar susţinerilor recurentei, prevederile Ordinului 3236/2018 referitoare la obligaţia deţinerii unor spaţii de depozitare încalcă principiile fundamentale ale unei pieţe concurenţiale, cum de altfel a constatat şi instanţa de fond.

În acest sens s-a exprimat şi Consiliul Concurenţei prin Adresa nr. x din 10.10.2018, prin care a arătat faptul că OPANAF 1960/2018 va afecta activitatea economică derulată de către unele companii din sectorul comercializării angro de produse petroliere. Or, având în vedere faptul că OPANAF nr. 3236/2018 reia prevederile OPANAF nr. 1960/2018, este evident că şi ordinul a cărui anulare o solicităm prin prezenta cerere de chemare în judecată încalcă principiile unei pieţe concurenţiale.

Având în vedere faptul că Ordinul nr. 3236/2018 preia condiţiile instituite prin Ordinul 1960/2018 şi produce aceleaşi efecte juridice faţă de operatorii economici din piaţă, este evident că şi acesta avea să afecteze activitatea economică derulată de către unele companii din sectorul comercializării angro de produse petroliere, fiind astfel încălcate principiile unei pieţe concurenţiale.

Efectele acestui ordin conduceau chiar la eliminarea de pe piaţă a unora dintre aceste companii, fapt care ar influenţa în mod direct mediul concurenţial din sectorul vizat. De asemenea, reducerea numărului de operatori ar putea genera reducerea gradului de concurenţă, existând posibilitatea creşterii preţurilor pentru utilizatorii finali.

Ordinul Preşedintelui ANAF care impune operatorilor economici ce desfăşoară o activitate de comercializare a produselor petroliere în sistem angro obligaţia de a deţine spaţii de depozitare corespunzătoare, instituiau o discriminare între operatorii economici care deţin spaţii de depozitare şi operatorii economici care nu deţin aceste spaţii.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că în mod corect s-a reţinut că ordinul contestat este nelegal din acest punct de vedere, deoarece depăşeşte limitele de competenţă trasate prin actul normativ în executarea căruia a fost emis, respectiv Codul fiscal şi H.G. nr. 1/2016 pentru aprobarea Normelor Metodologice de punere în aplicare a Codul fiscal, adăugând condiţii restrictive suplimentare celor prevăzute în actul normativ cu forţă juridică superioară.

În ceea ce priveşte critica privind acordarea cheltuielilor de judecată

Potrivit legii, cheltuielile de judecată vor fi suportate în final de partea din vina căreia s-a promovat acţiunea. Principiul enunţat este consacrat, în mod expres, în art. 453 C. proc. civ. care dispune:

"(1) Partea care cade în pretenţii va fi obligată, la cerere, să plătească cheltuielile de judecată."

Înalta Curte constată că instanţa de fond a respectat principiul de drept potrivit căruia legalitatea sentinţei implică respectarea întocmai a dispoziţiilor procesuale şi justa aplicare a legii materiale cu ocazia judecării pricinii respective.

Natura juridică a cheltuielilor de judecată este aceea de despăgubire acordată părţii care a câştigat procesul pentru prejudiciul cauzat de culpa procesuală a părţii care a căzut în pretenţii.

Cheltuielile de judecată pornesc de la principiul independenţei procesuale a fiecărei părţi. Astfel, se poate vorbi şi de o altă natură juridică a cheltuielilor de judecată, şi anume aceea de sancţiune, menirea lor fiind înlăturarea procesivităţii excesive a unor justiţiabili.

Art. 453 C. proc. civ., fără a menţiona în terminis, induce o prezumţie de culpă procesuală în sarcina celui care, prin atitudinea sa, a determinat pornirea procesului de către partea adversă şi implicit efectuarea unor cheltuieli de judecată.

Din punct de vedere al formei de manifestare, culpa procesuală presupune fie înregistrarea pe rolul instanţei a unei cereri, acţiune ce se dovedeşte a fi neîntemeiată, fie susţinerea unor apărări neîntemeiate care echivalează cu zădărnicirea încercării reclamatului de a obţine solicitările formulate în cererea de chemare în judecată.

Pe lângă principiul culpei procesuale, există şi alte principii care se impun a fi respectate pentru a fi posibilă acordarea cheltuielilor de judecată.

În general, partea din vina căreia s-a purtat procesul trebuie să suporte cheltuielile făcute, justificat, de partea câştigătoare. Din acest punct de vedere este irelevantă buna-credinţă a părţii care a pierdut procesul.

Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, cu privire la rambursarea cheltuielilor de judecată, a statuat că acestea urmează a fi recuperate numai în măsura în care cheltuielile solicitate sunt dovedite şi constituie cheltuieli necesare care au fost în mod real făcute, în limita unui cuantum rezonabil.

Prima instanţă a respectat criteriile de acordare a cheltuielilor de judecată stabilite de dispoziţiile legale, doctrină şi jurisprudenţă.

În jurisprudenţa CEDO s-a stabilit cu valoare de principiu regula conform căreia partea care a câştigat procesul va putea obţine rambursarea unor cheltuieli doar în măsura în care se constată realitatea, necesitatea şi caracterul lor rezonabil.

Din perspectiva CEDO pentru a se putea da curs solicitării de restituire a cheltuielilor de judecată, trebuie îndeplinite în mod cumulativ următoarele trăsături: caracterul real, caracterul rezonabil şi caracterul necesar.

Se poate observa că, atât condiţiile impuse de legislaţia naţională, cât şi cele impuse de jurisprudenţa CEDO sunt întrunite în litigiul de faţă, condiţii ce au fost avute în vedere de prima instanţă atunci când a dispus acordarea cheltuielilor de judecată.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate, iar instanţa de fond în mod corect a dispus acordarea cheltuielilor de judecată.

În raport cu cel reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Administrare Fiscală împotriva sentinţei nr. 49 din 08 mai 2019, pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta la plata sumei de 2.000 RON, reprezentând cheltuieli de judecată, către intimată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 septembrie 2021.